Sentenza n. 504/1988

ha pronunciato la seguente SENTENZA nei giudizi di legittimità costituzionale degli artt. 1, 3 e 8 del

d.P.R. 2 giugno 1981, n. 271 ("Corresponsione di miglioramenti

economici al personale della scuola di ogni ordine e grado") e

dell'art. 8 del decreto-legge 28 maggio 1981, n. 255 ("Copertura

finanziaria dei decreti del Presidente della Repubblica concernenti

la corresponsione di miglioramenti economici al personale della

scuola di ogni ordine e grado, compresa l'università"), come

modificato dalla legge 24 luglio 1981, n. 391 promossi con le

seguenti ordinanze:

1) ordinanza emessa il 28 marzo 1983 dal Tribunale

amministrativo regionale per il Lazio sui ricorsi riuniti proposti da

Gnemmi Luigia ed altri contro il Ministero della pubblica istruzione

ed altri, iscritta al n. 845 del registro ordinanze 1983 e pubblicata

nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 53 dell'anno 1984;

2) ordinanza emessa il 16 maggio 1983 dal Tribunale

amministrativo regionale per il Lazio sui ricorsi riuniti proposti da

Focanti De Ceglie Maria Antonietta ed altri contro il Ministero della

pubblica istruzione ed altri, iscritta al n. 1338 del registro

ordinanze 1984 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica

n. 125- bis dell'anno 1985;

Visti gli atti di costituzione di Gnemmi Luigia ed altri, Focanti

De Ceglie Maria Antonietta ed altri, nonché gli atti di intervento

del Presidente del Consiglio dei ministri;

Udito nell'udienza pubblica del 9 marzo 1988 il Giudice relatore

Francesco Paolo Casavola;

Udito l'avvocato Ernani d'Agostino per Gnemmi Luigia ed altri e

Focanti De Ceglie Maria Antonietta ed altri e l'Avvocato dello Stato

Gaetano Zotta per il Presidente del Consiglio dei ministri.

Ritenuto in fatto

1.1. - Il Tribunale amministrativo regionale per il Lazio, con

ordinanza del 28 marzo 1983 emessa sui ricorsi riuniti proposti da

Gnemmi Luigia ed altri appartenenti al personale della scuola avverso

la circolare del 18 agosto 1981, n. 261, con cui il Ministero della

pubblica istruzione, Ispettorato per le pensioni, limitava il

recupero dell'anzianità di servizio ai fini dei benefici di

quiescenza al personale cessato dal servizio tra il 2 aprile 1979 ed

il 31 gennaio 1981, ha sollevato (R.O. n. 845/1983) questione di

legittimità costituzionale, con riferimento all'art. 3 della

Costituzione, degli artt. 1, 3 e 8 del d.P.R. 2 giugno 1981, n. 271

("Corresponsione di miglioramenti economici al personale della scuola

di ogni ordine e grado") e dell'art. 8 del decreto-legge 28 maggio

1981, n. 255 ("Copertura finanziaria dei decreti del Presidente della

Repubblica concernenti la corresponsione di miglioramenti economici

al personale della scuola di ogni ordine e grado, compresa

l'università"), come modificato dalla legge 24 luglio 1981, n. 391

"nei limiti in cui non prevedono l'estensione ai dipendenti della

scuola collocati in quiescenza nel periodo tra il 1° giugno 1977 e il

1° aprile 1979, dei benefici concessi ai dipendenti messi a riposo

successivamente a quest'ultima data".

I ricorrenti, inquadrati nei livelli funzionali retributivi

introdotti dalla legge 11 luglio 1980, n. 312 ("Nuovo assetto

retributivo-funzionale del personale civile e militare dello Stato"),

ai soli fini della pensione, in base al criterio del "maturato

economico", lamentavano davanti al giudice a quo di essere stati

esclusi, all'atto del collocamento a riposo (avvenuto fra il giugno

1977 e il marzo 1979), dalla piena valutazione del servizio prestato

anteriormente al 1° giugno 1977 (data di inquadramento nelle nuove

qualifiche di cui all'art. 50 della legge n. 312 del 1980) al

contrario di quanto avvenuto con l'entrata in vigore del d.P.R. 2

giugno 1981, n. 271, e del decreto-legge 28 maggio 1981, n. 255, che

hanno riconosciuto, anche ai fini pensionistici, il recupero della

pregressa anzianità limitatamente al personale ancora in servizio

dopo il 1° aprile 1979. Chiedevano pertanto i ricorrenti che fosse

rideterminata la misura della pensione secondo il nuovo trattamento

economico stabilito anche a fini di quiescenza dagli artt. 3 e 8 del

d.P.R. 2 giugno 1981, n. 271, ed esteso al personale collocato a

riposo nel triennio contrattuale 1979-81 a decorrere dal 1° aprile

1979 in base all'art. 8 del decreto-legge 28 maggio 1981, n. 255,

convertito nella legge 24 luglio 1981, n. 391.

Osserva il giudice a quo che, essendo stati collocati a riposo con

l'inquadramento nei livelli retributivi funzionali previsti dalla

legge n. 312 del 1980, data l'equiparazione ex art. 160 col personale

in servizio al 1° aprile 1979 (data di decorrenza degli effetti

economici della legge) di quello messo in pensione dopo il 1° giugno

1977 (data di decorrenza degli effetti giuridici della legge), i

ricorrenti hanno beneficiato della sola base retributiva stabilita

all'art. 51, con l'esclusione dei miglioramenti economici disposti in

prosieguo, dei quali la circolare n. 261 del 1981, impugnata dai

ricorrenti, costituisce attuazione, equiparando lo status dei

dipendenti collocati in pensione durante il triennio contrattuale

1979-81 a quelli in servizio di ruolo alla data del 1° febbraio 1981,

secondo l'art. 3 del d.P.R. n. 271 del 1981 e l'art. 8 del

decreto-legge n. 255 del 1981. In base a quest'ultima disposizione,

il solo personale posto in quiescenza durante il triennio 1979-81 ha

beneficiato della parità di condizioni rispetto ai dipendenti in

servizio alla data del 1° febbraio 1981 ai fini del recupero

dell'anzianità secondo il parametro e gli aumenti biennali

conseguiti nell'ordinamento preesistente alla legge n. 312 del 1980,

come stabilito nell'art. 3 del d.P.R. n. 271 del 1981 in sede di

inquadramento del personale della scuola nelle fasce retributive di

cui all'art. 1 dello stesso d.P.R. n. 271 del 1981. Il petitum del

giudizio, non essendo incentrato sullo stretto diritto alla

liquidazione della pensione ma sull'attività organizzativa della

pubblica Amministrazione consistente nell'attribuzione, ancorché

fittizia, di un diverso inquadramento degli interessati quale

presupposto per l'estensione agli stessi dei benefici sulla base

dell'anzianità, esula, secondo il giudice a quo, dalla cognizione

della Corte dei conti e pertanto non può essere accolta l'eccezione

di inammissibilità del ricorso sollevata dall'Avvocatura dello

Stato.

Estesa la rilevanza della questione (nonostante la mancata

evocazione in giudizio dell'E.N.P.A.S., competente, ex art. 33 del

d.P.R. 29 dicembre 1973, n. 1032, alle operazioni di liquidazione)

anche alla parte concernente l'indennità di buonuscita, da calcolare

sulla base retributiva fissata dal Ministero della pubblica

istruzione in applicazione delle norme impugnate, il giudice a quo

circoscrive la non manifesta infondatezza della questione alla

disparità "tra i dipendenti collocati a riposo anteriormente al 1°

aprile 1979, col solo trattamento economico complessivo ex art. 51

della legge n. 312 del 1980, e quelli cessati dal servizio dopo tale

data, nella cui base contributiva l'anzianità pregressa è stata

valutata appieno", i quali soltanto beneficiano dell'impegno che il

legislatore si è assunto, con l'art. 152 della legge 11 luglio 1980,

n. 312, di recuperare la progressione dei parametri a partire dal

triennio 1979-81, con priorità nei confronti di chi avesse maturato

il diritto al trattamento di quiescenza. Irragionevole appare

pertanto al giudice a quo la decisione del legislatore che, mentre ha

esteso al personale già cessato dal servizio all'entrata in vigore

del decreto presidenziale il recupero dell'anzianità e i

miglioramenti di stipendio successivi all'assetto stabilito dalla

legge 11 luglio 1980, n. 312, ha negato tale estensione ai ricorrenti

che, nonostante il loro collocamento a riposo risalisse a un'epoca

anteriore al 1° aprile 1979 (data di decorrenza e conomica della

legge), avevano tuttavia ottenuto l'inquadramento nelle qualifiche

retributive funzionali perché al 1° gennaio 1977 (data di decorrenza

degli effetti giuridici della legge n. 312) erano ancora in servizio:

secondo l'art. 160 erano infatti equiparati, anche se solo ai fini

pensionistici, ai dipendenti in servizio quando cominciavano a

decorrere gli effetti economici della legge. A differenza di tutto il

personale della scuola collocato a riposo prima e dopo il

reinquadramento secondo il nuovo assetto, solo nei confronti della

categoria di appartenenza dei ricorrenti opererebbe il criterio

convenzionale (e non effettivo) della valutazione del servizio

pregresso, introdotto con lo scopo, venuto meno in seguito, "di

ridurre l'immediata incidenza sul bilancio statale dei nuovi

miglioramenti retributivi".

L'impegno di cui all'art. 152 della legge n. 312 del 1980

rimarrebbe - conclude il giudice a quo - senza attuazione soltanto

riguardo ai ricorrenti, e ciò senza una concreta e logica ragione

giustificatrice: difatti i ricorrenti, sebbene posti in quiescenza

anteriormente alla decorrenza economica (1° aprile 1979) della legge,

erano stati inquadrati nelle qualifiche retributive funzionali

perché ancora in servizio al 1° gennaio 1977, momento da cui si

iniziavano gli effetti giuridici della legge n. 312 del 1980 (e

questo perché, in base all'art. 160 della legge citata, erano

equiparati, anche se solo a fini pensionistici, ai dipendenti in

servizio dall'inizio della decorrenza degli effetti economici della

legge).

1.2. - Si sono costituiti nel presente giudizio i signori Gnemmi

Luigia ed altri, che, rappresentati e difesi dagli avvocati Filippo

Lubrano, Ernani d'Agostino e Giorgio Colnago, svolgendo ulteriori

argomentazioni anche in una memoria pervenuta prima dell'udienza

davanti a questa Corte, insistono per la declaratoria

d'illegittimità costituzionale delle disposizioni impugnate.

1.3. - Intervenuta in rappresentanza e difesa del Presidente del

Consiglio dei ministri, l'Avvocatura dello Stato rileva anzitutto che

le operazioni di inquadramento di cui alla circolare ministeriale,

essendo "strettamente ed esclusivamente preordinate alla liquidazione

del trattamento di quiescenza", costituiscono un mero procedimento

diretto a tale scopo. Dal che discenderebbe il difetto di

giurisdizione del giudice amministrativo adito (trattandosi di una

controversia in materia meramente pensionistica, riservata alla

giurisdizione esclusiva della Corte dei conti) e quindi l'irrilevanza

della questione di legittimità costituzionale ai fini del decidere.

Inoltre, secondo l'Avvocatura, il d.P.R. 2 giugno 1981, n. 271,

costituisce atto di normazione secondaria adottato a seguito di una

devoluzione istituzionale di potere normativo e quindi non può

essere legittimamente sottoposto al vaglio della Corte

costituzionale, sicché l'unica norma che può essere discussa sotto

il profilo della legittimità costituzionale è quella dell'art. 8

del decreto-legge 28 maggio 1981, n. 255, come modificato dalla legge

di conversione 24 luglio 1981, n. 391.

Entrando quindi nel merito della questione posta dall'ordinanza di

rimessione, osserva l'Avvocatura che il d.P.R. 2 giugno 1981, n. 271,

e il decreto-legge 28 maggio 1981, n. 255 (convertito nella legge n.

391 del 1981), riguardando i miglioramenti economici del personale in

attività di servizio della scuola, in attuazione degli accordi

contrattuali triennali 1979-81 tra Governo e sindacati e la copertura

finanziaria dell'onere conseguente ai detti miglioramenti economici,

sono stati emanati in virtù della legge n. 382/1975, il cui art. 9

dispone che il trattamento economico di attività (e non di

quiescenza) dei dipendenti civili dello Stato è stabilito con

decreto presidenziale sulla base di accordi triennali formati con le

organizzazioni sindacali maggiormente rappresentative su base

nazionale e che la relativa spesa deve essere comunque approvata con

legge. Non sembra dunque all'Avvocatura che nel caso in questione sia

stata violata la legge nella sua portata generale, né che le norme

emanate siano in contrasto con i principi fondamentali della

Costituzione, in quanto esse hanno inteso disciplinare gli accordi

verbali stipulati tra Governo e organizzazioni sindacali in materia

di trattamento economico del personale in servizio nel periodo

considerato negli accordi e cioè nel triennio 1979-81. Infatti, a

parere dell'Avvocatura, la differenziazione del trattamento non è

connessa con scansioni temporali arbitrariamente fissate dal

legislatore, ma è conseguenza necessaria e diretta della stessa

scansione triennale della contrattazione, quale è stabilita sia

dall'art. 9 della legge 22 luglio 1975, n. 382, sia dall'art. 13

della legge 29 marzo 1983, n. 93, che è la legge-quadro sul pubblico

impiego. In siffatto criterio che regola la successione degli accordi

sindacali nel tempo, non sembra potersi riscontrare alcuna mancanza

di ragionevolezza, trattandosi, secondo l'Avvocatura, di un criterio

di razionale organizzazione dell'efficacia giuridica degli accordi

stessi, "senza del quale si avrebbe una loro retroattività

cronologicamente indeterminata e, perciò, disordinante ed

effettivamente arbitraria".

2.1. - Con analoga ordinanza del 16 maggio 1983 emessa sul ricorso

proposto da Focanti De Ceglie Maria Antonietta ed altri per

l'annullamento della circolare del Ministero della pubblica

istruzione n. 261 del 18 agosto 1981, il Tribunale amministrativo

regionale per il Lazio ha sollevato (R.O. n. 1338 del 1984) questione

di legittimità costituzionale degli artt. 1, 3 e 8 del d.P.R. 2

giugno 1981, n. 271, "nei limiti in cui non prevedono l'estensione ai

dipendenti della scuola collocati in quiescenza nel periodo tra il 1°

giugno 1977 e il 1° aprile 1979, dei benefici concessi ai dipendenti

messi a riposo successivamente a quest'ultima data". Si noti peraltro

che nel dispositivo non risulta formalmente sollevata, contrariamente

a quanto "preannunciato" in motivazione, la questione della

legittimità costituzionale dell'art. 8 del decreto-legge 28 maggio

1981, n. 255 (come modificato dalla legge 24 luglio 1981, n. 391).

2.2. - Si sono costituiti i signori Focanti De Ceglie Maria

Antonietta ed altri, rappresentati e difesi dagli avvocati Carlo

Rienzi e Giulio Pizzuti, insistendo, anche in una memoria pervenuta a

questa Corte prima della udienza, per la declaratoria di

illegittimità in parte qua degli artt. 1, 3 e 8 della legge n. 271

del 1981, come modificata dalla legge n. 391 del 1981.

2.3. - Nell'intervento in rappresentanza e difesa del Presidente

del Consiglio dei ministri, l'Avvocatura dello Stato si richiama alle

"considerazioni già espresse negli interventi prodotti nei giudizi

aventi lo stesso oggetto". Considerato in diritto :

1. - Il Tribunale amministrativo regionale per il Lazio, con due

ordinanze del 28 marzo 1983 (R.O. n. 845/1983) e del 16 maggio 1983

(R.O. n. 1338/1984), solleva, in riferimento all'art. 3 della

Costituzione, questione di legittimità costituzionale degli artt. 1,

3 e 8 del d.P.R. 2 giugno 1981, n. 271 ("Corresponsione di

miglioramenti economici al personale della scuola di ogni ordine e

grado"), nonché dell'art. 8 del decreto-legge 28 maggio 1981, n.

255, così come modificato dalla legge 24 luglio 1981, n. 391

("Conversione in legge, con modificazioni, del decreto-legge 28

maggio 1981, n. 255, recante copertura finanziaria dei decreti del

Presidente della Repubblica concernenti la corresponsione di

miglioramenti economici al personale della scuola di ogni ordine e

grado, compresa l'università"), "nei limiti in cui non prevedono

l'estensione ai dipendenti della scuola collocati in quiescenza nel

periodo tra il 1° giugno 1977 ed il 1° aprile 1979, dei benefici

concessi ai dipendenti messi a riposo successivamente a quest'ultima

data".

2. - Delle due eccezioni di inammissibilità sollevate

dall'Avvocatura dello Stato: a) la prima, sul difetto di

giurisdizione del giudice amministrativo, trattandosi di materia

pensionistica riservata alla giurisdizione esclusiva della Corte dei

conti, va respinta perché il tema in controversia è l'estensione

soggettiva di benefici ricollegabili ad una disciplina di

inquadramento di pubblici dipendenti in nuovi livelli retributivi,

non il titolo o il quantum di un trattamento di pensione; b) la

seconda, sulla natura di atto di normazione secondaria del d.P.R. n.

271 del 1981, come tale non passibile di controllo di legittimità

costituzionale, va accolta, senza tuttavia che tale accoglimento

limiti l'osservazione sull'oggetto della questione sollevata, che

resta integro nella normativa dell'art. 8 del decreto-legge n. 255

del 1981 così come modificato dalla legge di conversione n. 391 del

1981.

3. - Sembra al giudice a quo che la normativa impugnata discrimini

i dipendenti collocati a riposo prima e dopo la data del 1° aprile

1979: gli uni, in quanto ottengono un trattamento di quiescenza

sfavorevole perché rapportato al criterio del "maturato economico"

con valutazione convenzionale dell'anzianità di servizio ex art. 51

della legge 11 luglio 1980, n. 312 ("Nuovo assetto

retributivo-funzionale del personale civile e militare dello Stato");

gli altri, in quanto beneficiano della piena valutazione della

anzianità in base all'impegno del legislatore ex art. 152 della

citata legge n. 312 del 1980.

4. - La questione è fondata.

Questa Corte ha più volte statuito che "non può contrastare con

il principio di uguaglianza un differenziato trattamento applicato

alla stessa categoria di soggetti, ma in momenti diversi nel tempo,

perché lo stesso fluire di questo costituisce di per sé un elemento

diversificatore" (sentt. Corte cost. nn. 57/1973, 92/1975, 138/1977,

65/1979, 138/1979, 122/1980, 618/1987).

Tuttavia, nel caso di specie, emerge un profilo che esige una

diversa ratio decidendi.

Nel passaggio dall'ordinamento gerarchico delle carriere

all'ordinamento delle qualifiche funzionali, l'art. 46, primo comma,

della legge n. 312 del 1980 ha disposto l'inquadramento nel nuovo

assetto del personale in servizio alla data del 1° giugno 1977, ai

fini giuridici dalla stessa data ed ai fini economici dal 1° aprile

1979.

I dipendenti, dunque, collocati a riposo anteriormente al 1° aprile

1979 erano stati raggiunti dagli effetti del riordino delle carriere

nel nuovo assetto delle qualifiche funzionali, il cui dies a quo era

appunto il 1° giugno 1977.

Nell'art. 152, primo comma, della legge n. 312 del 1980 il

legislatore programmava un graduale riconoscimento della eventuale

maggiore anzianità rispetto a quella convenzionale, stabilendo al

secondo comma: "Nei confronti di coloro che maturino il diritto al

trattamento di quiescenza il riconoscimento di cui al comma

precedente verrà comunque effettuato con priorità".

Con l'art. 8 del decreto-legge n. 255 del 1981, come modificato

dalla legge di conversione n. 391 del 1981, viene disposta, per il

personale collocato a riposo con decorrenza successiva al 1° febbraio

1981, la liquidazione della pensione "sulla base dell'intero

beneficio derivante dal riconoscimento delle anzianità". La pensione

viene riliquidata sulla base dell'identico criterio anche per il

personale della scuola cessato dal servizio nel triennio contrattuale

1979-81 decorrente dal 1° aprile 1979. Detto personale "si considera

inquadrato nei nuovi livelli retributivi, ai soli fini del

trattamento di quiescenza, secondo i criteri stabiliti per il

personale in servizio alla data del 1° febbraio 1981 e con

riferimento all'anzianità maturata sino alla data di cessazione dal

servizio".

5. - È evidente che il legislatore ha voluto circoscrivere il

"beneficio" del riconoscimento integrale dell'anzianità di servizio

al personale "cessato dal servizio nel corso di vigenza del triennio

contrattuale 1979-81" avente inizio dalla data del 1° aprile 1979.

Il criterio adottato è stato quello di estendere retroattivamente

la disciplina predisposta per il personale in servizio alla data del

1° febbraio 1981 ai cessati dal servizio dal 1° aprile 1979. Tale

meccanismo retroattivo di limitazione ha la sola giustificazione

nella soglia del triennio contrattuale, giustificazione che non basta

a rendere ragionevole la scelta legislativa per i seguenti motivi:

a) la portata ermeneutica della formulazione dell'art. 152

della legge n. 312 del 1980 indica il triennio 1979-81 come quello in

cui avrà inizio una disciplina anche graduale, ma non

necessariamente irretroattiva, dell'"eventuale maggiore anzianità

rispetto a quella conferita nei livelli retributivi con

l'inquadramento effettuato in applicazione della presente legge";

b) la identificazione dei soggetti aventi diritto al

"beneficio" dell'integrale anzianità non può avere estensione

minore di quella di tutto il personale ricompreso nel nuovo

inquadramento per l'operazione di transizione dall'assetto gerarchico

all'assetto delle qualifiche funzionali, cioè del personale in

servizio alla data del 1° giugno 1977 ex art. 46 della legge n. 312

del 1980;

c) la data della decorrenza degli effetti economici, stabilita

dallo stesso art. 46 della legge suddetta al 1° aprile 1979, non

impedisce di risalire al 1° giugno 1977, data di decorrenza degli

effetti giuridici, ai fini della valutazione dei nuovi inquadramenti

per il computo del trattamento di quiescenza per il personale cessato

dal servizio medio tempore, tra il 1° giugno 1977 e il 1° aprile

1979, come disposto dall'art. 160, secondo comma, della legge n. 312

del 1980.

6. - Tutto ciò premesso, non appare razionale la discriminazione,

all'interno dell'insieme omogeneo del personale inquadrato nel nuovo

assetto delle qualifiche funzionali ai fini della riliquidazione

delle pensioni sulla base del riconoscimento della anzianità

effettiva, di coloro che siano stati collocati a riposo tra il 1°

giugno 1977 e il 1° aprile 1979 da un canto e i cessati dal servizio

tra il 1° aprile 1979 e il 1° febbraio 1981.