Sentenza n. 502/2000

ha pronunciato la seguente Sentenza nel giudizio per conflitto di attribuzione tra poteri dello Stato

sorto a seguito della delibera della Commissione parlamentare per

l'indirizzo generale e la vigilanza dei servizi radiotelevisivi del

29 marzo 2000, recante "comunicazione politica, messaggi autogestiti,

informazione e tribune della concessionaria del servizio

radiotelevisivo pubblico per la campagna referendaria 2000", promosso

con ricorso dei signori Daniele Capezzone, Michele De Lucia e Mariano

Giustino, nella qualità di promotori e presentatori di referendum

abrogativi indetti per il 21 maggio 2000, notificato il 18 maggio

2000, depositato in Cancelleria il 2 giugno 2000 ed iscritto al n. 26

del registro conflitti 2000.

Visto l'atto di costituzione della Commissione parlamentare per

l'indirizzo generale e la vigilanza dei servizi radiotelevisivi;

Udito nell'udienza pubblica del 26 settembre 2000 il giudice

relatore Piero Alberto Capotosti;

Uditi l'avvocato Nicolò Zanon per i signori Daniele Capezzone,

Michele De Lucia e Mariano Giustino e l'Avvocato dello Stato Danilo

Del Gaizo per la Commissione parlamentare per l'indirizzo generale e

la vigilanza dei servizi radiotelevisivi.

Ritenuto in fatto

1. - Daniele Capezzone, Michele De Lucia e Mariano Giustino,

nella qualità di promotori e presentatori di referendum abrogativi

indetti con d.P.R. 29 marzo 2000 (Gazzetta Ufficiale del 4 aprile

2000, n. 79) per il 21 maggio 2000, hanno sollevato conflitto di

attribuzione nei confronti della Commissione parlamentare per

l'indirizzo generale e la vigilanza dei servizi radiotelevisivi (in

seguito, Commissione parlamentare) e dell'Autorità per le garanzie

nelle comunicazioni (in seguito, Autorità per le garanzie), in

relazione, rispettivamente, agli artt. 1, comma 2, 2, comma 1,

lettere c) e d), 7, comma 2, della deliberazione approvata il

29 marzo 2000, recante "comunicazione politica, messaggi autogestiti,

informazione e tribune della concessionaria del servizio

radiotelevisivo pubblico per la campagna referendaria 2000" ed

all'art. 8 della deliberazione n. 55/00/CSP, approvata il 29 marzo

2000, dell'Autorità per le garanzie, pubblicate nella Gazzetta

Ufficiale del 1° aprile 2000, n. 77, in riferimento all'art. 75 della

Costituzione, chiedendo, in linea preliminare la sospensione di

entrambi gli atti.

2. - Relativamente alla deliberazione della Commissione

parlamentare, i ricorrenti sostengono che l'atto non avrebbe

correttamente attuato i principi stabiliti dalla legge 22 febbraio

2000, n. 28 (Disposizioni per la parità di accesso ai mezzi di

informazione durante le campagne elettorali e referendarie e per la

comunicazione politica) e, perciò, avrebbe influito sulla formazione

della volontà dei cittadini chiamati ad esprimere il loro voto,

vulnerando le attribuzioni costituzionalmente garantite del comitato

promotore del referendum.

Essi premettono che la legge n. 28 del 2000 disciplina la c.d.

"comunicazione politica" nei periodi di campagna elettorale e

referendaria, disponendo (artt. 5, comma 1, e 9) che i mezzi di

comunicazione devono fornire un'informazione obbiettiva e neutrale

sul significato e sulle modalità del voto. In particolare, l'art. 9

di detta legge disciplinerebbe la "comunicazione istituzionale" che

identificherebbe il servizio informativo che le amministrazioni

pubbliche dovrebbero offrire ai cittadini, allo scopo di permettere

che i diritti garantiti dalla Costituzione e, in particolare, quello

di voto (art. 48 della Costituzione), siano esercitati con piena

consapevolezza, sicché le norme che la riguardano sarebbero

connotate da "profili di obbligatorietà costituzionale" in quanto

attuative degli artt. 1, 48, 3, comma secondo, e 75 della

Costituzione.

La "comunicazione istituzionale", proseguono i ricorrenti,

avrebbe "un ruolo costituzionale ancora più chiaro nel caso delle

campagne referendarie" nonostante la Corte abbia affermato che

elezioni e referendum possono essere disciplinati con modalità

identiche (sentenza n. 161 del 1995). Nelle campagne referendarie, la

formazione della libera e consapevole volontà del cittadino chiamato

alle urne e lo scopo di ottenere che l'eventuale astensione sia

frutto di una scelta ponderata richiederebbero infatti che sia

offerta un'adeguata informazione sui contenuti dei quesiti e sul

significato del "sì" e del "no", anche in considerazione del

carattere abrogativo del referendum e della complessità delle

materie oggetto dei quesiti. In tal senso, secondo gli istanti,

sarebbero emblematiche le modalità con le quali in Svizzera e negli

Stati Uniti d'America è disciplinata l'informazione in occasione del

referendum nonché, in Italia, l'attribuzione all'Ufficio centrale

per il referendum del potere di stabilire la denominazione del

referendum. L'art. 9 della legge n. 28 del 2000 costituirebbe,

quindi, una norma costituzionalmente necessaria, in quanto diretta ad

assicurare che le amministrazioni pubbliche svolgano con neutralità

ed obiettività un'informazione adeguata, essendo riservato alla

Commissione parlamentare il potere di stabilire criteri e regole per

l'applicazione della legge alla campagna referendaria.

2.1. - Secondo i ricorrenti, le direttive impugnate non avrebbero

correttamente attuato la legge n. 28 del 2000, in quanto l'art. 4 si

limita a stabilire che, dal giorno della pubblicazione nella Gazzetta

Ufficiale dei decreti di indizione dei referendum "la Rai cura

l'illustrazione dei quesiti referendari, ed informa sulle modalità

di votazione, sulla data e sugli orari della consultazione".

Analoghe carenze connoterebbero: l'art. 1, comma 2, il quale si

limita a stabilire che gli spazi vanno ripartiti in misura eguale tra

soggetti favorevoli e contrari ai quesiti e detti spazi, "negli

intendimenti della Commissione" dovrebbero esaurire ogni possibilità

di comunicazione in tema di referendum; l'art. 2, comma 1, lettera

c), il quale contiene un generico riferimento ad un'informazione da

assicurare mediante notiziari ed approfondimenti e non reca criteri

direttivi in ordine alla responsabilità della testata giornalistica;

l'art. 2, comma 1 lettera d), che vieta la possibilità di fare

riferimento ai referendum al di fuori della tipologia di trasmissioni

da esso prevista; l'art. 7, comma 2, che reca una mera parafrasi

dell'art. 9, della legge n. 28 del 2000. Ad avviso dei ricorrenti, le

censure sarebbero confortate dalla constatazione che nel calendario

delle tribune referendarie approvate dalla Rai non sono previste

trasmissioni di approfondimento ed i dibattiti sono confinati in

orari che non garantirebbero un'adeguata audience.

Inoltre, secondo i ricorrenti, sussisterebbe altresì il tono

costituzionale del conflitto, in quanto l'atto impugnato - non

sindacabile dal giudice amministrativo - è diretto a realizzare il

principio del pluralismo e costituirebbe espressione di

un'attribuzione di livello costituzionale, nella specie non

correttamente esercitata.

2.2. - I ricorrenti, in linea gradata, sostengono che, qualora la

Corte ritenga che la delibera abbia correttamente applicato la legge

n. 28 del 2000, "la lesione dei principi di cui agli artt. 1, 3,

comma secondo, 48 e 75, della Costituzione dovrebbe essere

direttamente imputata alla legge stessa, nelle disposizioni

specificamente dedicate alla comunicazione di carattere

istituzionale" da ritenersi viziate "in quanto non contengono una

disciplina sufficiente ad assicurare l'esistenza, costituzionalmente

necessaria, di una reale ed efficace comunicazione istituzionale".

Essi chiedono, quindi, che la Corte, previa sospensione del giudizio

per conflitto di attribuzione, sollevi di fronte a sé questione di

legittimità costituzionale degli artt. 5, comma 1, e 9 della legge

n. 28 del 2000, "nella parte in cui non prevedono le misure

legislative minime atte ad assicurare la presenza e l'efficacia"

della comunicazione istituzionale, in riferimento agli artt. 1, 3,

comma secondo, 21, 48 e 75 della Costituzione.

3. - Questa Corte, con ordinanza del 12 maggio 2000, n. 137, ha

dichiarato inammissibile il conflitto sollevato nei confronti

dell'Autorità per le garanzie ed ha invece dichiarato ammissibile il

conflitto sollevato nei confronti della Commissione parlamentare,

ritenendo insussistenti i presupposti per l'accoglimento della

domanda cautelare.

I ricorrenti hanno notificato l'ordinanza alla Commissione

parlamentare il 18 maggio 2000, depositandola presso la cancelleria

della Corte il 2 giugno 2000.

4. - Nel giudizio si è costituita la Commissione parlamentare,

rappresentata e difesa dall'Avvocatura generale dello Stato,

chiedendo che il conflitto sia dichiarato inammissibile e, comunque,

che sia rigettato.

La difesa erariale, preliminarmente, contesta che l'atto

impugnato incida sulle attribuzioni costituzionalmente garantite

spettanti ai promotori del referendum ex art. 75 della Costituzione,

perché tra esse non rientrerebbe la cd. "comunicazione

istituzionale" (art. 9, comma 2, della legge n. 28 del 2000), la

quale riguarda l'attività di informazione obiettiva e neutrale che,

evidentemente, non può essere svolta dai predetti. A suo avviso,

siffatta conclusione è confortata dalle decisioni della Corte

concernenti gli atti di disciplina dell'attività di propaganda

svolta da soggetti portatori di una visione politica di parte. In

particolare, dalla sentenza n. 161 del 1995 e dalla sentenza n. 49

del 1998, la quale ha affermato che la Commissione parlamentare deve

formulare indirizzi rispettosi del principio del pluralismo della

propaganda ed ha contrapposto la partecipazione dei comitati

promotori e dei soggetti organizzati al ciclo delle trasmissione

televisive.

Secondo la resistente, questa interpretazione sarebbe suffragata

dalla circostanza che l'art. 52 della legge 25 maggio 1970, n. 352

attribuisce ai promotori del referendum la facoltà di partecipare

direttamente alla competizione elettorale ed alla relativa

propaganda, che evidentemente è incompatibile con lo scopo di

offrire un'informazione obiettiva ed imparziale.

4.1. - Nel merito, la Commissione parlamentare premette che

l'art. 9, comma 2, della legge n. 28 del 2000 non disciplina la

"comunicazione istituzionale" e contesta che le norme di detta legge

siano "costituzionalmente necessarie", poiché tale tipo di

comunicazione non è prevista dall'art. 75 della Costituzione, ed è

stata disciplinata esclusivamente da quando è venuta meno

l'aspettativa della tendenziale neutralità ed imparzialità dei

media televisivi privati, in quanto parti direttamente interessate

dalle consultazioni referendarie.

Ad avviso della difesa erariale, è inesatto che l'informazione

debba essere svolta con le modalità indicate dai ricorrenti, sulla

scorta di considerazioni "del tutto opinabili o arbitrarie" basate su

indimostrate petizioni di principio o su premesse erronee, facendo

peraltro riferimento alla disciplina stabilita in Paesi nei quali

l'istituto referendario ha caratteri profondamente diversi da quello

italiano.

In particolare, la censura riferita all'art. 4 - neppure indicato

nell'intestazione del ricorso e nelle conclusioni - sarebbe frutto di

una mera illazione, dato che esso non è meramente riproduttivo

dell'art. 9, comma 2, della legge n. 28 del 2000 e, tra l'altro,

stabilisce che la Rai "cura l'illustrazione dei quesiti referendari"

ossia deve assicurare proprio quelle informazioni ritenute

indispensabili dai ricorrenti. Peraltro, il comma 2 dell'art. 4

disciplina le modalità di attuazione dell'informazione, disponendo

che i relativi programmi devono essere trasmessi alla Commissione

parlamentare ed assicurando il costante contatto tra il Presidente di

quest'ultima e l'Ufficio di presidenza della Rai, sicché è chiara

la congruità delle direttive rispetto allo scopo di garantire

l'adeguatezza dell'informazione. Dalla documentazione prodotta

risulta infatti sia che l'informazione della Rai ha avuto ad oggetto

anche l'illustrazione dei quesiti e degli effetti del voto e della

scelta di astenersi, sia che la Commissione parlamentare ha vigilato

sulla idoneità degli spot ad informare i cittadini.

4.2. - Relativamente alle censure concernenti l'art. 7, comma 2,

la resistente osserva che esso riguarda i "programmi di informazione

nei mezzi radiotelevisivi" (art. 5 della legge n. 28 del 2000) e che

la libertà di informazione (art. 21 della Costituzione) non

permetterebbe di predeterminare rigidamente il contenuto dei

programmi, avendo comunque la Commissione parlamentare verificato

costantemente l'attività della Rai. Inoltre, secondo la difesa

erariale, dette argomentazioni dimostrerebbero la correttezza

dell'art. 2, comma 1, lettera c), anche perché "la Commissione

parlamentare non poteva non ricondurre i notiziari ed i relativi

approfondimenti alla responsabilità di specifiche testate

giornalistiche registrate".

Le censure riferite all'art. 1, comma 2, sarebbero infondate sia

in quanto esso riguarda la comunicazione politica, sia in quanto la

documentazione prodotta dimostra che lo spazio concesso ai soggetti

favorevoli ed a quelli contrari all'abrogazione non ha esaurito

l'informazione in materia referendaria. L'art. 2, comma 1, lettera

d), non contrasterebbe con l'auspicio contenuto nella lettera o)

della premessa, poiché l'art. 4, comma 2, a sua volta, ha

espressamente stabilito l'obbligo di realizzare programmi di

informazione con caratteristiche di spot autonomo. Il calendario

delle tribune referendarie approvato dalla Rai non conforterebbe le

censure, tenuto conto che esso riguarda la comunicazione politica e

che l'inadeguatezza dell'informazione realizzata nelle fasce orarie

da esso previste costituisce una affermazione apodittica ed

indimostrata. Siffatte argomentazioni, conclude infine la Commissione

parlamentare, dimostrerebbero altresì che la questione di

legittimità costituzionale dell'art. 5, commi 1 e 9, della legge

n. 28 del 2000, sollevata in via subordinata, è inammissibile e

comunque infondata.

5. - I ricorrenti, nella memoria depositata in prossimità

dell'udienza pubblica, insistono per l'accoglimento delle conclusioni

rassegnate nell'atto introduttivo, sostenendo preliminarmente che lo

svolgimento dei referendum non escluderebbe l'interesse a ricorrere.

A loro avviso, sarebbe inoltre infondata l'eccezione di

inammissibilità del conflitto sotto il profilo oggettivo, dato che,

secondo la giurisprudenza costituzionale, il comitato promotore

sarebbe legittimato ad agire a tutela della corretta formazione della

volontà dei cittadini, che costituirebbe un "interesse obiettivo

dell'ordinamento tutelato implicitamente dall'art. 75 Cost.".

I ricorrenti sostengono, quindi, che la "comunicazione

istituzionale" costituirebbe proiezione degli artt. 3 e 97 della

Costituzione e sarebbe preordinata a prevenire il rischio di una

distorsione della relativa consultazione ed a realizzare la parità

delle chances tra i partecipanti alla competizione elettorale.

Peraltro, l'espletamento di un'attività di informazione neutrale,

obiettiva ed imparziale sarebbe costituzionalmente obbligatoria

(artt. 1, 3, comma secondo, 21, 48 e 75 della Costituzione) e non

potrebbe essere lasciata al comitato promotore, il quale non è

organo dello Stato-persona e non può sostituirsi a questo

nell'espletamento del compito di assicurare il corretto esercizio

della sovranità popolare nella forma del referendum abrogativo.

A loro avviso, siffatti principi costituirebbero il nucleo

costituzionale irrinunciabile di un obbligo positivo di fare a carico

delle amministrazioni pubbliche, in particolare del servizio

radiotelevisivo, che "lascia ampio spazio alla discrezionalità

legislativa in materia" potendo tradursi in modalità informative

anche molto diverse tra loro, la cui scelta è rimessa appunto al

legislatore, e che però non può essere leso da "decisioni

legislative insufficienti" o da un'insufficiente attuazione della

legge, mentre l'identificazione in dettaglio del contenuto e delle

modalità dell'informazione non può essere attribuita ad occasionali

contatti tra la Presidenza della Commissione parlamentare e la Rai.

6. - La Commissione parlamentare, nella memoria depositata in

prossimità dell'udienza pubblica, insiste nel contestare

l'ammissibilità del conflitto sotto il profilo oggettivo, sostenendo

che i ricorrenti si dolgono di comportamenti che non incidono sulle

attribuzioni costituzionalmente garantite del comitato promotore.

Nel merito, ad avviso dell'Avvocatura, il ricorso sarebbe basato

su premesse, "per molti versi, contraddittorie con le censure".

Infatti, i ricorrenti, nonostante abbiano precisato che le censure

riguardano le modalità di esercizio dei poteri della Commissione

parlamentare in materia di "comunicazione istituzionale", formulano

doglianze concernenti il contenuto e le fasce orarie delle tribune

referendarie della Rai, ossia relative a trasmissioni riconducibili

alla "comunicazione politica". Secondo la Commissione parlamentare,

il contenuto e l'orario di svolgimento delle tribune referendarie,

poiché hanno lo scopo di permettere di illustrare le ragioni a

favore o contro il quesito, non potrebbero affatto essere confuse con

l'informazione obiettiva e neutrale sul significato oggettivo del

voto.

L'eccezione di legittimità costituzionale sollevata in linea

gradata, conclude infine la difesa erariale, è inammissibile, in

quanto, secondo la giurisprudenza costituzionale, la pronunzia di

sentenze cosiddette additive di principio è essenzialmente limitata

ai casi nei quali l'incostituzionalità di una norma deriva dalla

violazione del principio di eguaglianza ed è altresì identificabile

nell'ordinamento una disposizione dalla quale è ricavabile la

disciplina idonea a riempire il vuoto normativo determinato dalla

sentenza, ovvero che permette di offrire al legislatore opportune

indicazioni per rimediarvi. La generica formulazione della questione,

in quanto caratterizzata dalla mancata indicazione di detti

parametri, sarebbe quindi inammissibile e comunque infondata.

7. - All'udienza pubblica le parti hanno insistito per

l'accoglimento delle conclusioni rassegnate nelle difese scritte. Considerato in diritto

1. - Il conflitto di attribuzione tra poteri proposto, con il

ricorso in epigrafe, dai promotori e presentatori dei referendum

abrogativi del 21 maggio 2000 nei confronti della Commissione

parlamentare per l'indirizzo generale e la vigilanza dei servizi

radiotelevisivi, ha ad oggetto gli artt. 1, comma 2, 2, comma 1,

lettere c) e d), 7, comma 2, della deliberazione del 29 marzo 2000

recante "comunicazione politica, messaggi autogestiti, informazione e

tribune della concessionaria del servizio radiotelevisivo pubblico

per la campagna referendaria 2000" in riferimento all'art. 75 della

Costituzione.

Secondo i ricorrenti, la deliberazione predetta, dato che nelle

parti impugnate "non contiene la effettiva attuazione dei principi

previsti nella legge" n. 28 del 2000, "determina restrizioni allo

svolgimento della campagna referendaria tali da incidere sulla

formazione della volontà di coloro che esprimono il loro voto nel

referendum" e conseguentemente nella sfera di attribuzioni garantita,

ai sensi dell'art. 75 della Costituzione, al Comitato promotore. A

loro avviso, infatti, sarebbe configurabile il "cattivo uso" dei

poteri spettanti alla Commissione parlamentare per la disciplina

della c.d. "comunicazione istituzionale", prevista in particolare

dall'art. 9 della legge n. 28 e connotata da profili di

obbligatorietà costituzionale, in riferimento agli artt. 1, 3, comma

secondo, 48 e 75 della Costituzione, in quanto finalizzata ad

assicurare, nelle campagne referendarie, l'esistenza di

un'informazione neutrale ed obiettiva e con modalità tali da

garantire la formazione della libera e consapevole volontà

dell'elettore.

In via gradata i ricorrenti chiedono che la Corte costituzionale,

qualora ritenga che le direttive impugnate abbiano correttamente

applicato la legge n. 28 del 2000, sollevi innanzi a sé medesima

questione di legittimità costituzionale degli artt. 5, comma 1, e 9

della citata legge n. 28, in riferimento agli artt. 1, 3 comma

secondo, 21, 48 e 75 della Costituzione "in quanto non contengono una

disciplina sufficiente ad assicurare l'esistenza, costituzionalmente

necessaria, di una reale ed efficace comunicazione istituzionale".

2. - Preliminarmente va confermata la ammissibilità, ai sensi

dell'art. 37 della legge 11 marzo 1953, n. 87, del conflitto di

attribuzione in esame, già ritenuta, in via di sommaria delibazione,

nell'ordinanza n. 137 del 2000.

Sussistono invero, alla stregua della costante giurisprudenza

della Corte, i requisiti soggettivi del conflitto d'attribuzione tra

poteri, giacché è pacifica sia la legittimazione dei promotori

della richiesta di referendum abrogativo, competenti a dichiarare

definitivamente, nell'ambito della procedura referendaria, la

volontà della frazione del corpo elettorale titolare del potere di

iniziativa previsto dall'art. 75 della Costituzione, sia la

legittimazione della Commissione parlamentare per l'indirizzo

generale e la vigilanza dei servizi radiotelevisivi, competente a

dichiarare definitivamente, nell'ambito della materia di sua

spettanza, la volontà delle due Camere (ex plurimis sentenza n. 49

del 1998).

Sussiste anche il requisito oggettivo del conflitto di

attribuzione tra poteri, poiché non è accoglibile l'eccezione

dell'Avvocatura dello Stato, secondo cui gli atti ed i comportamenti

dei quali i ricorrenti si dolgono "non incidono sulle attribuzioni di

rilievo costituzionale spettanti ai promotori nello svolgimento della

campagna referendaria, in tale ambito non rientrando la c.d.

"comunicazione istituzionale"". Va invece osservato che, secondo la

prospettazione del ricorso, gli atti ed i comportamenti impugnati

possono configurare una ipotesi di "cattivo uso" dei poteri spettanti

alla Commissione parlamentare per l'indirizzo e la vigilanza;

"cattivo uso" che appare astrattamente suscettibile di influire,

nell'ambito della campagna elettorale referendaria, sulla formazione

della volontà degli elettori, così da ridondare in una lesione

della sfera di attribuzione dei ricorrenti (sentenza n.161 del 1995).

Non si può infine ritenere che sia venuto meno, a seguito dello

svolgimento delle procedure referendarie e del loro esito,

l'interesse dei ricorrenti ad ottenere una decisione di merito sulla

spettanza delle attribuzioni costituzionali in contestazione,

giacché non sono state prospettate argomentazioni che possano

indurre un mutamento dell'orientamento favorevole fino ad ora seguito

sul punto dalla Corte (cfr. sentenze n. 49 del 1998).

3. - Nel merito, il ricorso è infondato.

I ricorrenti censurano, con riferimento alle parti impugnate

della deliberazione del 29 marzo 2000, il "cattivo uso" dei poteri

spettanti alla Commissione parlamentare per l'indirizzo e la

vigilanza, in quanto essa non avrebbe adeguatamente attuato la legge

n. 28 del 2000, che, secondo la loro interpretazione,

disciplinerebbe, accanto alla c.d. "comunicazione politica", cioè la

diffusione di "programmi contenenti opinioni e valutazioni politiche"

(art. 2, comma 2), anche la c.d. "comunicazione istituzionale", cioè

l'informazione "imparziale, neutra ed obiettiva circa il significato

e la portata dei quesiti referendari". In particolare, i ricorrenti

sostengono che la formazione della libera e consapevole volontà del

cittadino impone alle amministrazioni pubbliche l'obbligo,

costituzionalmente rilevante, di fornire, nell'ambito della campagna

referendaria, una informazione "neutrale, obiettiva ed imparziale"

sui contenuti dei quesiti e sul significato del "si" e del "no", in

considerazione del tecnicismo delle materie, della complessità dei

quesiti ed anche al fine di consentire che l'eventuale astensione dal

voto sia frutto di una scelta consapevole e ragionata. Gli stessi

ricorrenti ammettono però che tale obbligo informativo "lascia ampio

spazio alla discrezionalità legislativa in materia", potendo

esplicarsi secondo modalità anche molto diverse tra loro.

In questa prospettiva, premesso che la Corte costituzionale ha da

tempo affermato che "il diritto all'informazione" va determinato e

qualificato in riferimento ai principi fondanti della forma di Stato

delineata dalla Costituzione, i quali esigono che "la nostra

democrazia sia basata su una libera opinione pubblica e sia in grado

di svilupparsi attraverso la pari concorrenza di tutti alla

formazione della volontà generale" (sentenza n. 112 del 1993), va

sottolineata, in relazione alla necessaria democraticità del

processo politico referendario, l'esigenza che "sia offerta dal

servizio pubblico radiotelevisivo la possibilità che i soggetti

interessati (...) partecipino alla informazione ed alla formazione

dell'opinione pubblica" in modi e forme idonei e congrui rispetto

alla finalità da perseguire (sentenza n. 49 del 1998). Al riguardo

deve essere tenuto altresì presente "l'imperativo costituzionale"

secondo cui il diritto all'informazione, garantito dall'art. 21 della

Costituzione, è qualificato e caratterizzato, innanzi tutto, dal

pluralismo delle fonti cui attingere conoscenze e notizie, cosicché

il cittadino possa essere messo in condizione di compiere le sue

valutazioni avendo presenti punti di vista differenti e orientamenti

culturali e politici contrastanti (cfr. sentenza n. 112 del 1993).

In questa ottica, proprio per evitare che da un'informazione

unilaterale possano derivare effetti distorsivi sulla pubblica

opinione, tali da ledere il fondamentale principio di garantire il

"voto libero" nelle competizioni elettorali, non appare affatto

irragionevole la scelta che l'informazione sul merito, cioè sul

significato e la portata dei quesiti referendari - e non su dati

meramente estrinseci: denominazione del referendum e modalità di

voto - si svolga attraverso la partecipazione dialettica di tutti i

soggetti interessati, anziché essere affidata ad un'unica fonte, per

quanto impersonale, obiettiva e neutrale possa essere. Ed infatti,

sebbene i ricorrenti sottolineino l'importanza concettuale del

mutamento dell'espressione "propaganda istituzionale", propria della

previgente legislazione, con l'espressione "comunicazione

istituzionale", usata dalla legge n. 28, rimane tuttavia alto il

rischio che, nella prassi operativa, la distinzione tra queste due

tipologie informative possa finire con il perdersi. Ed in questo

senso è significativo che il comma 2 dell'art. 9 della citata legge

n. 28 del 2000 assegni alle emittenti radiotelevisive pubbliche e

private il compito di informare direttamente i cittadini soltanto

sulle modalità di voto e sugli orari dei seggi elettorali, proprio

per evitare, stabilendo tale contenuto minimo di comunicazione, forme

improprie di svolgimento di attività propagandistica, tanto più

grave in considerazione dell'incidenza sul momento elettorale.

D'altronde, proprio la rilevata complessità dei quesiti

elettorali induce a ritenere che ragionevolmente non sia stato

affidato - come invece vorrebbero i ricorrenti - alla comunicazione

"istituzionale" delle amministrazioni pubbliche il compito di

chiarire "il significato e la portata dei quesiti referendari". La

tecnicità dei quesiti stessi e l'individuazione precisa della c.d.

normativa di risulta possono infatti porre questioni interpretative

così complesse e controverse, che appare incongruo pretendere al

riguardo da soggetti "istituzionali" una comunicazione imparziale ed

esauriente su questi delicatissimi profili di merito, i quali invece

possono essere più adeguatamente chiariti e approfonditi attraverso

una informazione equilibrata che si sviluppi nel contraddittorio tra

i diversi soggetti interessati, secondo modalità rimesse appunto

alla discrezionalità del legislatore. Il valore del pluralismo

dell'informazione, sotto il profilo passivo oltre che attivo, deve

infatti trovare la massima espansione proprio nell'ambito delle

competizioni elettorali, dominate dal principio della parità di

opportunità tra i concorrenti.

D'altra parte, la stessa disposizione invocata dai ricorrenti a

sostegno della assoluta necessità della c.d. comunicazione

"istituzionale" sul significato e la portata dei quesiti referendari,

e cioè l'art. 9 della citata legge n. 28 del 2000, va interpretata,

nel comma 1, nel senso che il divieto alle amministrazioni pubbliche

di "svolgere attività di comunicazione" durante la campagna

elettorale è proprio finalizzato ad evitare il rischio che le stesse

possano fornire, attraverso modalità e contenuti informativi non

neutrali sulla portata dei quesiti, una rappresentazione suggestiva,

a fini elettorali, dell'amministrazione e dei suoi organi titolari.

4. - La scelta legislativa di limitare la diretta informazione

radiotelevisiva alla denominazione dei quesiti e alle modalità di

voto e di riservare invece precipuamente al confronto dialettico tra

i soggetti interessati il chiarimento e l'approfondimento del

significato e della portata dei quesiti referendari non è dunque,

per le considerazioni proposte, irragionevole. Appare così

destituita di fondamento l'interpretazione dei ricorrenti in ordine

alla qualificazione della legge n. 28 del 2000 come attuativa di un

principio in base al quale sarebbe costituzionalmente necessaria,

durante le campagne referendarie, la c.d. informazione

"istituzionale", vertente proprio sul merito, cioè sul significato e

la portata dei quesiti. Ed appare, di conseguenza, infondata anche la

censura di "cattivo uso" dei poteri spettanti alla Commissione

parlamentare per l'indirizzo e la vigilanza, per non avere

adeguatamente attuato, in relazione ai diversi profili della

deliberazione impugnata, i principi della medesima legge.

In effetti, la deliberazione in oggetto è conforme alla ratio

della citata legge n. 28, modulando la disciplina concreta della

comunicazione radiotelevisiva nella campagna referendaria 2000,

secondo criteri rispettosi del valore del pluralismo

nell'informazione. In questo senso, va respinta la censura che gli

artt. 4, comma 1, e 7, comma 2, della stessa delibera siano meramente

ripetitivi dell'art. 9 della legge n. 28 e comunque insufficienti in

ordine all'informazione che la concessionaria pubblica del servizio

radiotelevisivo doveva fornire, in particolare, sulla facoltà

dell'astensione dal voto e sulle relative conseguenze. Va in

proposito ricordato, innanzi tutto, che i predetti articoli prevedono

espressamente, integrando così il disposto dell'art. 9, che la Rai

illustri imparzialmente, con diverse tipologie di trasmissione, il

contenuto dei quesiti referendari, oltre ad informare sulle modalità

di votazione, sulla data e sugli orari della consultazione. Risulta

poi dalla documentazione presentata dalla difesa della Commissione

parlamentare non solo che l'identificazione in dettaglio di contenuti

e modalità dell'informazione avveniva sotto la vigilanza della

Commissione stessa, ma anche che vi era una costante sottolineatura

delle condizioni necessarie per la validità delle consultazioni

referendarie.

Così pure va respinta la censura, relativa all'art. 1, comma 2,

di mancata concessione di spazi radiotelevisivi ai sostenitori

dell'astensione, poiché risulta dalla documentazione prodotta che la

disposizione in questione, la quale riguarda espressamente, come

riconoscono gli stessi ricorrenti, la comunicazione "politica", è

stata attuata in modo tale che lo spazio concesso ai soggetti

favorevoli ed a quelli contrari all'abrogazione non esaurisse affatto

tutta l'informazione sui singoli quesiti referendari.

Sono infondate altresì le censure, relative all'art. 2, comma 1,

lett. c) e d), sia di carenza di criteri in ordine alla

responsabilità delle testate giornalistiche, sia di insufficiente

programmazione di trasmissioni di approfondimento e di dibattito, in

quanto tutte queste doglianze sono riferibili all'ambito dei

"programmi di informazione" nei mezzi radiotelevisivi, disciplinati

dall'art. 5, comma 1, della legge n. 28, che non prevede una rigida

predeterminazione di criteri e contenuti informativi, risultando

comunque dalla documentazione presentata in giudizio che la

Commissione parlamentare aveva stabilito i necessari criteri

procedurali e costantemente verificato che l'attività informativa

della concessionaria pubblica si svolgesse secondo canoni di

comportamento e modalità operative corrispondenti.

5. - È da rilevare infine che, in base alle motivazioni adottate

nella presente decisione, risultano manifestamente infondati i dubbi

di legittimità costituzionale prospettati in via gradata dai

ricorrenti in ordine agli artt. 5, comma 1, e 9 della citata legge

n. 28 del 2000, cosicché viene meno uno dei presupposti perché la

Corte possa accogliere la proposta istanza di autoremissione della

relativa questione di costituzionalità.