Sentenza n. 501/1993

ha pronunciato la seguente SENTENZA nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 2, primo e

terzo comma, del d.P.R. 13 febbraio 1993, n. 40 (Revisione dei

controlli dello Stato sugli atti amministrativi delle Regioni, ai

sensi dell'art. 2, primo comma, lett. h), della legge 23 ottobre

1992, n. 421), promosso con ricorso della Regione Lombardia

notificato il 20 marzo 1993, depositato in cancelleria il 25

successivo ed iscritto al n. 22 del registro ricorsi 1993;

Visto l'atto di costituzione del Presidente del Consiglio dei

ministri;

Udito nell'udienza pubblica del 14 dicembre 1993 il Giudice

relatore Fernando Santosuosso;

Uditi l'avv. Maurizio Steccanella per la Regione Lombardia e

l'avv. dello Stato Franco Favara per il Presidente del Consiglio dei

ministri.

Ritenuto in fatto

1. - Con ricorso regolarmente notificato e depositato la Regione

Lombardia ha sollevato questione di legittimità costituzionale nei

confronti dell'art. 2, primo comma, del d.P.R. (rectius: decreto

legislativo) 13 febbraio 1993, n. 40 (Revisione dei controlli dello

Stato sugli atti amministrativi delle regioni, ai sensi dell'art. 2,

primo comma, lettera h), della legge 23 ottobre 1992, n. 421), nella

parte in cui stabilisce che il Presidente del Consiglio dei ministri

"emana direttive" alle commissioni statali di controllo sugli atti

amministrativi delle regioni; nonché dello stesso art. 2, terzo

comma, di detto decreto, nella parte in cui stabilisce che il

comitato tecnico, istituito a mente del precedente secondo comma,

"propone al Presidente del Consiglio dei ministri l'adozione delle

direttive di cui al primo comma"; e tutto ciò per violazione degli

artt. 76, 118 e 125 della Costituzione.

Relativamente al primo parametro costituzionale, osserva

innanzitutto la Regione ricorrente che la disposizione attributiva

della delega al Governo relativamente alla norma impugnata è

contenuta nella disciplina concernente specificamente il pubblico

impiego: dal che dovrebbe dedursi l'esclusione, secondo il

ricorrente, della possibilità per il Governo di riformare in via

generale l'istituto del controllo sugli atti amministrativi delle

Regioni. In secondo luogo, si sostiene che il decreto delegato

avrebbe violato un limite della delega secondo cui, per garantire

l'uniformità dei criteri di esercizio del controllo, il Governo

avrebbe potuto procedere (soltanto) all'adeguamento della

composizione degli organi di controllo, e non invece ad indirizzarne

l'attività attraverso un coordinamento delle singole commissioni

operato mediante la creazione di un apposito organo centrale non

previsto nella legge delega. Infine, esorbitante rispetto alla delega

risulterebbe sia la previsione della potestà di impartire direttive

alle commissioni statali di controllo attribuita al Presidente del

Consiglio dei ministri, che l'attribuzione della funzione di proposta

circa il contenuto di tali direttive, riconosciuta al comitato

tecnico.

Quanto alla presunta violazione dell'art. 125 della Costituzione

e, "di riflesso, dell'art. 118, nonché, sotto altro profilo, ancora

dell'art. 76 della Costituzione", sottolinea la Regione ricorrente

come il controllo sugli atti amministrativi delle Regioni sia

unicamente un controllo di mera legittimità, da cui dovrebbe essere

escluso, in forza della previsione contenuta nell'art. 1 dello stesso

decreto legislativo impugnato, il vaglio del c.d. eccesso di potere.

Sulla base di tale premessa, si osserva come sia difficile rinvenire

la possibilità di individuare "criteri" che eccedano i generali

canoni ermeneutici e le regole della interpretazione delle norme,

ovvero determinare l'esatta portata dei "comuni indirizzi" previsti

dal primo comma della disposizione impugnata.

Si rileva inoltre come la disposizione oggetto del presente

giudizio, nell'attribuire al Presidente del Consiglio dei ministri la

potestà di impartire direttive alle commissioni statali di

controllo, e nello stabilire la spettanza al comitato tecnico (che è

organo centrale dell'amministrazione dello Stato) del potere di

formulare al Presidente del Consiglio dei ministri le proposte

concernenti il contenuto delle anzidette direttive, introdurrebbe una

"gerarchizzazione" dell'esercizio del controllo, "in quanto le

direttive costituiscono un istituto tipico del rapporto gerarchico, o

almeno di un rapporto di sovraordinazione funzionale". Tale modalità

di esercizio del controllo, diventando "estrinsecazione gerarchizzata

di amministrazione attiva", si porrebbe in contrasto con l'art. 125

e, conseguentemente, con l'art. 118 della Costituzione, in quanto

violerebbe l'autonomia delle Regioni i cui atti possono, viceversa,

soggiacere unicamente ad un controllo di legittimità che deve essere

esercitato attraverso un "giudizio dell'organo a ciò deputato".

Quale ulteriore motivo di contrasto con l'art. 76 della

Costituzione, rileva la Regione ricorrente che la legge di delega

prevede una sorta di istituzionalizzazione del contraddittorio

procedimentale, attraverso la "assicurazione della audizione dei

rappresentanti dell'ente controllato": previsione non attuata,

invece, del decreto legislativo impugnato.

Come ultimo profilo, viene denunciata l'irragionevole

contraddittorietà di cui sarebbe espressione il decreto oggetto di

ricorso: mentre infatti la legge delega si è proposta di "ridurre"

l'ambito degli atti soggetti a controllo concentrando quest'ultimo

profilo sugli "atti fondamentali della gestione", il decreto delegato

avrebbe viceversa operato una burocratica gerarchizzazione della

funzione.

2. - Si è costituito davanti a questa Corte il Presidente del

Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura

generale dello Stato, concludendo per l'inammissibilità o, in

subordine, per l'infondatezza della questione.

In primo luogo, osserva la difesa erariale che le disposizioni

oggetto di ricorso non sono "invasive" di attribuzioni regionali, in

quanto riguardano soltanto l'organizzazione "interna" di organi

statali, per l'esercizio di una funzione esclusivamente statale.

Circa il motivo prospettato dalla ricorrente in merito alla

presunta violazione della legge delega, essendo la disposizione

delegante contenuta nella parte relativa al "pubblico impiego",

l'Avvocatura dello Stato ne evidenzia la palese infondatezza,

dovendosi escludere che la norma delegante avesse voluto ipotizzare

due discipline di controllo sugli atti amministrativi regionali,

l'una per il "pubblico impiego" e l'altra per le residue materie.

In ordine al secondo profilo, si osserva che "l'uniformità dei

criteri di esercizio del controllo" non può che essere perseguita

attraverso l'individuazione di una funzione (inevitabilmente

"centrale") e quindi attraverso la previsione di una struttura ad

essa servente.

Circa il potere del Presidente del Consiglio dei ministri di

impartire direttive alle commissioni di controllo, osserva

l'Avvocatura dello Stato che questa Corte ha già affermato che

siffatte direttive sono possibili (ed anzi doverose specie quando

rispondenti a valori costituzionalmente riconosciuti), e che del

resto le commissioni di controllo sono organi periferici dello Stato

e fanno capo alla Presidenza del consiglio.

Quanto al profilo relativo alla mancata previsione di una forma di

consultazione delle amministrazioni controllate, rileva la difesa

erariale che tale profilo dovrebbe condurre ad una pronuncia

additiva, che però non pare consentita molteplici essendo le

ipotizzabili modalità della auspicata "audizione".

3. - In prossimità dell'udienza hanno presentato memorie sia

l'Avvocatura generale dello Stato che la Regione ricorrente, nelle

quali le parti ribadiscono quanto già ampiamente illustrato nelle

memorie di costituzione.

4. - Nel corso dell'udienza pubblica, le parti hanno fatto

rilevare la sopravvenuta emanazione ed entrata in vigore del decreto

legislativo 10 novembre 1993, n. 479, contenente norme correttive del

decreto legislativo impugnato, concludendo, la Regione ricorrente,

per il permanere dell'interesse ad una pronuncia di accoglimento, e

l'Avvocatura dello Stato per la sopravvenuta inammissibilità della

questione. Considerato in diritto

1. - La Regione Lombardia - per quanto abbia addotto una serie di

censure al decreto n. 40 del 1993 nella motivazione del ricorso -

conclude quest'ultimo limitando rigorosamente la sua richiesta alla

declaratoria di illegittimità costituzionale dell'art. 2, primo e

terzo comma, del d.P.R. (rectius: decreto legislativo) 13 febbraio

1993, n. 40 (Revisione dei controlli dello Stato sugli atti

amministrativi delle regioni, ai sensi dell'art. 2, primo comma,

lettera h), della legge 23 ottobre 1992, n. 421); e precisamente del

primo comma nella parte in cui stabilisce che il Presidente del

Consiglio dei ministri "emana direttive" alle commissioni statali di

controllo sugli atti amministrativi delle regioni; e del terzo comma

nella parte in cui stabilisce che un apposito comitato tecnico,

istituito ad opera del medesimo decreto, "propone al Presidente del

Consiglio dei ministri l'adozione delle direttive di cui al primo

comma", in riferimento agli artt. 76, 118 e 125 della Costituzione.

2. - Prima di passare ad esaminare il merito di detta questione di

costituzionalità, occorre valutare la portata delle innovazioni

legislative introdotte mediante il decreto legislativo 10 novembre

1993, n. 479, contenente "Norme correttive del decreto legislativo 13

febbraio 1993, n. 40, recante revisione dei controlli dello Stato

sugli atti amministrativi delle regioni", emanato in forza della

delega contenuta nell'art. 2, primo comma, lettera h), e quinto comma

della legge 23 ottobre 1992, n. 421.

L'art. 2, primo comma, di tale decreto stabilisce che all'art. 2,

primo comma, del decreto impugnato, le parole "emana direttive" sono

sostituite dalle seguenti: "determina criteri procedurali"; mentre la

disposizione contenuta nel terzo comma sostituisce alle parole

"l'adozione delle direttive" (di cui al terzo comma dell'art. 2 del

decreto n. 40 del 1993) le seguenti: "l'adozione dei criteri

procedurali". Atteso dunque che le disposizioni relativamente alle

quali la Regione Lombardia ha sollevato questione di legittimità

costituzionale sono state abrogate, senza che esse abbiano prodotto

effetti nel periodo di vigenza, la suddetta questione deve

dichiararsi inammissibile, essendo venuta meno la disposizione cui

essa si riferiva (cfr. sentenza n. 372 del 1989).