Sentenza n. 50/1991

ha pronunciato la seguente SENTENZA nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 36, secondo

comma, della legge della Regione Campania 9 giugno 1980, n. 57 (Norme

per la costituzione e il funzionamento delle Unità sanitarie locali

in attuazione della legge 23 dicembre 1978, n. 833), promosso con

ordinanza emessa l'8 febbraio 1990 dal Tribunale Amministrativo

Regionale per la Campania - Sezione di Salerno sul ricorso proposto

da Caggiano Plinio ed altri contro il Prefetto pro-tempore della

Provincia di Salerno ed altri, iscritta al n. 444 del registro

ordinanze 1990 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica

n. 28, prima serie speciale, dell'anno 1990;

Visti gli atti di costituzione della Regione Campania e del

Prefetto di Salerno e del Commissario Prefettizio presso la U.S.L.

53;

Udito nell'udienza pubblica dell'8 gennaio 1991 il Giudice

relatore Antonio Baldassarre;

Uditi l'Avvocato dello Stato Giorgio D'Amato per il Prefetto di

Salerno ed altro e l'Avvocato Sergio Ferrari per la Regione Campania;

Ritenuto in fatto

1. - Nel corso di un giudizio promosso per l'annullamento del

decreto del Prefetto di Salerno 13 agosto 1987, n. 13.9.1126/6AB, con

il quale è stata disposta la sospensione dell'Assemblea e del

Comitato di gestione dell'Unità sanitaria locale n. 53 a seguito

della mancata approvazione dei bilanci, nonché la nomina di un

commissario per la gestione provvisoria, il Tribunale Amministrativo

Regionale per la Campania - Sezione di Salerno ha sollevato, in

riferimento agli artt. 117, 118 e 130 della Costituzione, questione

di legittimità costituzionale dell'art. 36, secondo comma, della

legge della Regione Campania 9 giugno 1980, n. 57, nella parte in cui

affida alla Giunta regionale il controllo sugli organi delle Unità

sanitarie locali.

Il giudice a quo - premesso che la disposizione impugnata non è

stata abrogata dall'art. 11 del decreto-legge 30 settembre 1983, n.

463, convertito nella legge 11 novembre 1983, n. 638, toccando

quest'ultimo una materia diversa dal controllo sugli organi e,

precisamente, un potere di generale sostituzione in relazione ad atti

dovuti e ricordato che il Governo della Repubblica non ha a suo tempo

impugnato l'art. 36 soltanto perché era intercorsa un'intesa con la

Regione Campania per la modifica dello stesso (modifica poi non

avvenuta) - osserva che la disposizione contestata contrasterebbe con

l'art. 117 della Costituzione, come attuato dall'art. 49 della legge

23 dicembre 1978, n. 833. Quest'ultimo articolo, il quale prevede che

il controllo sugli atti delle Unità sanitarie locali sia compiuto

dai Comitati regionali di controllo, non può essere eluso dalle

leggi delle regioni a statuto ordinario, dal momento che costituisce

un principio fondamentale della materia, oltre a far parte di una

legge ritenuta da questa Corte di riforma economico-sociale.

Sempre secondo il giudice a quo, l'art. 36 della legge campana

contrasterebbe anche con gli artt. 118 e 130 della Costituzione: con

il primo, per il fatto che i controlli sugli enti locali non

rientrano in alcuna materia di competenza regionale, compresa la

competenza statutaria di cui all'art. 123 della Costituzione; con il

secondo, per il fatto che si pone in contrasto con il sistema dei

controlli sugli enti locali e con la riserva di legge statale ivi

prevista, la quale si estende persino alla determinazione della

composizione dell'organo di controllo.

In definitiva, conclude il giudice a quo, poiché la competenza

dei Comitati regionali di controllo è limitata al sindacato della

legittimità degli atti delle province, dei comuni e degli altri enti

locali e poiché il potere di dichiarare la decadenza di un organo di

un ente locale è espressione di un potere politico

costituzionalmente affidato alla competenza esclusiva dello Stato,

sembra proprio che l'art. 36, secondo comma, sia contrario a

Costituzione.

2. - Si sono costituiti in giudizio il Prefetto di Salerno ed il

Commissario prefettizio chiedendo, innanzitutto, l'inammissibilità

della questione sollevata, dal momento che quest'ultima sarebbe stata

abrogata dall'art. 11 del decreto - legge 12 settembre 1983, n. 463,

convertito nella legge 11 novembre 1983, n. 638, che ha ribadito la

fondamentale distinzione tra controllo sugli atti, di competenza

regionale, e controllo sugli organi, di spettanza statale.

Anche se così non fosse, continua la difesa, in considerazione

del fatto che la legge regionale non può far venir meno il principio

stabilito dall'art. 49 della legge n. 833 del 1978, dovrebbe

ritenersi che "sugli organi delle Unità sanitarie locali sussiste

una competenza concorrente tra Stato e regione, nel senso che

quest'ultima non può decidere lo scioglimento, mentre al primo

rimane oltre al potere di scioglimento, anche quello cautelare di

sospensione", non attribuito alla regione da alcuna disposizione.

In subordine, comunque, la difesa del Prefetto e del Commissario

prefettizio chiede l'accoglimento della questione, trattandosi di un

caso identico a quelli decisi in precedenti sentenze di questa Corte

e non potendosi dubitare che la norma la quale attribuisce allo Stato

il controllo sugli organi delle Unità sanitarie locali costituisca

un principio fondamentale.

3. - Si è costituita in giudizio anche la Regione Campania per

chiedere che la questione sia dichiarata non fondata.

Pur precisando di non ignorare le precedenti pronunzie di questa

Corte in materia e premettendo che tra i vari livelli istituzionali

impegnati nella sanità la legge n. 833 del 1978 ha voluto forme di

collaborazione, la Regione Campania afferma che il controllo sugli

atti sembrerebbe esser consentito alle regioni nella sua forma più

ampia, in quanto strumento per l'attuazione dei propri poteri di

indirizzo e di programmazione, in armonia con il principio del buon

andamento della pubblica amministrazione che esige il controllo sulla

gestione e di efficienza.

4. - Nel corso della pubblica udienza, mentre l'Avvocatura dello

Stato, costituitasi per conto del Prefetto di Salerno e del

Commissario prefettizio, ha ristretto le proprie richieste solamente

a quella dell'accoglimento della questione di costituzionalità

sollevata, la difesa della Regione Campania, invece, ha osservato che

nel frattempo la disposizione impugnata sarebbe stata abrogata

dall'art. 49 della legge 8 giugno 1990, n. 142, contenente la

normativa-quadro sulle autonomie locali. Considerato in diritto

1. - Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Campania Sezione

di Salerno, nel corso di un giudizio avverso un decreto di

sospensione degli organi di un'Unità sanitaria locale per mancata

approvazione dei bilanci, ha sollevato - in riferimento agli artt.

117, 118 e 130 della Costituzione, come attuati dall'art. 49 della

legge 23 dicembre 1978, n. 833 (Istituzione del Servizio Sanitario

Nazionale), questione di legittimità costituzionale dell'art. 36,

secondo comma, della legge della Regione Campania 9 giugno 1980, n.

57 (Norme per la costituzione e il funzionamento delle Unità

sanitarie locali in attuazione della legge 23 dicembre 1978, n. 833),

il quale prevede che "in caso di impossibilità di costituzione o

ricostituzione degli organi dell'Unità sanitaria locale, o di gravi

inadempienze funzionali, il Presidente della Giunta regionale (...)

dispone lo scioglimento degli organi dell'Unità sanitaria locale e

nomina un Commissario per assicurare la regolarità dei servizi e

della gestione sino all'insediamento di nuovi organi, che dovrà

avvenire entro sei mesi". Secondo il giudice a quo la disposizione

impugnata contraddirrebbe il sistema dei controlli sugli enti locali

previsto dall'art. 130 della Costituzione e, in particolare, il

principio della riserva di legge statale, nonché il principio,

deducibile anche dalle altre norme - parametro invocate, per il quale

non rientra nelle competenze delle regioni la disciplina delle forme

di controllo sugli organi delle Unità sanitarie locali.

2. - La questione è fondata.

Occorre premettere che, diversamente da quanto supposto dalle

difese di alcune parti del giudizio a quo, l'art. 36, secondo comma,

della legge regionale impugnata non può ritenersi abrogato, ai sensi

dell'art. 10 della legge 10 febbraio 1953, n. 62, in seguito

all'entrata in vigore dell'art. 49 della legge 8 giugno 1990, n. 142

(Ordinamento delle autonomie locali), ovvero dell'art. 11 del

decreto-legge 12 settembre 1983, n. 463, convertito nella legge 11

novembre 1983, n. 638.

Con riferimento alle nuove disposizioni sui controlli degli enti

locali poste dall'art. 49 della legge quadro sulle autonomie locali,

è del tutto evidente che manca uno degli elementi essenziali perché

possa soltanto ipotizzarsi l'evenienza di un fenomeno abrogativo, e

cioè il sopravvenire di una nuova norma diretta a regolare in modo

diverso e incompatibile con la precedente disciplina la stessa

materia regolata da una norma preesistente. In effetti, l'art. 49

della legge n. 142 del 1990 non ha prodotto alcuna innovazione nel

vigente ordinamento normativo, ma si è limitato a confermare in modo

esplicito un principio già deducibile, come ha più volte affermato

questa Corte (v., da ultimo, sent. n. 613 del 1988), dall'art. 49,

primo e secondo comma, della legge n. 833 del 1978. Quest'ultimo,

infatti, stabilendo che il controllo sugli atti delle Unità

sanitarie locali è esercitato dai Comitati regionali di controllo

previsti dall'art. 55 della legge 10 febbraio 1953, n. 62 (con

l'integrazione nel collegio di un esperto in materia sanitaria e, per

effetto dell'art. 13 della legge 26 aprile 1982, n. 181, di un

rappresentante del Ministero del Tesoro), assicura agli atti delle

Unità sanitarie locali lo stesso regime dei controlli già disposto

per gli atti dei Comuni e delle Province. Ed è esattamente questo

stesso principio, assunto come parametro nel giudizio in corso, che

è stato testualmente riprodotto nell'art. 49 della legge n. 142 del

1990, laddove si dispone che "salvo diverse disposizioni recate dalle

leggi vigenti, alle unità sanitarie locali (...) si applicano le

norme sul controllo e sulla vigilanza dettate per i comuni e le

province".

Ancor meno, poi, si può parlare di abrogazione in riferimento al

ricordato art. 11, decimo comma, del decreto-legge n. 463 del 1983,

il quale, nell'apportare modifiche all'art. 13 della legge 26 aprile

1982, n. 181, dispone che in caso di inerzia o di ingiustificato

ritardo delle Unità sanitarie locali nell'adozione dei provvedimenti

di controllo della spesa farmaceutica e sanitaria previsti dalla

legge 7 agosto 1982, n. 526, nonché in ogni altro caso di

ingiustificata inottemperanza da parte delle stesse in relazione ad

obblighi imposti da atti normativi e da disposizioni regionali

derivanti da atti di indirizzo e coordinamento, le regioni, previa

diffida, "adottano i provvedimenti omessi o comunque necessari anche

mediante l'invio di appositi commissari". È evidente, infatti, che

l'articolo ora citato regola una materia del tutto diversa da quella

disciplinata dalla norma che si pretende abrogata, dal momento che

prevede un generale potere di controllo sostitutivo attribuito alle

regioni relativamente ad atti omessi dalle Unità sanitarie locali in

corrispondenza a obblighi a queste imposti.

Per quel che concerne il merito della questione di

costituzionalità sollevata, è affermazione costante di questa Corte

che, a norma dell'art. 130 della Costituzione, come attuato dall'art.

49, primo e secondo comma, della legge n. 833 del 1978, "mentre i

controlli sugli atti degli enti locali sono di pertinenza delle

regioni, che li esercitano per il tramite degli appositi comitati

regionali (...), al contrario i controlli sugli organi degli stessi

enti locali rientrano nelle competenze dello Stato, in quanto

espressione dell'indefettibile momento di unitarietà proprio

dell'ordinamento complessivo" (v., così, sent. n. 613 del 1988,

nonché già sentt. nn. 164 del 1972 e 245 del 1984). Da tale

principio - che in relazione al potere di scioglimento degli organi

rappresentantivi comunali e provinciali a seguito della mancata

approvazione dei bilanci è stato riconfermato dall'art. 39 della

legge n. 142 del 1990 - discende l'illegittimità costituzionale

dell'art. 36, secondo comma, della legge campana oggetto di questo

giudizio, dal momento che quest'ultimo affida al Presidente della

Giunta regionale un potere di controllo sugli organi delle Unità

sanitarie locali.

Resta assorbito ogni altro profilo di costituzionalità sollevato

dal giudice a quo.