Sentenza n. 50/1959

ha pronunciato la seguente SENTENZA nel giudizio di legittimità costituzionale del decreto-legge della

Regione siciliana 1 luglio 1959, n. 1, recante "Provvidenze in favore

del Comune di Taormina", promosso con ricorso del Commissario dello

Stato per la Regione siciliana notificato il 3 luglio 1959, depositato

nella cancelleria della Corte costituzionale il giorno 4 successivo ed

iscritto al n. 15 del Registro ricorsi del 1959.

Vista la costituzione in giudizio del Presidente della Regione

siciliana;

udita nella pubblica udienza del 27 luglio 1959 la relazione del

Giudice Nicola Jaeger;

uditi il sostituto avvocato generale dello Stato Giuseppe Guglielmi

per il ricorrente e gli avvocati Giuseppe Chiarelli, Leopoldo Piccardi

e Giuseppe Guarino per la Regione siciliana.

Ritenuto in fatto :

1. - Con ricorso notificato il 3 luglio 1959 al Presidente della

Regione siciliana e depositato nella cancelleria di questa Corte il 4

luglio 1959, il Commissario dello Stato presso la Regione siciliana ha

impugnato il decreto-legge 1 luglio 1959, n. 1, recante "Provvidenze in

favore del comune di Taormina", comunicato lo stesso 1 luglio al

Commissario dello Stato, ai sensi e per gli effetti dell'art. 28 dello

Statuto speciale della Regione siciliana. Del deposito del ricorso

nella cancelleria è stata data notizia nella Gazzetta Ufficiale della

Repubblica, n. 164 dell'11 luglio 1959, e nella Gazzetta Ufficiale

della Regione siciliana, n. 41 della stessa data, dal Presidente della

Corte costituzionale, il quale con decreto in data 4 luglio 1959 ha

anche provveduto alla riduzione dei termini per la presentazione delle

deduzioni e per la costituzione delle parti, nonché per il deposito di

memorie illustrative, ai sensi dell'art. 9 della legge costituzionale

11 marzo 1953, n. 1, considerati i motivi di particolare urgenza, che

erano il presupposto stesso del provvedimento adottato dalla Regione

siciliana nella forma di decreto legge, e che rendevano necessaria la

sollecita definizione del giudizio di legittimità costituzionale.

Il decreto legge impugnato, che reca le firme del Presidente della

Regione e degli Assessori per il turismo e lo spettacolo e per le

finanze, richiama nel preambolo lo Statuto della Regione siciliana, una

mozione approvata dall'Assemblea regionale nella seduta del 1 settembre

1947 e l'ordine del giorno approvato dalla stessa Assemblea nella

seduta pomeridiana del 21 marzo 1958, nonché la deliberazione della

Giunta regionale. Afferma l'urgente e assoluta necessità di adottare

provvidenze idonee alla valorizzazione del centro turistico di

Taormina, che trovasi in fase di regresso rispetto ad altre

privilegiate località del territorio nazionale, e la cui ripresa è di

vitale importanza, oltre che per le popolazioni della zona, per tutto

lo sviluppo del turismo in Sicilia. Aggiunge che l'adozione delle

provvidenze previste, indispensabili anche ai fini del risanamento del

bilancio del comune di Taormina, soddisfa alle condizioni particolari e

alle esigenze proprie della Regione.

Il decreto legge consta di tre articoli. Il primo dispone che è

confermata, per la durata di venti anni, rinnovabili, alla società "A.

Zagara", società per azioni, con sede in Palermo, avente causa dall'E.

T. A. L. (vale a dire dall'Ente turistico ed alberghiero della Libia),

l'autorizzazione concessa dal decreto 27 aprile 1949, n. 1,

dell'Assessore per il turismo e lo spettacolo, riguardo a tutte le

attività in esso contemplate. La predetta autorizzazione ha efficacia

anche nei confronti dei terzi.

L'art. 2 dispone che l'esercizio delle attività previste nel

precedente articolo sarà effettuato con le modalità, nei limiti ed

alle condizioni di cui al decreto presidenziale 28 maggio 1959, n.

203/A; che la società concessionaria dovrà iniziare, in via

provvisoria, l'esercizio delle predette attività entro cinque giorni

dalla pubblicazione del decreto legge, nel locale "Le Rocce", di

pertinenza della Amministrazione regionale; che, in difetto,

l'Amministrazione regionale è autorizzata a gestire i servizi

concernenti le attività anzidette, sia direttamente ai sensi del

decreto legislativo 9 maggio 1950, n. 17, che per il tramite del

comune di Taormina.

Secondo l'art. 3 il decreto legge entrerà in vigore il giorno

stesso della sua pubblicazione nella Gazzetta Ufficiale della Regione

siciliana e sarà presentato immediatamente alla Assemblea regionale

per la sua conversione in legge.

2. - I voti e i provvedimenti richiamati nel testo del decreto

legge impugnato hanno il contenuto seguente.

Nella mozione approvata dalla Assemblea regionale siciliana il 1

settembre 1947 si legge che detta Assemblea, considerate le disastrose

condizioni in cui versa il comune di Taormina, la paralisi

dell'industria turistica di quel centro e la conseguente stasi dello

sviluppo turistico siciliano, che da Taormina prende vita e vigore, la

crisi in cui è Venuta pertanto a trovarsi l'intera classe lavoratrice

del luogo e della zona,... considerati i provvedimenti straordinari

presi in simili circostanze per altri centri turistici del continente,

come S. Remo, Campione e Venezia, rispetto ai quali Taormina trovasi in

condizioni di ben più assillante necessità, considerato quanto più

recentemente è stato fatto dal Governo autonomo di Val d'Aosta, per il

comune di Saint Vincent,... "delibera di promuovere e sostenere tutti i

provvedimenti idonei a risollevare le condizioni del comune di Taormina

ed adeguare tale centro - come già San Remo, Venezia, Campione e Saint

Vincent - alle esigenze moderne del turismo internazionale"; un

emendamento aggiuntivo specificava: "consentendo, tra l'altro, con

tutti gli accorgimenti del caso, la istituzione di un casinò da

giuoco".

Nell'ordine del giorno approvato nella seduta pomeridiana del 21

marzo 1958 (nel corso della discussione di un disegno di legge,

divenuto poi legge regionale 18 aprile 1958, n. 12) l'Assemblea

regionale, considerato fra l'altro "che il problema dell'aggiornamento

e dello sviluppo delle attrezzature turistiche della zona

Taormina-Etnea, con enormi ripercussioni benefiche per tutto il turismo

siciliano, sarebbe largamente risolto con la concessione della gestione

di un casinò a Taormina, che da tempo immemorabile lo chiede, e con

maggiore insistenza oggi perché il decorso del tempo peggiora la

situazione di quella stazione di soggiorno, impegna il Governo ad

adottare gli opportuni provvedimenti per la realizzazione di un

complesso edilizio da destinare al Casinò di Taormina ed iniziative

annesse, e per assicurarne con tutte le necessarie garanzie il migliore

esercizio, tale da costituire quel richiamo al movimento turistico

internazionale, che simili attrazioni producono ovunque esse siano

state realizzate, compresi altri centri turistici italiani".

Il decreto 27 aprile 1949, n. 1, dell'Assessore per il turismo e lo

spettacolo (pubblicato nella Gazzetta Ufficiale della Regione

siciliana, 30 aprile 1949, n. 19), del quale si fa menzione nell'art. 1

del decreto legge impugnato, dispone che l'Ente turistico ed

alberghiero della Libia (E. T. A. L.) è autorizzato per venti anni a

svolgere in Sicilia i programmi inerenti al proprio scopo di incremento

turistico e alberghiero e tutte le attività connesse con lo scopo

anzidetto. già esercitate in Libia, ivi compreso l'esercizio del

giuoco d'azzardo. Nel preambolo si richiamavano i provvedimenti

legislativi dello Stato o del Governo generale della Libia, con i quali

l'E. T. A. L. era stato istituito (R. D. 31 maggio 1935, n. 1410),

autorizzato ad esercitare in Tripoli il giuoco d'azzardo, e

successivamente, in conseguenza degli eventi bellici, ad esercitare in

Italia tutte le attività economiche già condotte in Libia (R. D. 22

aprile 1943, n. 560, e decreto ministeriale 30 aprile 1947).

Il R. D. 31 maggio 1935, n. 1410, aveva istituito l'E. T. A. L.,

con personalità giuridica e sede in Tripoli, "avente lo scopo di

promuovere e di incrementare il movimento turistico in Libia, di

dirigere e coordinare l'azione che istituti, organizzazioni, società,

comitati e privati svolgono in tale campo, nonché di gestire alberghi

e svolgere ogni altra attività attinente allo scopo predetto".

Il decreto 30 aprile 1947 (in Gazzetta Ufficiale del 19 giugno

1947, n. 137) emanato dal Presidente del Consiglio dei Ministri,

Ministro ad interim per l'Africa italiana, di concerto con i Ministri

per le finanze e il tesoro e per l'industria e commercio, richiamava la

legge 18 maggio 1942, n. 669, per la gestione in Italia delle attività

economiche esercitate nell'Africa orientale italiana, ed il decreto 22

aprile 1943, n. 560, che estendeva l'applicazione delle norme della

stessa legge alle attività economiche esercitate in Libia, per

accordare anche all'E. T. A. L. l'autorizzazione ad esercitare in

Italia gestioni alberghiere e le altre attività economiche previste

nell'art. 1 del decreto istitutivo dello stesso Ente.

Il decreto legislativo presidenziale 9 maggio 1950, n. 17, concerne

fra l'altro le aziende regionali non costituite in forma autonoma e le

gestioni di particolari servizi od amministrazioni esercitate dalla

Regione.

Infine, il decreto presidenziale 28 maggio 1959, n. 203/A, al quale

rinvia l'art. 2 del decreto legge impugnato dal Commissario dello

Stato, è un provvedimento del Presidente della Regione siciliana

pubblicato nella Gazzetta Ufficiale della Regione stessa, n. 34 del 6

giugno 1959, che risulta annullato di ufficio perché illegittimo, con

decreto del Presidente della Repubblica 25 giugno 1959, n. 1098. Con

esso si confermava alla società "A. Zagara", quale avente causa

dell'E. T. A. L., l'autorizzazione concessa nel decreto 27 aprile 1949,

n. 1, dell'Assessore per il turismo e lo spettacolo, per la durata di

venti anni (art. 1), si poneva a carico della società la costruzione

dell'apposito Kursaal (art. 3), si determinavano limiti alla posta dei

"giuochi di fortuna" (art. 4) e la esclusione dal giuoco dei cittadini

residenti in Taormina, degli impiegati dello Stato e degli enti

pubblici, dei militari e dei minorenni (art. 5), si stabilivano le

percentuali da corrispondere alla Regione ed ai comuni di Messina e di

Taormina sui proventi lordi del giuoco (art. 7), si disciplinavano

altre modalità di esecuzione.

3. - I motivi, in base ai quali il Commissario dello Stato presso

la Regione siciliana ha chiesto la dichiarazione di illegittimità

costituzionale del decreto legge 1 luglio 1959, si trovano esposti come

segue nel ricorso.

Il ricorrente osserva che nel nostro ordinamento la determinazione

delle competenze ha carattere inderogabile e che ogni spostamento della

competenza legislativa non può non rappresentare un atto illegittimo,

se non trova fondamento in apposita norma costituzionale. Pertanto

l'autoassunzione da parte dell'organo esecutivo, in Sicilia, di poteri

che competono all'organo legislativo concreta una vera e propria

alterazione dell'ordinamento costituzionale della Regione. Esclusa la

possibilità di una applicazione analogica del disposto dell'art. 77,

secondo comma, della Costituzione, che rappresenta una deroga al

principio generale del sistema costituzionale, il ricorrente afferma

che la emanazione di decreti legge regionali può ammettersi solo per

quelle regioni, il cui statuto speciale espressamente li prevede, come

lo Statuto del Trentino-Alto Adige (art. 38, n. 5) e quello della Val

d'Aosta (art. 36). D'altra parte, il Governo della Regione siciliana

non si era mai avvalso finora di questa forma di attività legislativa.

Osserva inoltre il ricorrente, che in ogni caso deve essere sempre

rispettata la rigorosa disciplina posta all'istituto dallo stesso art.

77 della Costituzione, che riconosce al Governo la potestà di adottare

provvedimenti dotati di valore di legge, soltanto in casi straordinari

e di urgenza; il che presuppone indubbiamente, per l'esercizio della

eccezionale facoltà, la sussistenza di condizioni idonee a

giustificare provvedimenti, la cui omissione potrebbe determinare

conseguenze dannose per il pubblico interesse. Tali condizioni non

sussisterebbero nella specie, non vedendosi a quale assoluta ed

impellente necessità possa rispondere il dare attuazione a

provvedimenti, la cui origine risale al 1947, tanto più in un momento

in cui era stata eletta e già convocata, per la seduta del 7 luglio,

la nuova Assemblea regionale.

Sotto un altro profilo il ricorrente sostiene che il provvedimento

impugnato deve essere dichiarato illegittimo, a prescindere dalla forma

prescelta dal Governo della Regione, perché esso comporta l'esercizio

di una attività legislativa, che non può essere riconosciuta nemmeno

all'Assemblea regionale. A detta del ricorrente, sembra fuori di ogni

dubbio che il fine principale del provvedimento è quello di

autorizzare l'esercizio di una casa da giuoco, i cui proventi

alimenterebbero attività turistiche ed alberghiere connesse; ma, se

per questa ultima parte non si può contestare alla Regione la

competenza legislativa ex art. 14, lett. n, dello Statuto, non potrebbe

assolutamente ammettersi che nei poteri in materia di turismo possa

rientrare la facoltà di deroga alla legge penale, e in particolare

alle disposizioni dettate nel Codice penale agli articoli da 718 a 723.

La materia penale in senso proprio, con riguardo, cioè, al sistema di

norme che regolano a fini generali la condotta dei cittadini sotto il

profilo della individuazione dei reati, sarebbe sottratta alla

competenza regionale anche per costante giurisprudenza.

Secondo il ricorrente, anche il generico richiamo allo Statuto

contenuto nelle premesse del decreto non indica in alcun modo da quale

norma di esso il Governo regionale abbia creduto di potere trarre la

potestà di emettere il decreto in questione.

Infine, un altro motivo di censura si dovrebbe ravvisare nel fatto

che il provvedimento richiama il decreto del Presidente della Regione

in data 28 maggio 1959, n. 203/A, e il decreto dell'Assessore per il

turismo e lo spettacolo del 27 aprile 1949, n. 1, annullati e privati

di efficacia dal ricordato decreto del Presidente della Repubblica.

In difesa del Commissario dello Stato per la Regione siciliana si

è costituita in giudizio l'Avvocatura generale dello Stato, con atto

depositato il 4 luglio 1959 nella cancelleria dellla Corte.

4. - In data 14 luglio 1959 si è costituito in giudizio il

Presidente della Regione siciliana, mediante deposito in cancelleria di

procura alle liti, con elezione di domicilio in Roma, conferita con

atto autenticato 11 luglio 1959, e delle deduzioni.

In queste il resistente conclude perché il ricorso proposto dal

Commissario dello Stato per la Regione siciliana sia dichiarato

inammissibile e subordinatamente respinto perché infondato.

Premessa una esposizione delle vicende legislative in materia di

case da giuoco in Libia, ed anche in alcune località del territorio

metropolitano, l'apertura delle quali venne autorizzata mediante

provvedimenti di varia natura e diverso valore formale, la difesa della

Regione ravvisa in tali vicende un sintomo della piena compatibilità

del gioco di azzardo "autorizzato" con le disposizioni penali.

Analogamente osserva che l'autorizzazione concessa all'E. T. A. L. nel

1947 venne bensì revocata con decreto ministeriale 3 marzo 1951, ma

perché ne erano venute meno le ragioni, senza alcun accenno a un

preteso contrasto di essa con le norme penali e con l'ordine pubblico.

In quanto alle "ragioni storiche che hanno provocato l'emanazione

del decreto legge impugnato", la difesa della Regione le ravvisa nel

fatto che il decreto del Presidente della Regione 28 maggio 1959, n.

203/A, anziché essere impugnato dallo Stato davanti alla Corte

costituzionale, venne annullato di ufficio in base all'art. 6 della

legge comunale e provinciale. Con questo comportamento, che il

resistente qualifica "incostituzionale e scorretto", in quanto "privava

la Sicilia del suo giudice naturale per la questione di

costituzionalità", "la Regione è stata costretta, per far valere la

sua volontà nei limiti garantiti dalla Costituzione, ad utilizzare un

atto di efficacia formale superiore, emanando quindi un decreto avente

forza di legge".

Esposte queste premesse di fatto, la difesa della Regione afferma

che il ricorso deve essere anzitutto dichiarato inammissibile, per la

parte in cui viene contestata la legittimità dell'uso del decreto

legge, poiché in casi del genere non sarebbe ammesso ricorso in via

principale per pretesa violazione in senso stretto della Costituzione,

ma solo per questioni di competenza, ai sensi degli articoli 127 della

Costituzione e 31 e seguenti della legge 11 marzo 1953, n. 87. Nemmeno

potrebbe essere utilizzato al proposito l'art. 25 dello Statuto

speciale per la Regione siciliana, in primo luogo poiché questa norma

concerne le sole leggi e non anche gli atti aventi forza di legge, in

secondo luogo poiché la norma è stata dettata per l'Alta Corte e non

per la Corte costituzionale.

La stessa difesa aggiunge, in via più subordinata, che la Corte

costituzionale non può valutare il grado di indifferibilità ed

urgenza, essendo rimesso il sindacato su questo requisito

esclusivamente al giudizio politico dell'Assemblea.

Altro motivo di inammissibilità del ricorso, nella parte in cui

censura il contenuto del decreto legge, sarebbe costituito secondo la

Regione dalla acquiescenza, per il fatto che lo Stato non ha fatto

ricorso per conflitto di attribuzione in relazione ai diversi

provvedimenti emanati dalla Regione nella materia, nel 1949, nel 1950

e, da ultimo, con il decreto presidenziale 28 maggio 1959, n. 203/A.

Con tale inattività lo Stato avrebbe riconosciuto in modo specifico la

piena appartenenza della materia alla competenza regionale.

Nel merito la difesa della Regione afferma che il ricorso è

infondato, anzitutto perché il potere di decretazione di urgenza trova

il suo fondamento nello stato di necessità e sussiste quindi anche nel

silenzio della legge, salva la responsabilità politica del Governo nei

confronti dell'Assemblea. Esso può essere giustificato in base a un

principio generale dell'ordinamento positivo, desumibile da una

pluralità di norme e che trova un esplicito fondamento, rispetto alle

Regioni, nell'art. 126 della Costituzione; né si deve dimenticare che

lo Statuto siciliano fu emanato prima della Costituzione e mentre

vigevano, per gli organi del Governo centrale, le norme della legge 31

gennaio 1926, n. 100. Infine, una sentenza dell'Alta Corte per la

Regione siciliana (7 febbraio 1950, n. 13), che riconobbe la

applicabilità alla Sicilia dell'art. 76 della Costituzione, dovrebbe

indurre ad ammettere la estensione analogica anche delle norme sulla

decretazione di urgenza.

In quanto al motivo della incompetenza della Regione, affermato nel

ricorso sul presupposto che essa avrebbe legiferato in materia penale,

interferendo nella materia disciplinata negli articoli 718 e seguenti

del Codice penale, i quali vietano il gioco d'azzardo, la difesa del

resistente espone diverse considerazioni. Essa osserva in via

preliminare che altro è modificare la norma penale, altro modificare

il presupposto normativo che rende la norma penale applicabile, quali i

numerosi precetti in materia di agricoltura, industria e commercio,

urbanistica, miniere, che sono sanzionati penalmente: autorizzando

l'esercizio della casa da gioco, la norma siciliana non avrebbe

modificato la norma penale, ma solo fatto venir meno, in un caso

particolare, il presupposto per la sua applicazione.

Aggiunge che gli articoli 718 e seguenti del Codice penale si

applicano solo nei confronti delle case da gioco non autorizzate,

altrimenti dovrebbero considerarsi illecite tutte le altre case

esistenti in Italia, che hanno avuto a fondamento meri atti

amministrativi e non leggi modificatrici del precetto sanzionato

penalmente. Del resto, il decreto legge impugnato non avrebbe neppure

rilasciato l'autorizzazione per il gioco d'azzardo, perché tale

autorizzazione era già posseduta dalla società "A. Zagara", quale

avente causa dell'E. T. A. L., ma solo consentito l'esercizio del gioco

a Taormina; di guisa che il decreto in questione, malgrado la forma di

legge, non sarebbe che un atto di attuazione della legge 18 maggio

1942, n. 662, al pari del decreto interministeriale del 1947, della cui

liceità nessuno avrebbe mai dubitato, tanto che esso venne poi

revocato nel 1951 per ragioni di opportunità, non di legittimità.

Richiama infine le finalità e le caratteristiche obbiettive del

decreto impugnato, da inquadrare nella materia del turismo. Sulla base

dei precedenti legislativi esistenti, la difesa della Regione sostiene

che nel nostro ordinamento il divieto del gioco d'azzardo "non è

assoluto, ma poggia su una valutazione comparativa delle esigenze della

moralità e delle altre esigenze pubbliche"; poiché sarebbe "rimesso

al potere discrezionale del legislatore stabilire caso per caso se

debba darsi la preminenza alle esigenze del buon costume o a quelle

turistiche, finanziarie e così via", sempre secondo la difesa,

"detenendo potestà legislativa esclusiva in materia turistica, la

Regione siciliana detiene quindi anche il potere di assegnare, con

determinate cautele, la preminenza in un particolare caso ai fini

turistici, rispetto alla tutela del buon costume".

5. - Successivamente l'Avvocatura generale dello Stato ha

depositato una memoria, che reca la data del 18 luglio 1959, nella

quale sono maggiormente illustrati gli argomenti esposti nelle

deduzioni, anche con la esposizione di alcuni dati di fatto, come

quello che il decreto del 1949 dell'Assessore regionale non fu mai

registrato e quindi non fu mai efficace, e con la riproduzione dei

testi dei provvedimenti e del parere del Consiglio di Stato, Sez. I, 23

giugno 1959, relativo alla proposta di annullamento d'ufficio del

decreto 28 maggio 1959, n. 203/A, del Presidente della Regione.

Con memoria che reca la data del 20 luglio 1959, la difesa della

Regione ha pure insistito sugli argomenti già esposti ed ha affermato

essere incontestabile che sia il decreto del Presidente della Regione

28 maggio 1959, n. 203/A, sia il decreto legge 1 luglio 1959, malgrado

la diversa efficacia formale, non costituiscono che "atti accessori"

dell'iniziale decreto 27 aprile 1949, di cui rappresentano lo

svolgimento. Ha poi sviluppato particolarmente, in replica al secondo

motivo del ricorso, la tesi che possono aversi tipi di beni giuridici,

protetti da norme penali, che hanno il carattere della disponibilità e

che, entro questa categoria, ne esistono alcuni che sono disponibili

non già da parte di un privato cittadino, ma da parte di pubblici

poteri. Poiché di solito il potere di disporne è esercitato dallo

stesso legislatore che pone la norma penale, il fenomeno è sfuggito

all'attenzione, ma esso merita di essere considerato quando, esclusa la

competenza legislativa regionale a emanare norme penali, si ponga

invece il problema se la Regione possa, in una materia che è compresa

nella propria competenza e al fine di soddisfare interessi pubblici che

ad essa fanno capo, disporre di beni giuridici protetti da norme

penali; con che essa non emanerebbe, né abrogherebbe alcuna norma

penale, e neppure vi derogherebbe, ma eliminerebbe uno degli elementi,

in considerazione dei quali il legislatore ha considerato una

determinata azione come illecita e l'ha quindi configurata come reato.

All'udienza i difensori delle parti hanno illustrato le tesi svolte

negli scritti difensivi, confermando le rispettive conclusioni. Considerato in diritto :

1. - La Regione ha opposto al ricorso le eccezioni di

inammissibilità, che si sono riferite, e che la Corte ritiene

opportuno esaminare congiuntamente, anziché singolarmente in relazione

ai motivi del ricorso.

Nelle deduzioni scritte, nella memoria e nella discussione orale la

difesa della Regione ha svolto ampiamente la tesi che il ricorso

dovrebbe essere dichiarato inammissibile, in particolare per quanto

concerne il primo motivo, perché la legge non consentirebbe qualsiasi

ricorso in via principale fondato sulla violazione della Costituzione,

ma solo quello per vizi di competenza. Perciò si è anche accennato in

tali scritti alla figura del conflitto di attribuzione, che non ricorre

e non può ricorrere nel caso del presente giudizio, il quale concerne

la legittimità di un atto legislativo, emesso in forma capace di

attribuire alle sue disposizioni forza di legge, anche se poi si

sostiene che esso sarebbe semplicemente un atto necessario e di

esecuzione di un precedente provvedimento amministrativo.

Gli argomenti addotti dalla difesa della Regione a sostegno di

questa tesi non sono da accogliere. Si è affermato che nella specie

dovrebbe considerarsi applicabile, anche per il principio generale

della unità giurisdizionale, che escluderebbe la ammissibilità di un

trattamento diverso per la Sicilia rispetto alle altre Regioni, la

norma dell'art. 127 della Costituzione. Si è poi detto che questo

disciplina anzitutto il controllo preventivo di legittimità e lo

contiene entro i limiti della questione di competenza, come risulta dal

tenore del quarto comma, che prevede il rinvio della legge solo per il

vizio di incompetenza; e che, d'altra parte, il comma seguente deve

considerarsi strettamente legato al quarto. Il controllo di

legittimità costituzionale, che va tenuto ben distinto da quello sulla

osservanza della ripartizione delle competenze, sempre secondo la

difesa della Regione, sarebbe sempre regolato nel sistema

costituzionale italiano in modo del tutto diverso, e cioè attraverso

la proposizione in via incidentale della questione di legittimità

costituzionale delle leggi e degli atti aventi forza di legge dello

Stato e delle Regioni; così soltanto si potrebbe attuare infatti una

duplice fase di controllo, esercitato prima ad opera del giudice del

processo principale e successivamente, se del caso, della Corte

costituzionale.

Senonché questa Corte ha già avuto più volte occasione di

interpretare l'art. 127 della Costituzione, anche in tema di ricorsi

proposti dallo Stato contro le Regioni, ed ha ritenuto che la parola

"competenza" usata in tale disposizione comprenda ogni violazione di

norme costituzionali, quale che sia il vizio di legittimità

costituzionale denunciato, compreso quello di illegittimità formale.

Essa ha anche precisato recentemente che la Regione eccede dalla

propria competenza legislativa non soltanto se legifera in materia non

compresa nella specifica elencazione della norma statutaria, ma anche

quando emana disposizioni legislative in contrasto con la Costituzione,

e che in tal caso vizio di competenza e vizio di illegittimità

costituzionale coincidono (sentenza 30 aprile 1959, n. 30); ed ha poi

ritenuto tale principio valido per tutte le Regioni, compresa la

Sicilia (sentenza 15 luglio 1959, n. 47).

La eccezione di inammissibilità del ricorso per questa parte non

può pertanto essere accolta.

2. - Secondo la difesa della Regione, il ricorso del Commissario

dello Stato sarebbe poi, per altro verso, inammissibile per

acquiescenza: il decreto impugnato non costituisce il primo atto di

intervento della Regione nella materia; vi erano stati per il passato

il decreto assessoriale 27 aprile 1949, il decreto assessoriale 20

maggio 1950 e, da ultimo, il decreto del Presidente della Regione 28

maggio 1959, n. 203/A, i quali tutti non hanno formato oggetto di

ricorso per conflitto di attribuzione. Con tale inattività lo Stato

avrebbe riconosciuto, in modo specifico, la piena appartenenza della

materia alla competenza regionale.

Anche su questo punto, peraltro, la Corte costituzionale ha già

avuto più volte occasione di pronunciarsi. Con sentenza 7 marzo 1957,

n. 44, essa, pur non escludendo a priori che nei giudizi di

legittimità costituzionale proposti in via principale possano avere

rilevanza preclusioni che spiegano efficacia nei giudizi inter partes,

dichiarava che in tali giudizi non possono trovar posto istituti, come

quello della inammissibilità del ricorso per acquiescenza, quali sono

stati specialmente elaborati nella giurisprudenza amministrativa. Con

la sentenza 16 dicembre 1958, n. 77, la Corte confermava tale

principio, osservando che il Collegio non si era discostato e non

riteneva di doversi discostare da questo indirizzo. E altrettanto

ritiene nel caso del presente giudizio.

3. - Respinte le eccezioni di inammissibilità proposte dalla

difesa della Regione; si deve passare all'esame del primo motivo del

ricorso del Commissario dello Stato, il quale sostiene che la Regione

siciliana non può emanare decreti legge, ma soltanto leggi.

Lo Statuto speciale della Sicilia non contiene alcuna disposizione

esplicita sull'argomento. Da questa constatazione il Commissario dello

Stato deduce la conseguenza che i decreti legge non sono ammissibili

perché, trattandosi di una forma eccezionale di attività legislativa,

che importa una deroga alle regole di competenza, sarebbe stata

necessaria una norma costituzionale apposita. La difesa della Regione,

al contrario, afferma che il potere di decretazione di urgenza trova il

suo fondamento nello stato di necessità e sussiste quindi anche nel

silenzio della legge; aggiunge poi che esso corrisponde ad un principio

generale dell'ordinamento positivo, desumibile da una pluralità di

norme, quali l'art. 77 della Costituzione, la legge 13 gennaio 1926, n.

100, l'art. 7 della legge 20 marzo 1865, n. 2248, allegato E, gli

articoli 153, 140, 251, 324 della legge comunale e provinciale del 1915

e l'art. 342 di quella del 1934, l'art. 353 del testo unico delle leggi

sanitarie, ecc. Essa attribuisce poi un valore particolare alla norma

contenuta, per le Regioni a statuto ordinario, nell'art. 126 della

Costituzione, che riconoscerebbe il potere di decretazione d'urgenza

alla Giunta (rectius, Commissione di tre membri) nominata a seguito

dello scioglimento del Consiglio regionale. Essa ricorda anche la

sentenza 7 febbraio 1950, n. 13, dell'Alta Corte per la Regione

siciliana, che riconobbe l'applicabilità alla Sicilia dell'art. 76

della Costituzione, con un procedimento analogico che dovrebbe valere

anche per le norme sulla decretazione di urgenza; e osserva che ogni

delegazione presuppone una particolare posizione dell'organo delegato,

capace di esercitare il potere che gli viene conferito, e che, se il

Governo regionale può emanare norme in base alla delegazione, non si

vede perché non potrebbe farlo ove sussistano le condizioni della

decretazione di urgenza. Rileva poi gli inconvenienti e i pericoli di

una soluzione negativa, contestando decisamente che su materie di

competenza regionale possa emettere decreti legge lo Stato. In quanto

alle difficoltà di funzionamento della procedura di controllo

preventivo su provvedimenti di urgenza regionale, afferma che il

principio di urgenza dovrebbe prevalere comunque anche sui controlli

previsti per le leggi ordinarie.

4. - Ad avviso della Corte, questi argomenti non possono condurre

ad una soluzione affermativa del problema in esame, come non può

trovare applicazione nella specie la tesi che attribuisce carattere ed

efficacia di fonte del diritto alla necessità, poiché nell'ambito

dell'ordinamento costituito non esiste alcuna possibilità di derogare

all'ordine delle competenze. Né il richiamo all'art. 134 della

Costituzione, né quello all'art. 33 della legge 11 marzo 1953, n. 87,

possono valere ai fini della presente causa, perché né l'una né

l'altra norma prevedono o escludono espressamente la figura del decreto

legge.

Nemmeno si può ritenere che dalle numerose disposizioni

legislative, ricordate dalla difesa della Regione, le quali regolano

ipotesi molto diverse fra loro, e le regolano con soluzioni diverse,

possa desumersi la sussistenza di un principio generale

dell'ordinamento, per il quale gli organi del potere esecutivo

sarebbero autorizzati a sostituirsi a quelli legislativi ogni qualvolta

ravvisassero, o pretendessero di ravvisare, situazioni esigenti un

pronto intervento del legislatore.

L'art. 77 della Costituzione, approvato non senza opposizioni

dall'Assemblea costituente, proclive a diffidare di possibili abusi, da

parte del potere esecutivo, subordina l'adozione di provvedimenti

provvisori con forza di legge da parte del Governo a presupposti molto

gravi (casi straordinari di necessità e d'urgenza) ed esige

adempimenti successivi sottoposti a termini rigorosi, al punto che, se

le Camere legislative chiamate a convertire in legge quei provvedimenti

sono sciolte, esse devono essere convocate appositamente e riunirsi

entro cinque giorni.

Lo Statuto speciale della Regione siciliana, che non prevede

siffatti provvedimenti provvisori, non contiene ovviamente neppure

alcuna precisazione di presupposti, di termini e forme per la

conversione, tanto che il Presidente della Regione ha ritenuto di

dovere egli stesso dettare una disposizione apposita (art. 3).

Nessun argomento si può ricavare dalla esistenza in Sicilia di

leggi di delegazione e tanto meno dalla giurisprudenza di questa Corte,

che non ha avuto ancora occasione di esaminare ex professo la questione

della ammissibilità di siffatte leggi nell'ordinamento siciliano.

Anzi, dal testo della legge regionale 26 gennaio 1949, n. 4 (modificata

con le leggi 1 settembre 1949, n. 52, e 3 gennaio 1952, n. 1), recante

una "Delegazione temporanea di potestà legislativa al Governo della

Regione", poi rinnovata ripetutamente, si desumono argomenti in senso

del tutto opposto.

Nell'art. 1 di detta legge si leggeva invero una delegazione della

potestà di emanare norme aventi forza di legge al Governo della

Regione, oltretutto "su conforme parere delle Commissioni legislative

permanenti dell'Assemblea, nei limiti delle rispettive competenze",

tanto in ordine all'organizzazione ed al funzionamento provvisorio

degli uffici e dei servizi della Regione, quanto "nei casi in cui sia

opportuno provvedere con urgenza in rapporto alle condizioni

particolari ed alle esigenze proprie della Regione".

Il conferimento di una siffatta potestà legislativa di urgenza al

Governo della Regione da parte dell'Assemblea regionale, per tempo

determinato e previo parere vincolante delle Commissioni legislative,

dimostra che l'Assemblea stessa riconosceva che il Governo regionale

non era già investito di tale potestà, perché non si poteva ritenere

applicabile, neppure in via analogica, la norma contenuta nell'art. 77

della Costituzione della Repubblica. Perciò l'Assemblea credette di

poter supplire, con una legge ordinaria, al difetto di una norma

attributiva di competenza.

D'altra parte non sussistono le pretese analogie fra l'istituto

della delegazione legislativa e quello della decretazione di urgenza,

che si fondano su presupposti del tutto diversi. Il primo deriva

infatti da una unità di intenti fra l'organo titolare del potere

legislativo ed il Governo, a cui le Assemblee stesse conferiscono la

potestà di legiferare su materie, che difficilmente si presterebbero

ad essere regolate attraverso lunghi e complicati dibattiti da collegi

molto numerosi; e, del resto, nel nostro sistema, l'esercizio del

potere delegato è limitato nel tempo e vincolato a direttive precisate

nella legge di delegazione. Tali presupposti non ricorrono invece nel

caso del decreto legge, che è un atto del quale il Governo si assume

da solo tutta la responsabilità e che deve trovare immediata

applicazione, così che l'accertamento della sussistenza delle

condizioni di urgente necessità può aver luogo soltanto in un momento

successivo e quando le norme emanate hanno già prodotto effetti

giuridici rilevanti e non sempre riparabili in caso di mancata

conversione.

Del tutto fuori di luogo è poi il richiamo alle disposizioni

dell'art. 126 della Costituzione, dettato per le Regioni a statuto

ordinario: esse disciplinano una situazione veramente eccezionale, come

è quella dello scioglimento di autorità del Consiglio regionale e

attribuiscono un potere molto diverso, di provvedere alla ordinaria

amministrazione di competenza della Giunta regionale, compiendo tutti

gli atti improrogabili, ad un organo straordinario nominato dal

Presidente della Repubblica, ben distinto dall'organo titolare del

potere esecutivo della Regione.

Comunque, nello Statuto della Regione siciliana, esiste una norma

apposita (art. 8), che non contiene neppure la menzione di quel potere.

Giova rilevare, oltretutto, che nella vita delle Regioni può

configurarsi assai più raramente la eventualità di situazioni

talmente gravi ed urgenti, da richiedere l'intervento immediato di atti

legislativi emanati dall'organo del Governo e ciò, non solo a causa

delle limitazioni inerenti alla potestà legislativa delle Regioni, che

può essere esercitata solo su determinate materie, rispetto alle quali

situazioni del genere o non sono facilmente immaginabili o sono

superabili mediante provvedimenti eccezionali di ordine diverso, come

in materia sanitaria. Si deve tener presente infatti che i procedimenti

per l'approvazione delle leggi possano svolgersi molto più

speditamente nelle Regioni, le quali hanno una sola assemblea

legislativa, meno numerosa.

Per tutte queste considerazioni la Corte non ritiene neppure di

poter accogliere la tesi della difesa della Regione, la quale sostiene

di ricavare un principio generale, che informerebbe il sistema dei

nostri ordinamenti regionali, da alcune disposizioni di altri statuti,

come quelli del Trentino-Alto Adige e della Valle d'Aosta. Il sistema

adottato dalla Costituente, nei limiti in cui si può parlare di

sistema unitario, essendo ben note le diversità sussistenti fra gli

ordinamenti delle Regioni a statuto speciale, che non consentono il

ricorso a procedimenti analogici, è del tutto diverso. E lo dimostrano

proprio le disposizioni ricordate della difesa della Regione, perché

l'art. 38, n. 5, dello Statuto della Regione Trentino-Alto Adige e

l'art. 36 dello Statuto della Regione della Val d'Aosta, se vengono

interpretati correttamente, in base ai termini in essi adoperati

("provvedimenti", "deliberazioni", "ratifica"), ben diversi da quelli

usati nelle norme che disciplinano il potere di decretazione di

urgenza, e se vengono posti in correlazione con l'intero testo e con

altre particolari disposizioni (specialmente l'art. 40 dello Statuto

del Trentino-Alto Adige), portano a ritenere che vi si preveda soltanto

il potere di emanare dei provvedimenti amministrativi.

Questa conclusione è poi confermata dalla osservazione che è

pienamente coerente con il sistema che la Costituente, nel regolare la

organizzazione delle Regioni, dettando le norme sull'esercizio delle

varie potestà, abbia voluto osservare il principio della divisione dei

poteri ancora più rigorosamente che nell'ordinamento costituzionale

dello Stato, garantendo anche in esse la massima osservanza dei

principi democratici.

Il ricorso del Commissario dello Stato deve essere pertanto accolto

per il primo motivo, proposto in via principale, senza che occorra

esaminare altre questioni, come quella concernente il potere della

Corte di controllare la sussistenza delle condizioni di necessità e di

urgenza, che non hanno ragione di essere, e gli altri motivi proposti

in via subordinata. Rimangono pertanto del tutto impregiudicate anche

le questioni riguardanti il contenuto del provvedimento e la competenza

della Regione a disciplinare la materia.