Sentenza n. 50/1958

ha pronunciato la seguente SENTENZA nel giudizio di legittimità costituzionale della legge approvata

dall'Assemblea regionale sarda nella seduta del 18 maggio 1957, avente

per oggetto la "costituzione dell'Istituto Regionale Incremento

Edilizio (I.R.I.E.)", promosso con ricorso del Presidente del Consiglio

dei Ministri, notificato il 29 novembre 1957, depositato nella

cancelleria della Corte costituzionale il 4 dicembre 1957 ed iscritto

al n. 25 del Registro ricorsi 1957.

Visto l'atto di costituzione in giudizio del Presidente della

Regione autonoma della Sardegna;

udita nell'udienza pubblica del 14 maggio 1958 la relazione del

Giudice Giovanni Cassandro;

uditi il vice avvocato generale dello Stato Marcello Frattini per

il ricorrente e gli avvocati Egidio Tosato e Pietro Gasparri per la

Regione autonoma della Sardegna.

Ritenuto in fatto :

1. - L'Assemblea regionale sarda approvò una prima volta il 18

maggio e una seconda volta il 15 novembre 1957 un disegno di legge

avente per oggetto la "costituzione dell'Istituto Regionale Incremento

Edilizio (I.R.I.E.)".

Il Presidente del Consiglio dei Ministri, previa deliberazione del

Consiglio in data 22 novembre 1957, ha impugnato la legge e ha chiesto

che ne venga dichiarata la illegittimità costituzionale in toto e in

particolare degli artt. 8, 11, 12, 14, 15 e 16, nonché degli artt. 5,

13 e 15 dello Statuto dell'ente, che fa parte integrante della legge.

Il ricorso notificato al Presidente della Giunta regionale il 29

novembre 1957 è stato depositato nella cancelleria della Corte il 4

del successivo mese di dicembre. Di esso è stata data notizia nella

Gazzetta Ufficiale della Repubblica del 14 dicembre 1957 e nel

Bollettino della Regione sarda del 16 dello stesso mese ed anno.

2. - La difesa del Presidente del Consiglio fonda il suo ricorso

sulla tesi che la disciplina della edilizia economica e popolare non

rientra nel potere legislativo della Regione. L'art. 3, lett. f, nel

conferire alla Regione la potestà di emanare norme di legge in materia

di "edilizia ed urbanistica", avrebbe inteso fare riferimento "alla

regolamentazione della tecnica edilizia nei riguardi delle sistemazioni

urbane, in relazione ai tipi di costruzione, al rispetto degli ambienti

tradizionali o di pregio artistico o paesistico, alla densità

ammissibile per unità di superficie e simili", non già alla diversa

materia dell'edilizia popolare, che è regolata da norme che hanno

intento sociale e assistenziale e pongono problemi di carattere

finanziario o di giustizia sociale. Ne consegue che la norma contenuta

nell'art. 10 delle disposizioni di attuazione D. P. R. 19 maggio 1950,

n. 327, secondo la quale "nulla è innovato per quanto riguarda la

disciplina dell'edilizia economica e popolare e le agevolazioni

disposte dallo Stato per favorirne lo sviluppo", norma che la Regione,

del resto, non ha a suo tempo impugnata, è nient'altro che

un'interpretazione legislativa dell'art. 3, lett. f, dello Statuto

regionale e a questo conforme.

Né, d'altra parte, nonostante la legge regionale impugnata

istituisca un ente di credito, la potestà legislativa della Regione

potrebbe trovare il suo fondamento nell'art. 4, lett. b, dello Statuto,

in virtù del quale la Regione può emanare norme in materia di

"istituzione ed ordinamento degli enti di credito fondiario ed agrario,

delle casse di risparmio, delle casse rurali, dei monti frumentari e di

pegno e delle altre aziende di credito di carattere regionale".

Infatti l'I.R.I.E. è un ente che ha un fine specifico, quello di

esercitare il credito nel campo dell'edilizia popolare, e la norma

contenuta nell'art. 10 delle disposizioni di attuazione sopra citate,

che vieta di apportare innovazioni in questo campo, conterrebbe anche

il divieto di istituire e organizzare enti che si propongono di

esercitare il credito in favore della edilizia popolare.

3. - Oltre che in via generale la legge sarebbe viziata di

incostituzionalità in alcune sue norme particolari.

In primo luogo la difesa dello Stato ritiene che debba essere

dichiarata illegittima la norma contenuta nell'art. 5 della legge (per

inavvertenza la difesa dello Stato ritiene che codesto articolo faccia

parte dello Statuto), in virtù della quale "l'istituto è autorizzato

a concedere mutui anche agli enti pubblici della Regione secondo le

modalità che verranno fissate con legge successiva". Ritiene la

difesa dello Stato che codesta facoltà riconosciuta all'Istituto

rappresenti una deviazione dal fine per cui esso è istituito, e apra

la via a "un accaparramento del risparmio per esercizio del credito"

che potrebbe creare una situazione di squilibrio nei confronti degli

istituti di credito nazionale, che svolgono la loro attività in

Sardegna.

4. - L'illegittimità costituzionale degli artt. 8, 11 e 12 della

legge si fonderebbe sul carattere, come usa dire, concorrente o

complementare della legislazione regionale ex art. 4. Il legislatore

sardo non avrebbe osservato i limiti che tale legislazione incontra e

che non sono soltanto quelli posti dai principi generali

dell'ordinamento giuridico, ma anche quelli fissati dalla legislazione

specifica dello Stato nella materia, nel caso quella del credito.

L'art. 8, infatti, consentendo che i mutui concedibili dall'Istituto

possono essere garantiti "da ipoteca di primo grado sull'area dove deve

sorgere la costruzione o sugli immobili per i quali viene concesso il

finanziamento", è in contrasto con l'art. 3, secondo comma, della

legge 10 agosto 1950, n. 715, che dispone, invece, che la garanzia

ipotecaria deve essere presa e sull'area, e sugli immobili.

L'art. 11, stabilendo che i benefici della legge non possono essere

conseguiti da coloro che "hanno un reddito netto annuo tassabile ai

fini dell'imposta complementare ... superiore a L. 800.000, detratta la

quota afferente a redditi di lavoro", è in contrasto con l'art. 4

della legge statale 1 marzo 1952, n. 113, che ha modificato l'art. 4

della legge, 2 luglio 1949, n. 408, che stabilisce un limite diverso e

inferiore (iscrizione nei ruoli della imposta complementare per un

reddito tassabile superiore a lire 150.000 esclusa per l'intero la

parte afferente ai redditi di ricchezza mobile di cat. C1 e C2 e per

metà quella di ricchezza mobile di cat. B.).

L'art. 12, non prevedendo, tra le cause di decadenza dai benefici

accessori, l'estinzione del mutuo entro il quinquennio dalla data del

rilascio del certificato di abitabilità, è in contrasto con l'art. 9,

comma terzo, della legge 10 agosto 1950, n. 715.

5. - Sotto altro profilo sarebbe da dichiarare l'illegittimità

costituzionale degli artt. 14, 15 e 16 della legge. Questi articoli,

infatti, costituendo un fondo di dotazione in lire 1 miliardo "da

ripartirsi sui bilanci della Regione in quattro esercizi a partire dal

1958 "(art. 14), un fondo di dotazione" fino alla concorrenza di lire

4 miliardi mediante appositi stanziamenti annuali sui bilanci della

Regione, a partire dall'esercizio 1958 "(art. 15), ponendo a carico

della Regione la differenza tra il tasso di interesse sulle cartelle

che l'Istituto è autorizzato a emettere e il tasso di impiego nonché

la eventuale differenza del prezzo di collocamento (art. 16),

violerebbero l'art. 81 della Costituzione, perché, per una parte

sarebbe indeterminato l'onere assunto dalla Regione e, per un'altra

parte, non s'indicherebbero le fonti di entrata che devono fronteggiare

la nuova spesa.

6. - Lo statuto dell'I.R.I.E. che, come si è visto, fa parte

integrante della legge impugnata, sarebbe in primo luogo e in via

generale viziato da illegittimità costituzionale, per il fatto che

sarebbe stato omesso il principio sancito nell'art. 11 del D.L.C.P.S.

5 agosto 1947, n. 778, per il quale "i regolamenti organici concernenti

la determinazione della consistenza numerica e la disciplina giuridica

ed economica dei personali degli enti ed istituti contemplati dal

precedente art. 10 (e sono quelli sottoposti a vigilanza dello Stato),

devono essere approvati mediante provvedimenti da emanare dal Ministro

competente di concerto con il Ministro per il tesoro". Vero è che lo

Statuto per la Sardegna prevede un potere legislativo regionale in

materia di ordinamento degli enti di credito, ma si tratta di un potere

legislativo concorrente e limitato, che rende limitata anche la

relativa attività amministrativa.

In particolare, poi, sarebbero illegittimi l'art. 15, che riserva

alla Giunta regionale i provvedimenti di scioglimento del Consiglio di

amministrazione e di nomina di un Commissario, - sottraendo così

l'Istituto alla vigilanza sull'esercizio del credito che spetta allo

Stato -, e l'art. 13 che, non prevedendo tra i membri del Collegio

sindacale rappresentanti dell'organo di controllo, violerebbe l'art.

100 della Costituzione, che prevede il controllo della Corte dei conti

sulla gestione finanziaria degli enti a cui lo Stato (e nel caso

sarebbe da intendere la Regione) contribuisce in via ordinaria.

7. - La Regione, rappresentata e difesa dagli avvocati Pietro

Gasparri ed Egidio Tosato, ha depositato le sue controdeduzioni il 17

dicembre dello scorso anno.

Sul punto principale della controversia - se cioè la competenza

legislativa della Regione ex art. 3, lett. f, in materia di edilizia e

urbanistica, sia comprensiva della edilizia popolare, e quale rapporto

passi tra codesta norma e quella contenuta nell'art. 10 delle norme di

attuazione -, la difesa regionale sostiene preliminarmente che, se

l'art. 10 dovesse essere interpretato in senso contrario allo Statuto,

il fatto che esso non sia stato impugnato dalla Regione, non

precluderebbe alla Corte di giudicare della sua legittimità

costituzionale in via incidentale. E illegittimo costituzionalmente

dovrebbe ritenersi se esso pretendesse di escludere dalla competenza

legislativa della Regione sarda il settore della edilizia popolare,

esclusione che non è autorizzata né dalla lettera né dallo spirito

dello Statuto. In via subordinata, anche se si dovesse far conto

dell'art. 10 delle norme d'attuazione, "intendendolo come preclusivo di

ogni innovazione delle leggi statali in materia di edilizia popolare",

la legge sarda, avente una sfera di applicazione che non interferisce

con quella regolata dalle vigenti leggi statali, che perciò non

perdono efficacia nel territorio, non potrebbe essere considerata

costituzionalmente illegittima.

8. - La difesa della Regione respinge, poi, anche le censure mosse

dallo Stato a singoli articoli della legge e dello Statuto; all'art. 5,

perché la norma che vi è contenuta proporrebbe non già una questione

di costituzionalità, ma di opportunità economico-politica (e quindi

il ricorso dovrebbe essere dichiarato per questa parte inammissibile);

agli artt. 8, 11 e 12, perché le norme di leggi statali che si

assumono violate, non avrebbero la rilevanza di principi

dell'ordinamento e neppure di "principi stabiliti dalle leggi dello

Stato" ai sensi dell'art. 4 dello Statuto; agli artt. 14, 15 e 16,

perché l'art. 81, comma quarto, della Costituzione si riferirebbe

soltanto alle nuove e maggiori spese che incidono sul bilancio in corso

di attuazione, non già a quelle imputabili a esercizi futuri per le

quali si dovrebbe provvedere di anno in anno con le leggi di

approvazione del bilancio; alla mancata osservanza da parte dello

Statuto della disposizione contenuta nell'art. 11 del D.L.C.P.S. 5

agosto 1947, n. 778, perché questa disposizione non sarebbe

applicabile agli enti regionali di credito fondiario che rientrano

nella sfera di competenza sia legislativa sia amministrativa della

Regione (art. 4, lett. b, e 6 dello Statuto); all'art. 13 dello

Statuto, perché la norma dell'art. 100 della Costituzione prevede il

controllo della Corte dei conti sulla gestione finanziaria degli enti

"a cui lo Stato contribuisce in via ordinaria" e tale non è l'I.R.I.E.;

all'art. 15, infine, perché i poteri che sono da esso riconosciuti

alla Regione sono da considerare ricompresi nel potere di concedere

autorizzazioni in materia di credito, che lo Statuto regionale

attribuisce alla Regione. Per questi motivi la difesa della Regione

conclude chiedendo che la Corte costituzionale "previa pronunzia, se lo

ritenga necessario, sulla legittimità costituzionale dell'art. 10

D.P.R. 19 maggio 1950, n. 327, dichiari la inammissibilità del ricorso

per quanto concerne l'art. 5 della legge impugnata e respinga comunque

tutti i motivi di esso".

9. - Con memorie depositate rispettivamente il 30 e il 29 aprile

scorsi, tanto l'Avvocatura dello Stato, quanto la difesa della Regione,

hanno svolto e illustrato gli argomenti esposti nelle relative

deduzioni e controdeduzioni, insistendo segnatamente sui rapporti che

intercorrono tra le norme statutarie e le norme di attuazione.

Le due difese hanno poi esposto oralmente le rispettive tesi alla

pubblica udienza del 14 maggio 1958. Considerato in diritto :

1. - La difesa della Regione sarda ha fondato la legittimità della

legge di cui si discute in primo luogo sulla norma contenuta nella

lettera f dell'art. 3 dello Statuto. Sostiene, infatti, la difesa

regionale che la denominazione "edilizia e urbanistica" che compare

sotto quella lettera è tale, nella sua indeterminatezza, da consentire

di ricomprendervi anche la cosiddetta edilizia popolare. Ma è una

interpretazione che non può essere condivisa. L'urbanistica è quel

complesso di norme che regola "l'assetto e l'incremento edilizio dei

centri abitati e lo sviluppo urbanistico in genere" (legge 17 agosto

1942, n. 1150, art. 1), e che, snodandosi attraverso i piani

territoriali di coordinamento (art. 5 e segg.), i piani regolatori

generali (art. 7 e segg.), i piani regolatori particolareggiati (art.

13 e segg.) giunge, come a punto terminale, a disciplinare l'attività

edilizia vera e propria (art. 31 e segg.), dettando anche le direttive

alle quali si deve ispirare, nel campo della edilizia, la potestà

regolamentare dei comuni (art. 33). Sicché l'edilizia, nel suo

significato tradizionale di disciplina della costruzione e manutenzione

degli edifici, al fine di tutelare l'incolumità, l'igiene e la sanità

pubblica, la viabilità e il decoro cittadino (cfr. soprattutto R. D.

22 novembre 1937, n. 2015, convertito con modifiche in legge 25 aprile

1938, n. 710, e modificato dalla legge 25 agosto 1940, n. 1393),

s'inserisce in massima parte nella materia dell'urbanistica e con

questa, comunque, è strettamente legata.

L'edilizia popolare, invece, va intesa e così comunemente

s'intende, come quel complesso di provvidenze che, sotto varia forma,

perseguono il fine di agevolare la soddisfazione di uno dei bisogni

fondamentali dell'individuo: quello dell'abitazione, che le vicende

economiche e sociali, collegate o provocate dai due conflitti mondiali,

hanno reso più acuto, e di tale natura da non consentire, di regola,

all'individuo di soddisfarlo coi soli suoi mezzi.

2. - Del resto, la difesa regionale non insiste su questa tesi, ma

ripiega sopra un'altra, che è poi quella, per dir così, ufficiale

della Regione, che si è richiamata espressamente, nell'art. 1 della

legge, alla lettera b dell'art. 4 dello Statuto. Secondo tale tesi, la

legittimità della legge troverebbe fondamento nella facoltà

legislativa riconosciuta alla Regione di istituire e ordinare gli enti

di credito fondiario ed agrario, le casse di risparmio, le casse

rurali, i monti frumentari e di pegno e le altre aziende di credito di

carattere regionale. La difesa regionale non si richiama alla

qualifica, che pur compare nella legge, dell'I.R.I.E. come di istituto

di credito fondiario; e ben a ragione, perché tale non può essere

definito un istituto che, come l'I.R.I.E., può svolgere, e con

modalità per certi aspetti sostanzialmente diverse, una soltanto delle

operazioni degli istituti di credito fondiario, e nemmeno istituzionale

di questi, ma eventuale e accessoria, consentita soltanto da qualche

anno da una legge del 1949 (3 luglio, n. 474) secondo la quale "gli

istituti autorizzati all'esercizio del credito fondiario possono...,

concedere... in deroga alle vigenti disposizioni legislative e

statutarie, anche mutui destinati alla costruzione, ricostruzione,

riparazione e sopraelevazione di edifici ad uso prevalente di

abitazione non di lusso" (art. 3).

Perciò la difesa regionale sostiene che l'I.R.I.E. rientra tra le

"altre aziende di credito di carattere regionale". Ma nemmeno questa

tesi è fondata. Il carattere regionale di codeste aziende,

all'esistenza del quale è subordinata la facoltà della Regione di

istituirle e ordinarle con legge, non può essere riferito

all'efficacia territoriale della loro attività: il limite territoriale

è, ovviamente, di qualsiasi attività legislativa e amministrativa

della Regione. Quel carattere regionale deve essere perciò ricercato

altrove. Gli istituti o aziende di credito contemplate dalla norma

contenuta nell'art. 4, lett. b, dello Statuto sono tutti quanti

istituti o aziende con carattere specifico, che svolgono un'attività

specializzata, e per le categorie di persone nel cui interesse operano,

e per i fini particolari che perseguono. Ne consegue che anche le

"altre" aziende di credito devono essere in egual modo caratterizzate,

nel senso che la loro "regionalità", per dire così, deve ritrovarsi

non soltanto nel limite territoriale di efficacia della loro attività,

ma anche nel fine loro assegnato, che in tanto può qualificarsi

regionale, in quanto il suo perseguimento sia affidato

istituzionalmente alla Regione.

Ora il fine di promuovere ed agevolare l'edilizia popolare non è

tra quelli riconosciuti alla Regione. La stessa difesa regionale non

si è dissimulata la gravità di questa obiezione, ed ha fatto ricorso

ancora una volta all'"edilizia" dell'art. 3, lett. f, dello Statuto,

interpretando, ovviamente, il termine "edilizia" come comprensivo

dell'edilizia popolare. Ma si è già visto che la facoltà di emanare

norme in materia di edilizia, significa facoltà di "regolare"

l'attività edilizia, non di "promuoverla" né, più precisamente, di

istituire enti con lo scopo "di favorire mediante la concessione di

mutui l'attività edilizia di tipo popolare" (art. 1 della legge

impugnata).

Se così è, risulta, in primo luogo, che la norma contenuta

nell'art. 10 del D.P.R. 19 maggio 1950, n. 327, secondo la quale

"nulla è innovato per quanto riguarda la disciplina della edilizia

economica e popolare e le agevolazioni disposte dallo Stato per

favorirne lo sviluppo" non fa se non confermare le disposizioni

statutarie, e, in secondo luogo, che non occorre esaminare le censure

mosse dalla difesa dello Stato a singole disposizioni della legge

regionale, che deve considerarsi in toto illegittima.

3. - La difesa della Regione non ha richiamato la norma contenuta

nell'art. 5 dello Statuto, secondo la quale la Regione ha facoltà di

adattare alle sue particolari esigenze le disposizioni delle leggi

della Repubblica emanando norme di integrazione e di attuazione, tra

l'altro, anche in materia di "previdenza ed assistenza sociale" (lett.

b). Se si accogliesse la tesi, che non manca di un certo fondamento,

che la materia dell'edilizia popolare vada ricompresa sotto quella,

appunto, della previdenza e assistenza sociale, la Regione avrebbe

potuto emanare norme di attuazione ed integrazione delle disposizioni

contenute nelle leggi statali. Ma anche a voler considerare questa

ipotesi, le norme della legge impugnata non sono di tale tipo, perché

innovano sostanzialmente nella legislazione statale in materia di

edilizia popolare, in qualche punto modificandola, in altri sostituendo

proprie norme a quelle statali, che occorrerebbe adattare e integrare,

e soprattutto configurando un tipo e una forma di finanziamento che non

trova riscontro nelle leggi dello Stato.