Sentenza n. 497/1992

ha pronunciato la seguente SENTENZA nel giudizio di legittimità costituzionale della legge della Regione

Marche approvata il 2 giugno 1992 dal Consiglio regionale, avente per

oggetto: "Determinazione delle aliquote, per l'anno 1992,

dell'addizionale all'imposta erariale di trascrizione di cui alla

legge 952/1977 e successive modificazioni, dell'addizionale regionale

all'imposta di consumo sul gas metano usato come combustibile e

dell'importo regionale sostitutivo per le utenze esenti", promosso

con ricorso del Presidente del Consiglio dei ministri, notificato il

23 giugno 1992, depositato in cancelleria il 1° luglio 1992 ed

iscritto al n. 56 del registro ricorsi 1992;

Visto l'atto di costituzione della Regione Marche;

Udito nell'udienza pubblica del 1° dicembre 1992 il Giudice

relatore Antonio Baldassarre;

Uditi l'Avvocato dello Stato Franco Favara, per il ricorrente, e

l'Avvocato Piero Alberto Capotosti per la Regione;

Ritenuto in fatto

1. - Con ricorso regolarmente notificato e depositato, il

Presidente del Consiglio dei ministri ha sollevato questione di

legittimità costituzionale nei confronti della legge della Regione

Marche 2 giugno 1992, intitolata: "Determinazione delle aliquote, per

l'anno 1992, dell'addizionale all'imposta erariale di trascrizione di

cui alla legge 952/1977 e successive modificazioni, dell'addizionale

regionale all'imposta di consumo sul gas metano usato come

combustibile e dell'imposta regionale sostitutiva per le utenze

esenti".

A giudizio del ricorrente, la legge regionale impugnata - oggetto

di deliberazione una prima volta il 15 gennaio 1992 e rinviata per il

riesame - avrebbe dovuto essere approvata a maggioranza assoluta,

secondo quanto richiede l'art. 127 della Costituzione come

interpretato da questa Corte (v. sentt. nn. 79 del 1989 e 154 del

1990), a nulla rilevando che in sede di riapprovazione siano state

apportate modificazioni in senso conforme ai rilievi governativi.

Pertanto, poiché la legge impugnata è stata approvata a maggioranza

"semplice", il ricorrente chiede che ne venga dichiarata la

illegittimità costituzionale.

2. - Si è costituita la Regione Marche contestando la fondatezza

del ricorso e chiedendone il rigetto o l'inammissibilità.

La Regione precisa, innanzitutto, che nella seduta del 2 giugno

1992 il Consiglio regionale non ha affatto provveduto a riapprovare

con modificazioni la delibera legislativa già approvata nella seduta

consiliare del 15 gennaio 1992, oggetto di rinvio da parte del

Governo. Al contrario, nella seduta del 2 giugno il Consiglio

regionale ha approvato, per la prima volta, una delibera legislativa,

la quale, anche se ha il medesimo oggetto di quella precedente e

anche se recepisce i rilievi formulati dal Governo in relazione alla

precedente delibera legislativa, si caratterizza come nuova e diversa

rispetto a quest'ultima. A tal fine, la Regione Marche osserva che,

una volta intercorso il rinvio governativo, si è adottata una via

completamente diversa da quella del riesame e della conseguente

riapprovazione. Questa circostanza, ad avviso della stessa Regione,

risulta evidente sia per il fatto che la Giunta regionale, con

delibera n. 648 del 2 marzo 1992, ha assunto la formale iniziativa

legislativa di predisporre "un nuovo testo che tiene conto delle

surriferite osservazioni del Governo", sia per il fatto che al nuovo

testo della proposta di legge della Giunta regionale è stato

attribuito un numero diverso da quello della precedente proposta,

sia, infine, per il fatto che la nuova proposta di legge è stata

"assegnata", e non "riassegnata", alla competente commissione

referente e da questa "esaminata", e non già "riesaminata". Del

resto, continua la resistente, lo stesso Presidente del Consiglio

regionale ha comunicato al Governo l'avvenuta "approvazione" della

delibera legislativa impugnata, e non già la "riapprovazione" della

delibera già approvata e rinviata.

Sulla base di questa ricostruzione dei fatti, la Regione Marche

sottolinea come nel procedimento legislativo in questione sia stato

seguito il suggerimento contenuto nella decisione n. 154 del 1990 di

questa Corte, consistente nella possibilità, per la Regione, di

"iniziare (a seguito del rinvio) un nuovo procedimento legislativo

sulla stessa materia, avente ad oggetto anche un testo normativo

identico a quello votato nella prima deliberazione, salva

l'espunzione delle disposizioni contestate".

In definitiva, conclude la Regione, nel caso di specie si sarebbe

registrata, non già una illegittima riapprovazione a maggioranza

semplice di una legge non "nuova", ma la legittima approvazione a

maggioranza semplice di una legge regionale per la prima volta

sottoposta alla votazione del Consiglio regionale. Conseguentemente,

ad avviso della stessa Regione, il ricorso del Presidente del

Consiglio dei ministri sarebbe inammissibile, in quanto, avendo ad

oggetto una legge regionale "nuova", avrebbe dovuto essere preceduto

dal rinvio della legge stessa per il riesame del Consiglio regionale.

In ogni caso, il ricorso sarebbe anche infondato, in quanto nel

procedimento di approvazione della delibera legislativa impugnata non

si è verificata alcuna violazione dell'art. 127 della Costituzione.

3. - Nel corso della discussione orale l'Avvocatura dello Stato,

nel ricordare che la sentenza n. 154 del 1990 ha affermato che la

Regione può iniziare un nuovo procedimento legislativo dopo il

rinvio governativo, osserva che, pur non contrastando tale

affermazione, lo Stato, in mancanza di un potere di controllo sugli

interna corporis del Consiglio regionale, sarebbe privo di adeguati

strumenti per verificare se la legge approvata sia frutto di un nuovo

procedimento, dal momento che la comunicazione della legge regionale

al Governo consta della semplice trasmissione dell'articolato votato,

senza che a questo siano allegati la relazione o, in genere, i lavori

preparatori, e senza alcuna indicazione sul numero d'ordine assegnato

alla proposta approvata. Considerato in diritto

1. - Il Presidente del Consiglio dei ministri ha ritualmente

depositato un ricorso di legittimità costituzionale nei confronti

della legge della Regione Marche 2 giugno 1992 (Determinazione delle

aliquote, per l'anno 1992, dell'addizionale all'imposta erariale di

trascrizione di cui alla legge 952/1977 e successive modificazioni,

dell'addizionale regionale all'imposta di consumo sul gas metano

usato come combustibile e dell'imposta regionale sostitutiva per le

utenze esenti), adducendo che la stessa, essendo stata riapprovata a

maggioranza semplice, avrebbe violato l'art. 127 della Costituzione,

il quale, come questa Corte ha più volte affermato, richiede che una

legge regionale, già approvata una prima volta e poi rinviata al

Consiglio regionale per il riesame, può ritenersi validamente

deliberata soltanto ove abbia riportato, in sede di riapprovazione,

la maggioranza assoluta dei voti.

2. - Il ricorso va dichiarato inammissibile.

Al fine di decidere sulle contestazioni di legittimità

costituzionale mosse dal Governo nei confronti della legge della

Regione Marche oggetto di impugnazione, occorre verificare se

quest'ultima configuri una "legge nuova", per la quale, ai sensi

dell'art. 127 della Costituzione, è sufficiente l'approvazione a

maggioranza semplice oppure se la stessa legge debba esser

considerata come la riapprovazione di una legge, già votata una

prima volta dal Consiglio regionale e rinviata a quest'ultimo per

procedere a un riesame, per la quale il ricordato art. 127 della

Costituzione impone la maggioranza assoluta (v., specialmente, sent.

n. 154 del 1990).

Nella decisione appena citata questa Corte ha già rilevato come

la definizione giurisprudenziale di una legge regionale quale "legge

nuova", ai fini dell'applicazione dell'art. 127 della Costituzione,

si è ispirata nel corso degli anni a criteri di vario genere. Dopo

alcune iniziali pronunzie che hanno ancorato la qualificazione della

"novità" della legge regionale a un criterio "sostanzialistico" e,

segnatamente, al grado di incisività e alla rilevanza delle

modificazioni apportate in sede di riesame al testo della legge

rinviata - così da poter dedurre dalla natura "sostanziale" dei

mutamenti introdotti la ricorrenza in concreto della intenzione

"innovativa" del legislatore regionale -, questa Corte, allo scopo di

evitare le numerose contestazioni e le ineludibili incertezze

connesse alla determinazione caso per caso dell'importanza delle

modificazioni apportate, ha fatto ricorso, a partire dalla sentenza

n. 40 del 1977, a un criterio formale particolarmente rigoroso.

Secondo quest'ultimo orientamento, infatti, andavano considerate come

"non nuove", ai fini dell'applicazione dell'art. 127 della

Costituzione, solamente le leggi che fossero state riapprovate dal

Consiglio regionale "nel medesimo identico testo che aveva formato

oggetto della prima deliberazione e del successivo rinvio".

Tuttavia, anche l'applicazione di tale criterio ha dato luogo a

gravi inconvenienti. In particolare, l'orientamento appena ricordato

- nel permettere l'instaurarsi di una catena di rinvii a seguito di

modificazioni del tutto formali o estrinseche alle norme contenute

nell'atto rinviato e, persino, a seguito dell'introduzione da parte

del legislatore regionale delle stesse modificazioni suggerite dal

Governo in sede di rinvio - ha favorito l'indebito innesto,

nell'ambito di una fase preordinata al controllo di legittimità, di

prassi di negoziazione politica fra controllore e controllato,

destinate a produrre di sovente ingiustificate disparità fra regione

e regione nei risultati del controllo medesimo. Allo scopo di porre

fine a tali deprecate prassi, questa Corte, a partire dalla sentenza

n. 158 del 1988, ha applicato un diverso criterio di qualificazione

della "novità" delle leggi regionali, il quale, senza ritornare a

parametri "sostanzialistici", è rivolto a impedire la reiterazione

dei rinvii e a restituire alla relativa fase i caratteri propri del

controllo di legittimità costituzionale, nel più rigoroso rispetto

di quanto richiede l'art. 127 della Costituzione.

Nelle sue più recenti pronunzie (v. sentt. nn. 158 del 1988, 79,

80 e 561 del 1989, 122 e 154 del 1990) questa Corte ha affermato che,

ai fini dell'art. 127 della Costituzione, deve considerarsi come "non

nuova" qualsiasi legge regionale rinviata che in sede di riesame sia

stata modificata dal Consiglio regionale esclusivamente nelle

disposizioni consequenzialmente interessate dal rinvio ovvero in

parti dell'atto legislativo medesimo prive di significato normativo

(preambolo, formula promulgativa, etc.); mentre, sempreché si resti

nell'ambito di un medesimo procedimento legislativo, una legge

regionale rinviata va considerata come "nuova", ai sensi dell'art.

127 della Costituzione, soltanto nell'ipotesi (inversa) in cui il

legislatore in sede di riesame abbia apportato modificazioni

(ovviamente comportanti mutamenti del significato normativo) dirette

a inserirsi in parti estranee rispetto a quelle censurate o,

comunque, dirette a incidere su disposizioni non interessate dalle

osservazioni contenute nel rinvio governativo.

Questo criterio - il quale è di carattere "formale", e non

"sostanziale", poiché fa dipendere la "novità" della legge, non

già dalla natura o dall'importanza del mutamento apportato, bensì

dal dato, certo ed evidente, che la disposizione modificata nel suo

significato normativo dal legislatore regionale sia o non sia stata

coinvolta dalle censure contenute nel precedente rinvio governativo -

non preclude, tuttavia, al legislatore regionale di disporre

liberamente del procedimento legislativo in corso. Come questa Corte

ha precisato nella sentenza n. 154 del 1990, il legislatore

regionale, essendo nella posizione di chi è investito di una

potestà "libera", ha la piena disponibilità del procedimento

legislativo, nel senso che può rinunciare ad esso o può revocare la

delibera di cui quello consta e "può, persino, iniziare un nuovo

procedimento legislativo sulla stessa materia avente ad oggetto (..)

anche un testo normativo identico a quello votato nella prima

deliberazione, salva l'espunzione delle disposizioni contestate".

3. - Proprio la vicenda da ultimo rievocata risponde integralmente

al caso di specie.

In data 15 gennaio 1992 il Consiglio regionale delle Marche ha

approvato con l'ordinaria procedura legislativa la proposta di legge

n. 197, presentata l'8 gennaio 1992 ad iniziativa della Giunta

regionale, recante il titolo "Determinazione delle aliquote, per

l'anno 1992, dell'addizionale all'imposta erariale di trascrizione di

cui alla legge 952/1977 e successive modificazioni, dell'addizionale

regionale all'imposta di consumo sul gas metano usato come

combustibile e dell'imposta regionale sostitutiva per le utenze

esenti". Questa delibera legislativa, con telegramma del 18 febbraio

1992, è stata rinviata al Consiglio regionale da parte del

Presidente del Consiglio dei ministri in relazione alle disposizioni

contenute negli artt. 1, secondo comma, e 2, terzo comma, le quali,

in contrasto con le leggi statali che fissano la decorrenza delle

addizionali introdotte a partire dalla data di entrata in vigore

delle leggi regionali che le adottano, prevedevano l'inizio

dell'efficacia delle addizionali da esse varate al 31 dicembre 1991,

cioè a partire da una data anteriore all'entrata in vigore della

legge regionale medesima.

Tuttavia, dopo che la Giunta regionale delle Marche aveva

deliberato in data 2 marzo 1992 di presentare al Consiglio regionale

una nuova proposta di legge, avente lo stesso titolo e un contenuto

normativo analogo a quello proprio della delibera precedente, salva

l'espunzione delle disposizioni colpite dal rinvio, il Consiglio

regionale ha proceduto all'esame della stessa proposta,

contrassegnata con il distinto numero d'ordine 213, seguendo la

procedura d'urgenza, culminata, nella seduta del 2 giugno 1992, con

l'approvazione della legge a maggioranza semplice. Dopo che la

delibera legislativa approvata è stata comunicata, in data 8 giugno

1992, al Commissario del Governo, quest'ultimo ha provveduto a

trasmetterla alla Presidenza del Consiglio dei ministri accompagnando

il testo normativo con una lettera con la quale si diceva che la

legge inviata era stata "riapprovata a maggioranza semplice dal

Consiglio regionale a seguito di rinvio governativo".

Non vi può esser dubbio che la legge regionale oggetto del

ricorso governativo deve considerarsi come "nuova", ai sensi e ai

fini dell'art. 127 della Costituzione. Infatti, pur a prescindere dal

rilievo (che sarebbe, di per sé, sufficiente) per il quale la

"novità" della legge si deduce dal fatto che il legislatore

regionale ha introdotto modifiche incidenti su disposizioni diverse

da quelle consequenzialmente interessate dal rinvio (segnatamente:

l'art. 1, primo comma, è stato innovato grazie alla elevazione

dell'aliquota dal 50 per cento al 55 per cento), l'incontestabilità

della scelta del legislatore regionale di dar vita a un nuovo

procedimento legislativo si deduce chiaramente, oltre che dal rilievo

che la proposta approvata è contrassegnata con un numero d'ordine

diverso da quello proprio del disegno di legge oggetto del rinvio,

dal fatto che sia stato seguito per l'approvazione della delibera

impugnata un procedimento diverso da quello utilizzato in occasione

della legge rinviata, iniziato con una nuova proposta della Giunta

regionale. E ciò è tanto più rilevante se si tiene presente che

l'art. 89 del Regolamento consiliare della Regione Marche prevede che

"la legge regionale rinviata dal Governo ai sensi dell'art. 127 della

Costituzione viene riassegnata alla competente commissione ed è

riesaminata dal Consiglio con la stessa procedura seguita a norma del

presente regolamento per la prima approvazione del provvedimento".

Né può valere in senso contrario l'osservazione in base alla

quale, in assenza di un potere di controllo sugli interna corporis

del Consiglio regionale, il Governo sarebbe privo degli elementi

necessari per poter verificare se la regione abbia iniziato un nuovo

procedimento legislativo. In realtà, poiché non è precluso al

Commissario del Governo seguire i lavori legislativi regionali -

costituendo, anzi, questa attività espressione del principio di

leale cooperazione, che deve informare i rapporti tra Stato e regioni

-, non vi può esser dubbio che il Governo è nella giuridica

possibilità di essere adeguatamente informato dal suo stesso

Commissario del procedimento legislativo seguito e dell'eventuale

fatto che il Consiglio regionale abbia iniziato, successivamente al

rinvio governativo, un nuovo procedimento legislativo. Naturalmente

ciò non esime la regione dal dovere, anch'esso inerente al principio

di leale cooperazione, di mettere in atto tutte le iniziative idonee

a render riconoscibile, da parte del Commissario del Governo, la

natura e la identità dell'iter legislativo seguito e sfociato nella

deliberazione comunicata al Commissario medesimo.

Sulla base dei motivi sopra indicati il ricorso esaminato in

questo giudizio dev'essere dichiarato inammissibile. Infatti, poiché

la legge approvata il 2 giugno 1992 dal Consiglio regionale con un

voto adottato a maggioranza semplice deve esser considerata una legge

"nuova" ai sensi dell'art. 127 della Costituzione, il Governo, prima

di promuovere la questione di legittimità costituzionale, avrebbe

dovuto dar corso al rinvio della legge al Consiglio regionale

affinché quest'ultimo, a norma dello stesso art. 127 della

Costituzione, fosse posto nella condizione di procedere al riesame

della legge stessa.