Sentenza n. 496/1993

ha pronunciato la seguente SENTENZA nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 7 della legge

della Provincia di Bolzano 13 marzo 1990, n. 6 avente per oggetto:

"Nuove norme sulla contrattazione" promosso con ricorso del

Presidente del Consiglio dei ministri, notificato il 13 agosto 1993,

depositato in cancelleria il 20 successivo ed iscritto al n. 36 del

registro ricorsi 1993;

Visto l'atto di costituzione della Provincia autonoma di Bolzano;

Udito nell'udienza pubblica del 16 novembre 1993 il Giudice

relatore Antonio Baldassarre;

Uditi l'Avvocato dello Stato Sergio Laporta per il ricorrente, e

gli avvocati Sergio Panunzio e Roland Riz per la Provincia;

Ritenuto in fatto

1. - Con un ricorso notificato il 13 agosto 1993 e depositato il

20 agosto successivo, il Presidente del Consiglio dei ministri ha

sollevato questione di legittimità costituzionale dell'art. 7 della

legge della Provincia di Bolzano 13 marzo 1990, n. 6 (Nuove norme

sulla contrattazione), il quale, in deroga al principio di riforma

economico-sociale contenuto nell'art. 7 del decreto-legge 19

settembre 1992, n. 394 (Misure urgenti in materia di previdenza, di

sanità e di pubblico impiego, nonché disposizioni fiscali),

convertito con modificazioni dalla legge 14 novembre 1992, n. 438,

prevede la regola della durata (almeno) triennale degli accordi di

comparto per il pubblico impiego anche in relazione al periodo

1991-1993. Secondo il ricorrente, l'illegittimità costituzionale

della disposizione contestata deriva dalla violazione degli artt. 4 e

8, n. 1, del d.P.R. 31 agosto 1972, n. 760 (Statuto speciale per il

Trentino-Alto Adige), in connessione con l'art. 2, primo comma, del

d.P.R. 16 marzo 1992, n. 266 (Norme di attuazione dello Statuto

speciale per il Trentino-Alto Adige concernenti il rapporto tra atti

legislativi statali e leggi regionali e provinciali, nonché la

potestà statale di indirizzo e coordinamento), non essendosi la

Provincia adeguata, nel termine di sei mesi, al nuovo principio,

introdotto dal citato art. 7 del decreto-legge n. 384 del 1992,

comportante il blocco della contrattazione di comparto per il

pubblico impiego relativamente al triennio 1991-1993.

Nel ricordare che questa Corte, con la sentenza n. 296 del 1993,

ha affermato che l'art. 7 del decreto-legge n. 384 del 1992 contiene

un principio di riforma economico-sociale, se pure disposto in via di

deroga eccezionale e temporanea, vo'lto a disporre l'ultrattività

degli accordi relativi al triennio 1988-1990, il Presidente del

Consiglio dei ministri osserva come la disposizione contestata si

ponga in contrasto con quel principio allorché autorizza la

stipulazione di accordi di comparto per il pubblico impiego

relativamente al triennio 1991-1993, stipulazione effettivamente

avvenuta con l'accordo recepito dal decreto del Presidente della

Giunta provinciale di Bolzano 11 febbraio 1993, n. 5 e dal decreto

del Presidente del Consiglio provinciale di Bolzano 22 luglio 1993 n.

70 (in relazione ai quali lo tesso ricorrente ha contestualmente

sollevato conflitti di attribuzione).

Sempre ad avviso del ricorrente, le nuove norme di attuazione

dello Statuto previste dall'art. 2 del decreto legislativo n. 266 del

1993 non sarebbero applicabili nella specie per almeno tre ordini di

motivi. Innanzitutto, il rispetto del limite delle norme fondamentali

di riforma economico-sociale non esigerebbe alcuna interposizione di

norme di attuazione, imponendosi direttamente in forza delle

disposizioni statutarie. In secondo luogo, nel caso si verterebbe

nella eccezione prevista dallo tesso art. 2, quinto comma, del

decreto n. 266, laddove sono esclusi dalla sottoposizione al

meccanismo di adeguamento i provvedimenti eccezionali di necessità e

urgenza, trattandosi di situazione ricadente nell'ambito dell'art. 7

del decreto-legge n. 384 del 1992. Infine, l'ipotesi in esame sarebbe

estranea ai rapporti tra legislazione statale e legislazione

provinciale, poiché nella specie è in questione la conformità al

decreto-legge n. 384 del 1992 dei decreti provinciali di recepimento

degli accordi relativi al periodo 1991-1993.

2. - Si è costituita in giudizio la Provincia autonoma di Bolzano

per chiedere l'inammissibilità o l'infondatezza della questione

sollevata.

In particolare, la Provincia si sofferma sulla asserita

inammissibilità del ricorso, poiché quest'ultimo sarebbe stato

proposto oltre il termine previsto dalle nuove norme di attuazione,

le quali, all'art. 2, primo, secondo e terzo comma, dispongono un

obbligo di adeguamento nel termine di sei mesi dalla pubblicazione

dell'atto legislativo nella Gazzetta Ufficiale, trascorso il quale il

Governo può impugnare la disposizione di legge regionale o

provinciale non adeguata entro i successivi novanta giorni. Ad avviso

della resistente, essendo stato pubblicato il nuovo principio di

riforma economico-sociale contenuto nel decreto-legge n. 384 del 1992

il 19 settembre 1992, i sei mesi per l'adeguamento sarebbero scaduti

il 19 marzo 1993 e il successivo termine per l'impugnazione sarebbe

spirato il 17 giugno 1993. Poiché il ricorso è stato notificato il

13 agosto 1993, esso sarebbe dunque inammissibile.

È vero, continua la Provincia, che il ricorso non sarebbe tardivo

ove i termini dovessero decorrere dalla pubblicazione della legge di

conversione. Ma questa tesi non sarebbe sostenibile, poiché l'art.

2, primo comma, delle citate norme di attuazione si riferisce

espressamente alla pubblicazione dell'"atto legislativo" contenente i

nuovi principi e questo, nel caso, non può che essere il

decreto-legge n. 384 del 1992, il quale è l'atto con forza di legge

che ha originariamente disposto il principio in questione, non

modificato, per quel che qui interessa, dalla legge di conversione.

Per tali motivi, conclude la Provincia, mentre non sarebbe pertinente

il richiamo a quella giurisprudenza costituzionale, per la quale non

sarebbe preclusa l'impugnabilità della legge di conversione in caso

di mancato ricorso nei termini nei confronti del decreto-legge, al

contrario sarebbe appropriato riferirsi all'altra linea

giurisprudenziale che estende alle disposizioni della legge di

conversione l'impugnazione già proposta contro le stesse

disposizioni del decreto-legge, ove queste non siano state modificate

in sede di conversione.

3. - In prossimità dell'udienza, la Provincia di Bolzano ha

depositato una memoria con la quale ribadisce le proprie richieste di

una pronunzia d'inammissibilità ovvero di una d'infondatezza.

Sotto il primo profilo, oltre a insistere sui motivi già addotti

e a ricordare in proposito che la legge di conversione non

sostituisce il decreto-legge, ma piuttosto lo conferma e lo

consolida, la resistente prospetta un ulteriore motivo

d'inammissibilità, collegato alla presa visione della delibera del

Consiglio dei ministri con la quale è stata decisa la proposizione

del ricorso in esame. Tale delibera, infatti, sarebbe stata adottata

in contrasto con l'art. 97, secondo comma, dello Statuto speciale per

il Trentino-Alto Adige e con l'art. 2, secondo comma, lettera d),

della legge n. 400 del 1988, i quali, nel richiedere che il ricorso

sia preceduto dalla delibera del Consiglio dei ministri, suppongono

che sia quest'ultima a determinare l'oggetto del ricorso. Nella

delibera appena citata, invece, non sono indicate né le disposizioni

né la legge provinciale da impugnare, ma si fa semplicemente

riferimento al mancato adeguamento della legislazione provinciale

all'art. 7 della legge che ha convertito il decreto-legge n. 384 del

1992. Considerato in diritto

1. - Il Presidente del Consiglio dei ministri ha sollevato

questione di legittimità costituzionale dell'art. 7 della legge

della Provincia di Bolzano 13 marzo 1990, n. 6 (Nuove norme sulla

contrattazione) per violazione degli artt. 4 e 8, n. 1, dello Statuto

speciale per il Trentino-Alto Adige (d.P.R. 31 agosto 1972, n. 670),

in connessione con l'art. 2, primo comma, del d.P.R. 16 marzo 1992,

n. 266 (Norme di attuazione dello Statuto speciale per il

Trentino-Alto Adige concernenti il rapporto tra atti legislativi

statali e leggi regionali e provinciali, nonché la potestà statale

di indirizzo e coordinamento). Il ricorrente adduce che la Provincia

di Bolzano ha omesso di adeguare la disposizione di legge contestata,

nel termine di sei mesi, al principio di riforma economico-sociale

introdotto dall'art. 7 del decreto-legge 19 settembre 1992, n. 384

(Misure urgenti in materia di previdenza, di sanità e di pubblico

impiego, nonché disposizioni fiscali), convertito dalla legge 14

novembre 1992, n. 438.

La Provincia autonoma di Bolzano ha prospettato una duplice

eccezione di inammissibilità, consistente nella tardività del

ricorso rispetto al termine d'impugnazione stabilito dall'art. 2,

terzo comma, del d.P.R. n. 266 del 1992 e nell'illegittima

proposizione dello stesso in conseguenza della estrema genericità

della previa delibera del Consiglio dei ministri che ne ha

autorizzato la presentazione.

2. - Le eccezioni di inammissibilità non sono fondate.

Occorre, innanzitutto, esaminare l'eccezione di inammissibilità

basata sul rilievo che il ricorso è stato proposto a seguito di una

delibera del Consiglio dei ministri asseritamente generica, dal

momento che - in violazione dell'art. 97, secondo comma, dello

Statuto speciale, nonché dell'art. 2, secondo comma, del d.P.R. n.

266 del 1992 e dell'art. 2, secondo comma, lettera d), della legge 23

agosto 1988, n. 400 - la suddetta delibera non determinerebbe

adeguatamente il contenuto del ricorso, non indicando le disposizioni

legislative impugnate e neppure gli estremi della legge provinciale

sospettata d'illegittimità costituzionale.

Pur non essendovi dubbio che fra la delibera del Consiglio dei

ministri e il successivo ricorso proposto dal Presidente del

Consiglio dei ministri debba sussistere una sostanziale

corrispondenza di contenuto, considerato che il secondo atto

costituisce la conseguente esecuzione della decisione adottata con il

primo, tuttavia, al fine di determinare i limiti di congruità di

tale corrispondenza, è importante sottolineare il distinto

significato da assegnare all'uno e all'altro atto nell'ambito del

procedimento vo'lto alla proposizione da parte del Governo del

ricorso di legittimità costituzionale nei confronti di una legge

regionale o provinciale.

Come questa Corte ha già osservato (v. sentt. nn. 54 del 1990 e

33 del 1962), la previa deliberazione del Consiglio dei ministri, in

un quadro connotato dal carattere tassativo delle competenze di

ordine costituzionale, trova il suo fondamento "in un'esigenza non di

natura formale, ma di sostanza, connessa all'importanza dell'atto di

impugnativa della legge e alla gravità dei suoi possibili effetti di

natura costituzionale". Trattandosi di una decisione dell'organo

costituzionale investito della direzione politica nazionale, al quale

nella specie spetta, in rappresentanza dell'unità dell'ordinamento

statale, il potere di sollecitare la reintegrazione dell'ordine

costituzionale che si assume leso da una legge regionale (o

provinciale), la deliberazione del Consiglio dei ministri comporta

una scelta di politica istituzionale diretta a prefigurare,

quantomeno nelle sue linee essenziali, la violazione ipotizzata, al

fine di delimitare con sufficiente chiarezza l'oggetto della

questione che si intende sollevare e che verrà definita nei suoi

termini di legge nel successivo ricorso del Presidente del Consiglio

dei ministri, attraverso l'indicazione delle disposizioni legislative

sospettate d'incostituzionalità e delle disposizioni costituzionali

che si assumono violate, ai sensi degli artt. 31, secondo comma, e 23

della legge 11 marzo 1953, n. 87 (Norme sulla costituzione e sul

funzionamento della Corte).

Dall'estratto conforme al verbale, depositato in giudizio, risulta

che il Consiglio dei ministri, in data 6 agosto 1993, ha approvato la

"deliberazione di proporre ricorso per legittimità costituzionale

nei confronti della provincia autonoma di Bolzano in relazione al

mancato adeguamento della legislazione provinciale all'art. 7 della

legge 14 novembre 1992, n. 438". Posto che alla delibera del

Consiglio dei ministri non si richiede la precisa determinazione

della questione di costituzionalità, alla cui definizione è tenuto

invece il successivo ricorso, non si può tuttavia negare che, stando

al tenore della delibera contestata, la questione che si intendeva

sollevare fosse sufficientemente indicata, dal momento che risultava

sostanzialmente determinabile, ancorché non ancora determinata.

Infatti, l'espresso riferimento all'art. 7 del decreto-legge n. 384

del 1992, il quale stabilisce la ultrattività degli accordi di

comparto per il pubblico impiego relativamente al triennio 1988-1990,

fa chiaramente intendere che le disposizioni di legge della Provincia

di Bolzano di cui si lamentava il mancato adeguamento alla norma di

legge statale fossero quelle in vigore nella Provincia stessa vòlte

ad autorizzare la stipulazione dei predetti accordi per il triennio

1991-1993: e cioè, come ha precisato il successivo ricorso del

Presidente del Consiglio dei ministri, fossero le disposizioni

contenute nell'art. 7 della legge provinciale n. 6 del 1990.

3. - Parimenti infondata è l'eccezione d'inammissibilità basata

sulla pretesa tardività del ricorso.

Secondo la Provincia di Bolzano - poiché l'art. 2 delle norme di

attuazione dello Statuto poste con il decreto legislativo n. 266 del

1992 stabilisce che la legislazione provinciale dev'essere adeguata

ai principi e alle norme, costituenti limiti alle competenze

esclusive e ripartite, "recati da atto legislativo dello Stato", nel

termine di sei mesi dalla pubblicazione di quest'ultimo atto e che il

ricorso di costituzionalità contro le leggi provinciali non

adeguate, ai sensi dell'art. 97 dello Statuto, dev'essere proposto

entro novanta giorni dalla scadenza del predetto termine di sei mesi

- si deve ritenere che il ricorso introduttivo del presente giudizio

sia tardivo, essendo stato notificato alla Provincia stessa ben oltre

il termine precedentemente indicato. Infatti, considerato che il

principio limitativo delle competenze provinciali è stato

originariamente disposto con l'art. 7 del decreto-legge n. 384 del

1992 (pubblicato il 19 settembre 1992) e che quest'ultimo

costituisce, dunque, l'"atto legislativo dello Stato" dalla cui

pubblicazione nella Gazzetta Ufficiale decorre la sequenza dei

termini, precedentemente ricordata, prevista dal menzionato art. 2

del decreto legislativo n. 266 del 1992, la Provincia di Bolzano

conclude che il Presidente del Consiglio dei ministri avrebbe dovuto

notificare il ricorso alla resistente entro il 17 giugno 1993, cioè

entro una data di molto anteriore al 13 agosto 1993, giorno in cui

quella notificazione è realmente avvenuta.

Sebbene il principio dell'ultrattività della contrattazione di

comparto per il pubblico impiego relativamente al triennio 1988-1990,

originariamente disposto dall'art. 7 del decreto-legge n. 384 del

1992 e convertito senza modificazioni dalla legge n. 438 del 1992,

sia divenuto norma vigente a partire dal giorno della pubblicazione

dello stesso decreto-legge (v. art. 14), tuttavia, contrariamente a

quanto suppone la Provincia di Bolzano, non si può ragionevolmente

sostenere che, quando il nuovo principio limitativo delle competenze

provinciali sia introdotto con un decreto-legge, il termine per

l'adeguamento da parte del legislatore provinciale, ai sensi del

ricordato art. 2 delle norme di attuazione, debba iniziare a

decorrere dalla data di pubblicazione nella Gazzetta Ufficiale del

medesimo decreto-legge. Infatti, sarebbe del tutto irragionevole

pretendere che il legislatore provinciale faccia affidamento, ai fini

dell'opera di adeguamento delle proprie discipline normative, su

disposizioni, come quelle del decreto-legge, che sono efficaci

soltanto in via provvisoria e che, per effetto dell'eventuale mancata

conversione in legge, potrebbero successivamente perdere ogni

efficacia sin dalla loro origine. Ciò vale tanto più in una fase

storica, come l'attuale, nella quale il fenomeno della reiterazione

dei decreti-legge non convertiti è divenuto massiccio, al punto che

sono tutt'altro che rari i casi in cui norme introdotte con la

decretazione d'urgenza vigono del tutto provvisoriamente per molti

mesi e, comunque, per un tempo sovente superiore a quello richiesto

dal citato art. 2 delle norme di attuazione per l'adeguamento della

legislazione provinciale ai nuovi principi.

Dalle considerazioni ora svolte consegue che, quando le norme

statali contenenti limiti alle competenze legislative della Provincia

di Bolzano siano poste con decreto-legge, il termine di sei mesi

previsto dall'appena ricordato art. 2 per l'adeguamento della

legislazione provinciale inizia a decorrere dalla pubblicazione nella

Gazzetta Ufficiale dell'atto legislativo che rende stabilmente

vigenti nell'ordinamento statale i nuovi principi, vale a dire dalla

pubblicazione della legge di conversione. Pertanto, calcolando da

tale data la decorrenza del termine previsto dall'art. 2 delle norme

di attuazione, il ricorso introduttivo del presente giudizio deve

considerarsi notificato nei termini di legge.

Né si può ritenere, come pure suggerisce l'Avvocatura dello

Stato, che il meccanismo di adeguamento disposto dal citato art. 2 in

attuazione dell'art. 97 dello Statuto speciale per il Trentino-Alto

Adige non possa avere applicazione allorché il principio limitativo

delle competenze legislative provinciali sia introdotto con

decreto-legge. Infatti, dai lavori preparatori consegnati nei verbali

della commissione paritetica, che ha elaborato il testo dell'attuale

decreto legislativo n. 266 del 1992, si desume chiaramente che anche

i principi posti attraverso la via della decretazione di urgenza, ai

sensi dell'art. 77 della Costituzione, non siano di per sé sottratti

al meccanismo di adeguamento previsto dall'art. 2 delle norme di

attuazione e che l'unica eccezione che si è inequivocabilmente

voluta disporre a tale riguardo è indicata nel (quarto e) quinto

comma dello stesso articolo, riferentesi ai poteri di ordinanza

amministrativa diretti a far fronte con provvedimenti contingibili e

urgenti a situazioni di eccezionale necessità. Del resto, non è

senza significato ricordare che, di fronte a casi straordinari di

necessità e di urgenza originati da eventi imprevedibili che

arrecano minaccia alla difesa nazionale o alla sicurezza pubblica e

ad altri interessi fondamentali della Nazione, lo Stato ha il potere

di adottare norme o provvedimenti di immediata operatività su tutto

il territorio nazionale, i quali sono esorbitanti dai campi di

competenza costituzionalmente assegnati alla Regione Trentino-Alto

Adige e alle Province autonome di Bolzano e di Trento.

4. - Nel merito la questione di legittimità costituzionale

sollevata dal Presidente del Consiglio dei ministri è fondata.

Come questa Corte ha affermato in un caso analogo deciso con la

sentenza n. 296 del 1993, l'art. 7 del decreto-legge n. 384 del 1992

prevede una sospensione eccezionale della regola relativa alla

triennalità degli accordi di comparto per l'impiego pubblico,

disposta dall'art. 13 della legge 29 marzo 1983, n. 93 (Legge-quadro

sul pubblico impiego), attraverso un regime derogatorio, in base al

quale la disciplina derivante dagli accordi di comparto relativi al

triennio 1988-1990 "resta ferma", cioè vale ultrattivamente, sino al

31 dicembre 1993.

Trattandosi di una norma vòlta al perseguimento di una rigorosa

politica di contenimento del disavanzo finanziario nel settore

pubblico che si salda sistematicamente con il citato art. 13 della

legge n. 93 del 1983 e, quindi, con il principio della contrattazione

collettiva stabilito dall'art. 3 di quest'ultima legge, l'art. 7 del

decreto-legge n. 384 del 1992 è espressivo di una "norma

fondamentale delle riforme economico-sociali" (v. ancora sent. n. 296

del 1993), rispetto alla quale la Provincia di Bolzano è tenuta ad

adeguare la propria legislazione di tipo esclusivo nei modi e nei

termini disposti dal più volte citato art. 2 del decreto legislativo

n. 266 del 1992.

Poiché dalla pubblicazione nella Gazzetta Ufficiale della legge

n. 438 del 1992, che ha convertito il decreto-legge n. 384 del 1992,

è inutilmente trascorso il termine di sei mesi entro il quale la

Provincia di Bolzano avrebbe dovuto adeguare l'art. 7, primo comma,

della legge provinciale n. 6 del 1990, articolo che dispone tuttora

la regola della efficacia (almeno) triennale degli accordi senza

deroga alcuna per il triennio 1991-1993, va dichiarata

l'illegittimità costituzionale della disposizione impugnata nella

parte in cui non prevede l'ultrattività sino al 31 dicembre 1993

degli accordi di comparto per l'impiego pubblico relativi al triennio

1988-1990.