Sentenza n. 496/1989

ha pronunciato la seguente SENTENZA nel giudizio promosso con ricorso del Presidente del Consiglio dei

ministri, notificato il 5 maggio 1989, depositato in Cancelleria il

15 maggio 1989 ed iscritto al n.7 del registro ricorsi 1989, per

conflitto di attribuzione sorto a seguito della deliberazione 29

dicembre 1988, n. 846, dell'Ufficio di Presidenza del Consiglio

regionale della Regione Abruzzi, contenente approvazione di

risoluzione interna in tema di "ordine delle precedenze nelle

pubbliche funzioni in occasione di manifestazioni indette nell'ambito

delle Regioni"; della deliberazione 9 febbraio 1989 del Consiglio

regionale della Regione Abruzzi, contenente "presa d'atto" della

predetta deliberazione; della lettera circolare 9 marzo 1989, n.1972

inviata ai Sindaci dei comuni abruzzesi e della lettera 9 marzo 1989,

n.1973, indirizzata al Commissario di Governo nella menzionata

Regione;

Visto l'atto di costituzione della Regione Abruzzo;

Udito nell'udienza pubblica del 3 ottobre 1989 il Giudice relatore

Ettore Gallo;

Udito l'Avvocato dello Stato Franco Favara per il Presidente del

Consiglio dei ministri;

Ritenuto in fatto Con ricorso 24 aprile 1989 il Presidente del Consiglio dei

Ministri, rappresentato dall'Avvocatura Generale dello Stato,

sollevava conflitto di attribuzione nei confronti della Regione

Abruzzi in relazione alla Deliberazione 29 dicembre 1988 n. 846

dell'Ufficio di Presidenza del Consiglio regionale che aveva

approvata la proposta di risoluzione interna concernente l'Ordine

delle precedenze nelle pubbliche funzioni, in occasione di

manifestazioni indette nell'ambito della Regione: proposta avanzata

dal Dirigente del Servizio Informazione, Stampa e Pubbliche relazioni

del Consiglio Regionale.

Il ricorso si estendeva altresì alla Deliberazione 9 febbraio

1989 del Consiglio Regionale, che aveva "preso atto" del predetto

provvedimento dell'Ufficio di Presidenza, nonché alla lettera

circolare 9 marzo 1989 n.1972 diretta, in argomento, ai Sindaci dei

Comuni abruzzesi, e della lettera pari data n.1973 diretta, sullo

stesso oggetto, al Commissario del Governo per la Regione stessa.

Dalle predette lettere risulta effettivamente che l'Ufficio di

Presidenza del Consiglio (e il Consiglio stesso nel prenderne atto)

ha ritenuto di approvare la proposta del citato Servizio consiliare

nell'intento di sopperire - in attesa di auspicata riforma - alle

carenze della Circolare 26 dicembre 1950, n. 92019/12840/6 della

Presidenza del Consiglio dei Ministri che, pur aggiornando il r.d. 16

dicembre 1927 n. 2210, non teneva conto della istituzione delle

Regioni a Statuto ordinario né di alcune nuove alte cariche dello

Stato, come il Presidente della Corte Costituzionale.

Rilevava, in proposito, il ricorrente che la determinazione

dell'ordine di precedenza tra le varie cariche pubbliche, e in genere

nelle pubbliche manifestazioni, costituisce una delle più antiche

prerogative del potere centrale dello Stato (art.1 n.9 del r.d. 14

novembre 1901 n. 466). Attualmente la materia è disciplinata dal

r.d. 16 dicembre 1927 n. 2210 e dalla Circolare del 1950 della

Presidenza del Consiglio dei Ministri sopra richiamata (peraltro

aggiornata da quella del 1959).

Quanto all'ulteriore aggiornamento di tale atto, è all'opera

presso la Presidenza stessa del Consiglio dei Ministri un gruppo di

lavoro cui partecipano i rappresentanti degli organi costituzionali e

di vertice della Repubblica.

Va anche aggiunto che il cosidetto "cerimoniale diplomatico",

inteso come insieme di regole di comportamento per il corretto

svolgimento dei rapporti tra gli Stati e tra le persone che li

rappresentano, è disciplinato con precisione da fonti di diritto

internazionale.

Ne consegue che, in un così complesso quadro di riferimento

normativo, anche internazionale, soltanto lo Stato è in grado di

disciplinare l'ordine di precedenza fra i partecipanti a

manifestazioni pubbliche, quando si consideri che essi esprimono la

presenza di molteplici Istituzioni della Repubblica di vario livello

(costituzionale e non) e di vario ambito territoriale, oltre che

eventualmente di Stati esteri e di organizzazioni comunitarie e

internazionali.

È per questo che un siffatto potere non è compreso nelle materie

di competenza regionale elencate nell'art.117, primo comma, della

Costituzione, ed è perciò che i citati atti della Regione Abruzzo

sono in contrasto tanto con il predetto art. 7 quanto con l'art. 5

Cost. e con i principi fondamentali desumibili dalle altre menzionate

disposizioni legislative: sicché devono essere considerati

illegittimi ed invasivi dei poteri attribuiti allo Stato.

Chiede, perciò, conclusivamente il ricorrente che la Corte

Costituzionale dichiari spettare esclusivamente allo Stato,

nell'ordinamento interno della Repubblica, il potere di stabilire

l'ordine di precedenza di cui si è detto, annullando di conseguenza

gli atti della Regione Abruzzo, in relazione ai quali è stato

sollevato il conflitto.

Innanzi alla Corte è intervenuto soltanto il Presidente del

Consiglio dei Ministri, sempre tramite l'Avvocatura generale dello

Stato, che all'udienza si è riportata alle dette conclusioni. Considerato in diritto

1. - Il Presidente del Consiglio dei ministri ha sollevato

conflitto di attribuzione nei confronti della Regione Abruzzi,

investendo nel ricorso più di un provvedimento.

Innanzitutto la Deliberazione 29 dicembre 1988 n. 846,

dell'Ufficio di Presidenza del Consiglio regionale, che approvava una

proposta di risoluzione interna concernente l'"Ordine delle

precedenze nelle pubbliche funzioni, in occasione di manifestazioni

indette nell'ambito della Regione": proposta presentata da un Capo

Servizio del Consiglio stesso.

In secondo luogo la Deliberazione 9 febbraio 1989 del Consiglio

Regionale, che - senza alcun rilievo - aveva "preso atto" del

predetto provvedimento dell'Ufficio di Presidenza.

Ed infine, due lettere del Presidente del Consiglio Regionale:

l'una, datata 9 marzo 1989 n. 1972, a carattere "circolare", diretta

a tutti i Sindaci dei Comuni abruzzesi, e l'altra, di pari data,

n.1973, diretta al Commissario del Governo per la Regione stessa. In

tali lettere il Presidente, parafrasando sostanzialmente il contenuto

della relazione del Capo servizio che accompagnava la proposta,

rilevava che la Circolare 26 dicembre 1950, n. 92019/12840/16, della

Presidenza del Consiglio dei Ministri, che regola l'Ordine delle

precedenze nelle pubbliche cerimonie, necessitava ormai di un

aggiornamento in quanto l'esperienza l'ha dimostrata manchevole. In

particolare, le lettere - come, del resto, la relazione e il

contenuto della "risoluzione" dell'Ufficio di Presidenza - si

riferiscono ad un'asserita grave lacuna, come quella di avere omesso

un'alta carica dello Stato, qual'è sicuramente il Presidente della

Corte Costituzionale, nonché alcune rilevanti Autorità locali.

Le lettere concludevano, perciò, alludendo ad un apposito

Comitato che stava elaborando, per conto dei Consigli Regionali,

proposte di modifiche, e comunicando che "nel frattempo" l'Ufficio di

Presidenza del Consiglio regionale, con la presa d'atto del Consiglio

stesso, aveva provveduto a fare chiarezza elaborando un Ordine delle

precedenze da valere in occasione di manifestazioni indette in ambito

regionale.

Il ricorrente, rilevato che la determinazione dell'ordine di

precedenza tra le varie cariche pubbliche di qualunque livello

rappresenta una delle più antiche prerogative dello Stato, e che

comunque la Costituzione non prevede alcuna competenza in materia

delle Regioni, sicché gli atti impugnati sono invasivi

dell'esclusiva competenza statale, chiede che questa Corte dichiari

formalmente la spettanza allo Stato di tale competenza, annullando di

conseguenza gli atti impugnati.

2. - Il ricorso è fondato.

Pur essendo esatto quanto affermato nel ricorso, secondo cui

effettivamente quella qui in contestazione è una delle più

tradizionali prerogative dello Stato, ciononostante l'argomento non

potrebbe essere di per sé risolutivo. Infatti, con la scomparsa

dello Stato a struttura centralizzata, e l'avvento di una Legge

fondamentale che riconosce, ed anzi promuove, le autonomie locali,

adeguando alle esigenze dell'autonomia e del decentramento i principi

ed i metodi della sua legislazione (art. 5 Cost.), molte antiche

prerogative statali sono state, in realtà, trasferite alle Regioni.

Ma sta di fatto che, proprio sul piano normativo costituzionale,

non esiste alcuna disposizione che abbia attribuito alle Regioni

siffatta competenza né legislativa né amministrativa. Non sul piano

legislativo, perché esso è espressamente e tassativamente contenuto

nei limiti delle materie elencate nell'art.117 Cost.; né esistono

altre leggi costituzionali che, ai sensi dell'ultimo inciso del primo

comma del detto articolo, attribuiscano questa materia alle Regioni.

Non sul piano amministrativo, perché queste funzioni sono

correlative a quelle normative, né risulta che lo Stato abbia con

legge delegato alla Regione l'esercizio di siffatta funzione, ai

sensi del secondo comma dell'art. 118 Cost.

Ed è conforme a logica che questo e non altro possa essere in

materia lo stato dell'ordinamento della Repubblica.

Soltanto lo Stato, infatti, come correttamente assume il

ricorrente, è effettivamente in grado di disciplinare l'ordine di

precedenza fra le alte cariche e fra queste e le altre Istituzioni

della Repubblica di vario livello, anche non costituzionale. Così

come soltanto allo Stato spetta di precisare e coordinare le

precedenze dei vari organi statali localmente decentrati, tenendo

conto anche delle corrispettive competenze territoriali a livello

interregionale, regionale, provinciale o locale.

Ma anche per ciò che concerne le varie Autorità degli Enti

territoriali autonomi, soltanto lo Stato ha la possibilità di

inserirle adeguatamente fra le altre cariche dello Stato,

opportunamente apprezzando e dosando precedenze che, in tal caso,

vengono necessariamente a confronto con poteri statali istituzionali

e persino costituzionali. Situazione che diventa delicata, poi,

quando interferiscano alti rappresentanti di Stato esteri e di

organizzazioni comunitarie e internazionali.

Si spiega, dunque, perché il difficile e delicato coordinamento

di così varie e complesse situazioni non possa e non debba competere

ad altri che allo Stato. Del resto, la riprova di una siffatta

necessità è rappresentata proprio dal documento elaborato dalla

Regione Abruzzi che si dimostra erroneo e nemmeno adeguatamente

informato.

Infatti, l'intervento dell'Ufficio di Presidenza del Consiglio

Regionale abruzzese viene giustificato, nella lettera ai Sindaci e al

Commissario del Governo, dalla necessità di aggiornare la citata

Circolare della Presidenza del Consiglio del 1950 che, fra l'altro,

avrebbe dimenticato un'alta carica dello Stato.

Dimostra così la Regione di non essere nemmeno aggiornata con gli

atti della Presidenza del Consiglio: non è vero, infatti, che

quell'alta Autorità non figuri nell'Ordine delle precedenze perché

la richiamata Circolare del 1950 è stata integrata con la nota 10

dicembre 1959 del Presidente del Consiglio che ha collocato

quell'alta Autorità al livello che le compete.

3. - Accertata così la spettanza dell'attribuzione allo Stato,

non sembra possa sorgere dubbio sulla effettiva invasività degli

atti denunziati.

Benché si definisca "risoluzione interna" l'approvazione

dell'"Ordine delle precedenze" deliberata dall'Ufficio di Presidenza,

sta di fatto che il Consiglio Regionale ne ha preso atto, senza

muovere alcuna obbiezione né sulla competenza né sul merito, e il

Presidente del Consiglio Regionale l'ha poi trasmessa a tutti i

Sindaci della Regione con manifesto intento di aggiornamento, sia

pure transitorio, della Circolare 26 dicembre 1950 del Presidente del

Consiglio dei Ministri.

Per tal modo si è interferito nella competenza dello Stato, che

fra l'altro aveva già provveduto ad un parziale aggiornamento con la

citata Circolare 10 dicembre 1959 e con la successiva Disposizione

del 30 novembre 1988, e che, fin dal 1985, ha costituito, presso la

Presidenza del Consiglio dei Ministri, un Gruppo di lavoro composto

da rappresentanti della Presidenza della Repubblica, delle due Camere

e della Corte Costituzionale, nonché dei Ministri degli Esteri e

della Difesa, per un definitivo aggiornamento e riordinamento di

tutta la materia.