Sentenza n. 49/1987

ha pronunciato la seguente SENTENZA nei giudizi di legittimità costituzionale degli artt. 3, 4, 5,

5-quinquies d.l. 7 febbraio 1985 n. 12, convertito con modifiche in

legge 5 aprile 1985 n. 118, avente per oggetto "Misure finanziarie in

favore dei Comuni ad alta tensione abitativa" e nei giudizi promossi

con ricorsi delle Province autonome di Trento e Bolzano, per

conflitti di attribuzioni sorti a seguito della ripartizione dei

fondi destinati ai programmi di edilizia abitativa, notificati, i

giudizi di legittimità, l'11 marzo e il 9 maggio 1985, i conflitti

di attribuzioni l'11 marzo 1983, il 21 e 28 settembre 1984, il 1° e 6

agosto e il 5 ottobre 1985, rispettivamente depositati il 19 marzo,

il 13 maggio 1985, il 17 marzo 1983, il 28 settembre e 4 ottobre

1984, il 7 agosto e l'11 ottobre 1985 ed iscritti ai nn. 15 e 22 del

registro ricorsi 1985, nn. 10 e 11 del registro ricorsi 1983, nn. 37

e 39 del registro ricorsi 1984 e nn. 37, 38, e 41 del registro

ricorsi 1985;

Visti gli atti di costituzione del Presidente del Consiglio dei

ministri;

Udito nell'udienza pubblica del 10 dicembre 1986 il giudice

relatore Francesco Saja;

Udito l'avvocato Sergio Panunzio per le Province autonome di

Trento e Bolzano e l'avvocato dello Stato Paolo Vittoria per il

Presidente del Consiglio dei ministri;

Ritenuto in fatto

1. - Con ricorso dell'11 marzo 1983 (n. 10 del 1983) la Provincia

autonoma di Trento sosteneva di essere titolare della potestà

legislativa primaria, ai sensi dell'art. 8 n. 10 dello Statuto

speciale per il Trentino Alto-Adige approvato con d.P.R. 31 agosto

1972 n. 670, in materia di edilizia comunque sovvenzionata da

finanziamenti di carattere pubblico e, ai sensi del successivo art.

16, delle relative potestà amministrative.

L'art. 78 dello stesso statuto, inoltre, disponeva dover essere

attribuita alle due Province autonome di Trento e di Bolzano una

quota, determinata in base ai parametri della popolazione e del

territorio, degli stanziamenti decisi dallo Stato nella restante

parte del territorio nazionale e negli stessi settori di competenza

delle Province stesse, e quindi anche per gli interventi in materia

di edilizia agevolata.

La ricorrente aggiungeva che l'art. 2 d.l. 23 gennaio 1982 n. 9,

come modificato dall'art. un. della l. di conversione 25 marzo 1982

n. 94, aveva autorizzato un finanziamento, da ripartirsi nel biennio

1982-1983, da parte del CER (Comitato per l'edilizia residenziale)

tra comuni e consorzi di comuni individuati dallo stesso CER, per la

realizzazione di programmi straordinari per l'edilizia abitativa.

Tanto premesso, la Provincia dichiarava di impugnare il decreto

del Ministero dei lavori pubblici 3 gennaio 1983, prot. 12, con cui

il suddetto finanziamento era stato ripartito ed al Comune di Trento

erano stati assegnati 5.170 milioni di lire; nonché la successiva

nota 5 gennaio 1983, con cui il detto decreto era stato trasmesso

alla Provincia ed erano state altresì indicate le procedure ed i

tempi di attuazione, senza nulla assegnare alla Provincia stessa.

Detti provvedimenti sembravano alla ricorrente confliggere con i

sopra citati articoli statutari, per essere stata essa esclusa da

qualsiasi potere di formazione e localizzazione dei programmi

edilizi, dalla loro attuazione e dalla gestione dei finanziamenti.

2. - Con altro ricorso in pari data (n. 11 del 1983) la Provincia

autonoma di Bolzano impugnava gli stessi provvedimenti, per le

medesime ragioni, nella parte attinente all'assegnazione di 5.880

milioni di lire al Comune capoluogo.

3. - Con ricorso del 21 settembre 1984 (n. 37 del 1984) la

Provincia di Trento impugnava, per le ragioni già dette, il decreto

del Ministro dei lavori pubblici 4 luglio 1984, prot. n. 2180/AG,

concernente l'assegnazione di fondi destinati all'acquisizione od

urbanizzazione primaria di aree edificabili ad uso residenziale.

Nel decreto il Ministro - considerato che le due Province autonome

non avevano segnalato al CER la localizzazione dei fondi per

l'urbanizzazione primaria e che il Comitato esecutivo dello stesso

CER aveva deliberato di destinare i fondi ai comuni - aveva assegnato

5.275 milioni di lire al Comune di Trento.

4. - Con altro ricorso del 29 ottobre 1984 (n. 39 del 1984) la

Provincia autonoma di Bolzano impugnava, per le medesime ragioni, il

decreto del Ministro per i lavori pubblici del 5 luglio 1984, prot.

n. 2181/AG, concernente l'assegnazione di 5.960 milioni di lire al

Comune capoluogo.

5. - Con ricorso dell'11 marzo 1985 (n. 15 del 1985) la stessa

Provincia sollevava questione di legittimità costituzionale degli

artt. 3, 4, 5 e 6 d.l. 7 febbraio 1985 n.12 (poi convertito in l. 5

aprile 1985 n. 118), in riferimento agli artt. 3, terzo comma, 8

n.10, 16 e 78 dello statuto speciale cit.

La ricorrente affermava di avere emanato, nell'esercizio della

propria competenza primaria, una numerosa serie di leggi,

particolarmente nei settori dell'edilizia convenzionata e agevolata e

delle provvidenze per gli sfrattati. Ciò osservato, essa aggiungeva

che il sopravvenuto d.l. n.12 del 1985 prevedeva diverse forme di

intervento statale intese a favorire il reperimento di alloggi per i

medesimi, così incidendo su materie riservate alla propria

competenza esclusiva.

In particolare, la ricorrente impugnava l'art. 4 d.l. n. 12/1985,

che disponeva l'acquisto di alloggi da parte dei comuni e la loro

assegnazione a locatari che ne erano rimasti privi.

Altro oggetto dell'impugnativa era l'art. 5 st. d. l. che affidava

i finanziamenti ai Comuni, così sottraendoli alle Province autonome

e ponendosi in contrasto anche con l'art. 39 l. n. 457 del 1978, che

faceva salve, nella materia in discorso, le prerogative delle

medesime.

6. - Con ricorso del 9 maggio 1985 (n. 22 del 1985) la Provincia

di Trento sollevava questione di legittimità costituzionale degli

artt. 3, 4, 5-quinquies, d.l. n. 12/1985, in riferimento ai sopra

indicati articoli statutari.

Richiamate le proprie potestà legislative e amministrative in

materia di edilizia e la propria legislazione in materia, e in

particolare la l. prov. 6 giugno 1983 n. 16, la ricorrente osservava

che l'impugnato d.l. prevedeva numerosi interventi statali intesi al

finanziamento ed al reperimento di alloggi per gli sfrattati, così

incidendo su materie ad essa riservate.

In particolare, la Provincia censurava l'art. 4, che prevedeva

l'acquisto di alloggi da parte dei Comuni e l'assegnazione agli

sfrattati secondo i requisiti dell'art. 39 l. 457/1978; nonché

l'art. 5-quinquies (introdotto dalla l. di conversione n. 118 del

1985), che rendeva partecipi le due Province autonome dei soli

finanziamenti statali "ordinari" e quindi - a dire della ricorrente -

non anche di quelli straordinari previsti nello stesso d.l.

7. - Con ricorsi del 1° e 6 agosto 1985 (nn. 37 e 38 del 1985) le

due Province impugnavano una deliberazione CIPE in data 30 maggio

1985, concernente l'individuazione di aree ad alta tensione abitativa

ai sensi dell'art. 5 del più volte citato d.l. n. 12/1985.

Le ricorrenti osservavano che con detta individuazione erano state

invase le loro attribuzioni anzitutto perché lo stesso art. 5,

attribuendo al CIPE una competenza amministrativa spettante alle

Province stesse, aveva violato gli artticoli 3, 8 n. 10, 16 e 78

Stat. speciale per le ragioni già esposte nel ricorso n. 15 del

1985.

Inoltre il provvedimento impugnato non avrebbe potuto

ricomprendere anche le aree site nel territorio delle due Province

autonome ma avrebbe dovuto rimettere a queste ultime ogni intervento

relativo ai comuni ivi esistenti.

8. - Con ricorso del 5 ottobre 1985 (n. 41 del 1985) la Provincia

di Bolzano impugnava, per le ragioni dette sopra, il decreto del

Ministro dei lavori pubblici 26 luglio 1985, prot. n. 3143/AG, con il

quale era stata messa a disposizione del Comune capoluogo la somma di

lire 1.448.000.000 ai sensi dell'art. 4 d.l. n. 12 del 1985.

9. - La Presidenza del Consiglio dei ministri si costituiva in

tutti i giudizi.

Quanto ai ricorsi n. 10 e 11 del 1983, essa osservava che l'art. 2

d.l. n. 9 del 1982, conv. in l. n. 94 del 1982, su cui si fondavano i

provvedimenti impugnati, aveva lo stesso contenuto dell'art. 8 d.l.

15 dicembre 1979 n. 629, conv. in l. 1° febbraio 1980 n. 25, contro

cui la ricorrente non aveva mai mosso alcuna doglianza. Gli attuali

ricorsi dovevano ritenersi perciò inammissibili per acquiescenza.

Nel merito la Presidenza deduceva la non fondatezza dei ricorsi,

considerando che la normativa statale impugnata (con i conseguenti

provvedimenti amministrativi) non ledeva in linea di principio le

competenze delle due Province autonome, essendo dettata da ragioni di

urgenza, che avevano indotto il legislatore a provvedere al

riequilibrio della domanda e dell'offerta di abitazioni attribuendo

poteri ed appositi fondi direttamente a determinati comuni.

Quanto ai ricorsi n. 37 e 38 del 1985, la Presidenza del Consiglio

aggiungeva che l'individuazione dei comuni ad alta tensione abitativa

siti nelle due Province serviva a delimitare l'ambito di applicazione

della disciplina sulla sospensione degli sfratti, ossia di una

disciplina attinente alla funzione giurisdizionale e perciò

sicuramente compresa nelle attribuzioni dello Stato.

10. - In memorie presentate in prossimità dell'udienza le

Province ricorrenti insistono sui loro argomenti difensivi,

aggiungendo che la disciplina statale in questione potrebbe ritenersi

legittima solo se ritenuta suppletiva, ossia applicabile in mancanza

di leggi provinciali in materia. Considerato in diritto

1. - Le questioni, che formano oggetto dei ricorsi in epigrafe,

sono tra loro connesse e le relative soluzioni dipendono da una

comune premessa, relativa alla competenza (primaria) delle Province

autonome di Trento e di Bolzano in materia di edilizia sovvenzionata

(art. 8 n. 10 d.P.R. 31 agosto 1972 n. 670, testo unico delle leggi

costituzionali concernenti lo statuto speciale per il Trentino-Alto

Adige). Pertanto tutti i giudizi vanno riuniti e decisi con unica

sentenza.

2. - Le due Province sono insorte con quattro ricorsi per

conflitto di attribuzioni avverso altrettanti provvedimenti

governativi, adottati sulla base del d.l. 23 gennaio 1982 n. 9

convertito con modificazioni nella l. 25 marzo 1982 n. 94;

successivamente, con un altro gruppo di ricorsi le stesse Province:

a) hanno impugnato in via principale la disciplina statale, avente

ispirazione analoga a quella sopra indicata e contenuta nel d.l. 7

febbraio 1985 n. 12 convertito con modificazioni nella l. 5 aprile

1985 n. 118; b) hanno proposto altri tre ricorsi per conflitto di

attribuzioni contro i conseguenti provvedimenti amministrativi

adottati dal Governo sulla base di tale ultima disciplina e ritenuti

anch'essi invasivi della competenza provinciale.

Gli anzidetti atti normativi concernono la grave situazione in cui

si erano venute a trovare in comuni ad alta tensione abitativa i

locatari di immobili ad uso di abitazione, nei confronti dei quali

era stato giudizialmente disposto il rilascio degli immobili stessi:

di conseguenza prevedono eccezionali misure di varia natura, tra cui

finanziamenti straordinari, per il reperimento (costruzione,

acquisto, ecc.) di abitazioni da assegnare ai conduttori suindicati,

che non erano in condizioni economiche di provvedervi autonomamente,

ma avevano bisogno di particolari agevolazioni.

3. - Le due Province con i ricorsi introduttivi e, in modo ancor

più preciso, con le memorie depositate nell'imminenza della pubblica

udienza, hanno circoscritto la portata delle loro censure. Esse, pur

energicamente affermando la propria competenza primaria in subiecta

materia ed invocando al riguardo anche gli artt. 16 e 78 del

richiamato statuto speciale, non contestano la legittimità degli

interventi statali a favore delle persone che erano sul punto di

rimanere prive di abitazione e non erano in condizione di

procurarsene un'altra; si dolgono soltanto di essere state estromesse

dall'iter procedimentale relativo all'attuazione delle suddette

misure agevolative.

Al riguardo è però preliminare il rilievo che, nonostante la

rilevata comune finalità, i due testi normativi (del 1982 e del

1985) non hanno il medesimo contenuto, giacché in quello successivo

esiste una disposizione (art. 5-quinquies cit. l. n. 118/1985) che,

come si vedrà in seguito, impone una diversa soluzione.

I due gruppi di impugnative vanno quindi considerati

separatamente.

4. - Iniziando l'esame dei quattro ricorsi per conflitti di

attribuzioni collegati alle norme del 1982, rileva la Corte che la

Presidenza del Consiglio dei ministri ha preliminarmente eccepito la

loro inammissibilità, in quanto le due Province non hanno impugnato

la precedente legge 15 dicembre 1979 n. 629, avente - a dire della

stessa Presidenza - contenuto precettivo identico a quella del 1982,

sicché le attuali impugnazioni sarebbero precluse per acquiescenza.

L'eccezione non può essere accolta.

Rileva la Corte in via generale che non è consentita la

trasposizione nel giudizio di costituzionalità, avente la precipua

ed essenziale finalità di assicurare l'osservanza dei precetti della

Carta fondamentale, di istituti propri del processo ordinario. In

particolare, avendo ogni atto normativo una propria autonomia

nell'ambito dell'ordinamento, non può ritenersi precluso il ricorso

a questa Corte per effetto dell'omessa impugnazione, da parte degli

interessati, di un atto precedente avente contenuto eguale o analogo,

sicché non è configurabile una situazione di acquiescenza

conseguente a tale omissione (cfr. sentt. n. 44 del 1957, 3 del 1964,

171 del 1971).

Nella fattispecie, poi, l'oggetto del giudizio è dato da quattro

conflitti di attribuzioni e non da un'impugnazione principale della

legge, sicché quest'ultima opera come mero presupposto dei

provvedimenti governativi censurati, ai quali in nessun caso la

pretesa acquiescenza potrebbe essere riferita. Senza dire, infine,

che l'assiomatica affermazione della Presidenza del Consiglio circa

l'identico contenuto dei due provvedimenti legislativi appare

arbitraria, risultando per contro di tutta evidenza, come osservano

giustamente le due Province, la diversità della disciplina in essi

contenuta.

5. - Nel merito però la doglianza delle ricorrenti non è

fondata.

L'esigenza di fronteggiare efficacemente e compiutamente le gravi

e preoccupanti conseguenze dei ricordati provvedimenti di rilascio si

ricollega invero alle fondamentali regole della civile convivenza,

essendo indubbiamente doveroso da parte della collettività intera

impedire che delle persone possano rimanere prive di abitazione. Da

tale esigenza, che rifiuta qualsiasi frazionamento territoriale,

discende la legittimità dell'intervento statale, chiaramente

riconducibile all'esercizio della funzione di indirizzo e di

coordinamento. Questa però non è senza limiti, ma consente la

sostituzione degli organi statali alle regioni (o province) solo nei

limiti imposti dall'interesse nazionale: è compito quindi della

Corte di verificare se tale interesse sussista effettivamente o non

si tratti invece di un pretesto per comprimere illegittimamente

l'autonomia regionale (o provinciale); nonché di accertare se, anche

in presenza del richiamato interesse, l'intervento statale risulti

contenuto nei limiti segnati da una reale esigenza. Al di là di tali

limiti non può ritenersi consentita la sostituzione dello Stato agli

enti predetti (cfr. particolarmente le sentt. n. 340 del 1983 e 357

del 1985).

Le due Province deducono appunto, come già si è accennato, che

tali limiti sarebbero stati superati in quanto, avendo esse in

precedenza emanato delle norme specificamente concernenti la materia

oggetto dell'intervento statale, la loro estromissione

dall'attuazione delle provvidenze disposte con tale intervento non

era affatto giustificata: sussistevano, per contro, esigenze di

razionale coordinamento e di efficienza dell'azione amministrativa,

tali da imporre la loro partecipazione alle due fasi sopra indicate

(individuazione delle aree ad alta tensione abitativa e ripartizione

dei fondi in comuni compresi nel relativo territorio).

La deduzione è però puntuale soltanto in parte, dato che le

leggi provinciali, a cui sembrano riferirsi in particolare i due enti

autonomi (l. prov. Trento 6 giugno 1983 n.16; ll. prov. Bolzano 19

aprile 1982 n.16, 21 novembre 1983 n. 45, 31 agosto 1984 n. 11) sono

anteriori alla disciplina del 1985 ma seguono il primo degli

interventi legislativi statali in questione. Conseguentemente, il

fondamentale argomento su cui si fonda la censura delle Province non

è riferibile ai provvedimenti emessi in attuazione della normativa

del 1982; di talché deve ritenersi che lo Stato, per la

notevolissima rilevanza sociale dello scopo perseguito e per

l'estrema urgenza con cui le misure predisposte dovevano essere

attuate, legittimamente ha riservato a se stesso ogni attività

preordinata al raggiungimento di detta finalità, utilizzando

peraltro la collaborazione di organi di enti locali.

Le doglianze mosse con i quattro ricorsi esaminati risultano

quindi prive di fondamento.

6. - La questione presenta un diverso aspetto con riguardo alla

normativa del 1985, la quale, a differenza di quella ora esaminata,

contiene una disposizione (art. 5-quinquies della legge n. 118 del

1985 di conversione del d.l. n. 12 del 1985) la quale recita: "Le

province autonome di Trento e di Bolzano provvedono nell'ambito delle

proprie competenze alle finalità previste nel presente decreto

secondo le modalità stabilite dai rispettivi ordinamenti". Dal

tenore univoco della riportata disposizione, chiaramente collegata

alla sopravvenuta legislazione provinciale invocata dagli enti

ricorrenti, discende (e su ciò la difesa delle Province e

l'Avvocatura dello Stato hanno concordato nella discussione orale)

che spetta alle Province quanto da esse reclamato, vale a dire tanto

l'individuazione dei comuni a più alta tensione abitativa quanto la

ripartizione tra i medesimi dei fondi (straordinari) occorrenti per

l'attuazione

di tale programma e messi a disposizione dallo Stato. Né

all'indicata interpretazione osta la circostanza che nella seconda

parte dello stesso art. 5-quinquies si fa riferimento a "fondi

ordinari", dato che tale indicazione, pur nella sua non perspicua

formulazione, mira soltanto a non ingenerare equivoci sul perdurante

obbligo dello Stato di corrispondere i fondi ordinari, previsti dalla

l. 5 agosto 1978 n. 457 per le normali attività di competenza

provinciale, così come stabilito dallo statuto speciale; dovendosi

per contro escludere, per evidenti ragioni logiche, che l'indicata

disposizione possa essere intesa nel senso che le due Province, pur

onerate dall'attività straordinaria prevista dalla legge suddetta,

fossero poi escluse dai fondi, parimenti straordinari, che ovviamente

erano indispensabili per il raggiungimento delle finalità fissate

dalla legge stessa.

Consegue che la legge impugnata, rettamente interpretata, non

priva le Province dei poteri da loro rivendicati: pertanto va

dichiarata non fondata la questione di legittimità costituzionale

sollevata in via principale.

Discende peraltro da ciò, quanto ai tre conflitti di attribuzioni

collegati alla disciplina normativa ora esaminata, che, essendo

legislativamente escluso il potere di sostituzione da parte dello

Stato, gli impugnati provvedimenti governativi risultano invasivi

delle attribuzioni delle due Province autonome, di cui va dichiarata

la competenza in subiecta materia, con l'annullamento dei

provvedimenti medesimi.