Sentenza n. 488/1995

ha pronunciato la seguente Sentenza nel giudizio di legittimità costituzionale della legge della Regione

Toscana riapprovata il 28 febbraio 1995 dal Consiglio regionale

avente per oggetto: "Disciplina degli agri marmiferi di proprietà

dei Comuni di Massa e Carrara", promosso con ricorso del Presidente

del Consiglio dei ministri, notificato il 20 marzo 1995, depositato

in cancelleria il 27 successivo ed iscritto al n. 14 del registro

ricorsi 1995;

Visto l'atto di costituzione della Regione Toscana;

Udito nell'udienza pubblica del 17 ottobre 1995 il Giudice relatore

Luigi Mengoni;

Udito l'Avvocato dello Stato Giuseppe Orazio Russo per il

ricorrente, e l'avv. Vito Vacchi per la Regione.

Ritenuto in fatto

1. - Con ricorso notificato il 20 marzo 1995 il Presidente del

Consiglio dei ministri ha sollevato questione di legittimità

costituzionale della legge della Regione Toscana riapprovata, senza

modifiche, dal Consiglio regionale il 28 febbraio 1995, recante:

"Disciplina degli agri marmiferi di proprietà dei Comuni di Massa e

Carrara", per violazione dell'art. 117 Cost. in quanto non conforme

ai principi fondamentali stabiliti dalle leggi statali in materia di

cave, nella quale la competenza legislativa delle regioni è di tipo

concorrente.

Il ricorso riproduce il telex in data 2 novembre 1994 col quale il

Governo aveva rinviato a nuovo esame del Consiglio regionale la prima

delibera legislativa in argomento perché: 1) dettando principi cui

dovranno attenersi i Comuni di Massa e Carrara nell'emanazione dei

regolamenti di propria competenza ai sensi dell'art. 64 del regio

decreto 29 luglio 1927, n. 1443 (legge mineraria), essa altera il

procedimento espressamente previsto per le concessioni marmifere site

in tali Comuni dal citato art. 64, secondo cui per i detti

regolamenti comunali è richiesta unicamente una approvazione

successiva, senza alcuna previsione di criteri preventivi; 2)

disciplinando genericamente la concessione per coltivazione degli

agri marmiferi di proprietà dei Comuni di Massa e Carrara, e in

particolare prevedendo la temporaneità e l'onerosità delle

concessioni, che in base alla legislazione vigente sono perpetue,

incide su diritti reali immobiliari preesistenti, disciplinati con

normativa speciale risalente alla legislazione preunitaria (Editto di

Maria Teresa del 1 febbraio 1751 e Decreto di Francesco V del 19

novembre 1846).

2.1. - Si è costituita in giudizio la Regione Toscana concludendo

per una dichiarazione di infondatezza della questione.

La difesa della Regione espone anzitutto le linee fondamentali

della legislazione statale e regionale in materia di miniere, cave e

torbiere, nell'ambito della quale è riservata alle cave di marmo di

proprietà dei Comuni di Massa e Carrara una posizione speciale,

essendo prevista dall'art. 64 della legge mineraria del 1927

l'emanazione di regolamenti comunali (soggetti all'approvazione della

Regione) per la disciplina della concessione dei rispettivi agri

marmiferi, e dovendosi ritenere che fino all'emanazione di tali

regolamenti, finora mancata, rimanga in vigore la precedente

disciplina delle leggi estensi improntata a principi e istituti di

diritto privato. Tuttavia il rapporto di concessione presenta anche

rilevanti aspetti pubblicistici, collegati all'appartenenza degli

agri marmiferi al patrimonio indisponibile dei detti Comuni e alle

finalità di interesse pubblico che qualificano i beni di tale

natura. La giurisprudenza della Corte di cassazione ha sempre

affermato la necessità di coordinamento delle leggi estensi con i

principi della legge mineraria, riconducendo le concessioni allo

schema pubblicistico della concessione-contratto. La giurisprudenza

amministrativa ha inoltre riconosciuto la legittimità dell'esercizio

da parte del Comune di poteri pubblicistici di autotutela, incluso in

certi casi il potere di caducazione delle concessioni.

Con la legge impugnata, resa tanto più necessaria dall'allarmante

fenomeno (ignoto al legislatore estense) delle subconcessioni di

fatto delle attività di cava del marmo, la Regione Toscana, in

considerazione dell'enorme importanza economica dello sfruttamento

degli agri marmiferi nelle Alpi apuane e della loro rilevanza anche

dal punto di vista paesaggistico ed ambientale, ha dettato i criteri

alla cui osservanza è subordinata l'approvazione regionale dei

regolamenti comunali previsti dall'art. 64 della legge del 1927. La

legge si limita a recepire i principi già elaborati dalla

giurisprudenza, in particolare riportando il regime degli agri

marmiferi a quello delle cave pubbliche, soggette alle regole proprie

delle concessioni di beni patrimoniali indisponibili. Essa esplicita

poi il vincolo degli emanandi regolamenti comunali al rispetto della

normativa urbanistica, ambientale, paesaggistica, idrogeologica

vigente, in guisa da assicurare un equo contemperamento dei diversi

interessi in gioco.

2.2. - Quanto al merito delle censure governative, alla prima - con

cui si eccepisce un preteso contrasto con l'art. 64 della legge

mineraria che prevede unicamente un'"approvazione" successiva da

parte della Regione - quest'ultima replica che tale approvazione non

integra la fattispecie formativa del regolamento comunale, ma è un

atto autonomo di controllo, onde la Regione ben può, senza alterare

il procedimento previsto dalla legge statale, stabilire

preventivamente i criteri ai quali si atterrà nell'esercizio di tale

funzione, devolutale dall'art. 62 del d.P.R. n. 616 del 1977, in

armonia con i principi dettati in materia di rapporti regione-enti

locali dalla recente legge di riforma delle autonomie locali 8 giugno

1990, n. 142.

La seconda censura imputa alla legge regionale di incidere su

diritti reali immobiliari preesistenti, acquistati in base alla

legislazione estense. Essa implica - osserva la Regione - la pretesa

di immodificabilità della legislazione estense in aperto contrasto

con l'interpretazione dell'art. 64, ultimo comma, della legge

mineraria accolta dalla dottrina e dalla giurisprudenza, secondo cui

i regolamenti comunali ivi previsti hanno la funzione di adeguare la

vecchia normativa al sistema del diritto pubblico attuale.

La regola dell'onerosità delle concessioni è prevista e

sanzionata anche dalla legislazione estense, ma con un criterio di

commisurazione al reddito agrario del terreno che abbassa l'entità

del canone a cifre irrisorie. Siffatto criterio non è certo un

principio fondamentale e inderogabile dell'ordinamento statale. Sul

punto, peraltro, la legge regionale non dispone alcunché, rimettendo

all'autonomia comunale la scelta del criterio di determinazione dei

canoni, tenuto conto che l'onerosità è un principio fondamentale di

tutte le concessioni di beni patrimoniali indisponibili. La

commisurazione dei canoni a criteri di economicità è espressamente

prevista dall'art. 32, comma 8, della legge finanziaria 23 dicembre

1994, n. 724.

Anche la temporaneità delle concessioni, conforme ai principi

generali del nostro ordinamento attuale e in particolare all'art. 21

della legge mineraria, si fonda sulla necessità di razionalizzare

una situazione che è sfuggita ad ogni controllo pubblico con il

rischio concreto di speculazioni e subconcessioni di fatto.

Naturalmente tale esigenza va contemperata con i legittimi interessi

degli imprenditori che investono nell'attività, il che potrà essere

assicurato dai Comuni prevedendo una congrua durata delle concessioni

e diritti di prelazione per il relativo rinnovo.

Ciò che non si può ammettere, osserva conclusivamente la Regione,

è la concessione in perpetuo e a titolo gratuito di un bene

appartenente al patrimonio indisponibile di un ente pubblico: essa

attribuirebbe in sostanza al privato concessionario una "quasi

proprietà" in contraddizione col regime dei beni pubblici. Considerato in diritto

1. - Il Presidente del Consiglio dei ministri ha impugnato la legge

della Regione Toscana riapprovata senza modifiche il 28 febbraio

1995, per contrarietà all'art. 117 Cost. sotto due profili:

a) perché stabilisce in via preventiva alcuni principi, ai quali

dovranno uniformarsi i regolamenti che saranno emanati dai Comuni di

Massa e Carrara, ai sensi dell'art. 64, ultimo comma, del r.d. 29

luglio 1927, n. 1443 (legge mineraria), per disciplinare le

concessioni degli agri marmiferi rispettivamente appartenenti ai

patrimoni indisponibili dei detti Comuni, laddove la norma statale,

modificata dall'art. 62, secondo comma, lett. c) del d.P.R. 24

luglio 1977, n. 616, conferisce alla Regione soltanto un potere di

approvazione (successiva);

b) perché, disciplinando genericamente le concessioni, e in

particolare prescrivendone la temporaneità e l'onerosità, non

rispetta i diritti (reali) di concessione perpetua (recte: a durata

indeterminata e non revocabile se non per cause di decadenza

tassativamente previste) spettanti agli attuali concessionari in base

a una disciplina speciale risalente alla legislazione estense (Editto

di Maria Teresa Cybo Malaspina del 1 febbraio 1751 e Notificazioni

governatoriali del 14 luglio e del 3 dicembre 1846).

2. - Le questioni non sono fondate.

La censura sub a), che imputa alla Regione di esorbitare dalle sue

funzioni di controllo entrando nel campo dell'amministrazione attiva,

trascura la precisazione contenuta nelle premesse della deliberazione

n. 115, portante la medesima data del 28 febbraio 1995, con cui il

Consiglio regionale ha approvato il regolamento n. 88 adottato dal

Comune di Carrara il 29 dicembre 1994. La legge regionale impugnata

si è proposta di "fissare apposite regole per l'approvazione dei

regolamenti degli agri marmiferi dei Comuni di Massa e Carrara":

destinatario diretto delle sue prescrizioni non è il Comune, ma lo

stesso Consiglio regionale in quanto organo competente per

l'approvazione dei regolamenti comunali (art. 2, primo comma, n. 3,

lett. a della legge reg. 22 luglio 1978, n. 46).

Niente vieta - e anzi risponde a criteri di certezza del diritto e

di economia dell'attività giuridica - che l'autorità investita

della funzione di approvazione di determinati atti prestabilisca (con

un provvedimento che nella specie rimane esterno al procedimento

previsto dall'art. 64, e quindi non lo altera) alcuni criteri di

valutazione ai quali si atterrà nell'esercizio della funzione.

Certo, dalla legge in esame deriva indirettamente un onere ai Comuni

di Massa e Carrara, nel senso che, per ottenere l'approvazione

regionale, dovranno uniformare i regolamenti ai criteri indicati. Ma

questo rilievo dimostra soltanto che la vera questione è quella

formulata sub b): importa, cioè, accertare, in primo luogo, se i

criteri di cui si controverte siano rispettosi dei principi stabiliti

dalle leggi dello Stato, in secondo luogo, ove comportino limiti

all'autonomia dei due Comuni, se tali limiti siano giustificati da

interessi comunali, in rapporto alle caratteristiche della

popolazione e del territorio, che la legge regionale, competente in

materia di cave, ha il compito di identificare ai sensi dell'art. 3,

comma 2, della legge 8 giugno 1990, n. 142.

3. - La censura sub b) è fondata su un'interpretazione, solo

apparentemente conforme alla giurisprudenza della Corte di

cassazione, secondo cui l'art. 64, ultimo comma, del regio decreto n.

1443 del 1927, in deroga al primo comma, avrebbe conservato

definitivamente in vigore la legislazione speciale estense con il

limite del coordinamento - affidato al potere regolamentare dei

Comuni interessati - col sistema della legge mineraria.

Questa interpretazione è insostenibile. Una parte della

legislazione estense è incompatibile con i principi fissati dalla

legge dello Stato, e perciò non coordinabile con quest'ultima. Per

esempio, alla regola della perpetuità della concessione, confermata

dall'art. 2, n. 13, lett. d) della Notificazione governatoriale del

14 luglio 1846, si oppone il principio della temporaneità stabilito

dall'art. 21 della legge mineraria, applicabile anche alle cave in

regime di concessione ai sensi dell'art. 45, secondo comma; il

divieto di alienazione della concessione o di cessione del suo

esercizio senza l'autorizzazione dell'amministrazione concedente è

sanzionato nella legge estense soltanto col potere del Comune di

risolvere il contratto col concessionario per inadempimento, mentre

nella legge mineraria (art. 27) è sanzionato anzitutto con la

nullità dell'atto di alienazione o di cessione, e l'esperienza ha

dimostrato la scarsa efficacia della norma estense contro il

fenomeno, largamente diffuso, delle subconcessioni abusive, che hanno

trasformato gli originari concessionari in meri percettori di lucrose

rendite di posizione.

In generale i due sistemi si differenziano profondamente in ordine

al perseguimento delle finalità di interesse pubblico. La

legislazione estense è improntata a schemi privatistici, che

assimilano il diritto del concessionario all'enfiteusi, con la

differenza però della mancanza dell'obbligazione di migliorare il

fondo (e del diritto di affrancazione): le modalità tecniche e la

misura dello sfruttamento della cava sono rimesse in definitiva

all'arbitrio del concessionario, al di fuori di ogni controllo del

Comune sulla sua attività. L'interesse generale della collettività

fruisce di una tutela solo indiretta e mediata, ma - come nota la

relazione presentata il 16 agosto 1955 dalla commissione di esperti

nominata dal Comune di Carrara (pag. 21) - attraverso norme (quale la

sanzione facoltativa di caducità della concessione nei casi di

alienazione o cessione di esercizio non autorizzata o di inoperosità

della cava per un biennio) "inadeguate a soddisfare le esigenze del

pubblico interesse connesse con la coltivazione delle cave, perché

non ne assicurano la continua attività e lo sviluppo, né

garantiscono il diritto del Comune alla integrità del suo patrimonio

ed alla inalienabilità delle cave, contro le usurpazioni e i

trasferimenti illegittimi delle concessioni e gli altri abusi da

parte dei privati".

Al contrario, la disciplina delle cave nella legge mineraria del

1927, al pari di quella delle miniere, ha un'impronta schiettamente

pubblicistica, direttamente ordinata a fini di utilità generale e

comportante l'assoggettamento della coltivazione della cava alla

vigilanza della pubblica amministrazione tendente a controllare che

essa si svolga con modalità tecniche e con mezzi economici adeguati

(cfr. sentenze nn. 20 del 1967 e 7 del 1982), con obbligo

dell'imprenditore - sia lo stesso proprietario del suolo o il terzo

concessionario nel caso previsto dall'art. 45, secondo comma - di

mettere a disposizione dei funzionari delegati tutti i mezzi

necessari per ispezionare i lavori (art. 29, richiamato per le cave

dall'art. 45, ultimo comma). La valutazione espressa dalle sentenze

citate con riguardo al diritto del proprietario del fondo, che abbia

conservato la disponibilità della cava, è riferibile anche al caso

di coltivazione della cava ad opera di un terzo in regime di

concessione (analogo al regime minerario): sebbene nella concessione

amministrativa si innesti un contratto, il diritto reale di godimento

che ne deriva è "attribuito con i limiti impressi dalla rilevanza

pubblica del bene", i quali "si inseriscono nella struttura del

diritto ... vincolandolo indissolubilmente a un esercizio che svolga

quella funzione d'interesse generale cui la cava è, di per sé,

destinata".

Si aggiunga che nel nuovo ordinamento costituzionale è emerso, con

rilevanza crescente, un altro interesse generale, col quale la

prosecuzione delle attività estrattive deve armonizzarsi, cioè

l'interesse alla salvaguardia del territorio e dell'ambiente. Per la

tutela di questo interesse la legge 29 novembre 1971, n. 1097, con

una norma avente valore di principio, ha riconosciuto e fatta "salva,

per tutta la materia afferente le cave, la competenza della Regione

ad emanare apposite norme legislative" (art. 3, terzo comma),

ammettendo così "interventi regionali legislativi (e perciò

amministrativi) regolanti l'attività estrattiva e trascendenti il

quadro della legislazione nazionale fino allora vigente" (sentenza n.

7 del 1982, cit.). Nell'ambito di questa competenza si legittimano

l'art. 2, comma 4, della legge regionale in esame, nonché l'art. 3,

il quale tiene ferma in via transitoria, fino all'approvazione del

regolamento comunale di cui all'art. 1, la soggezione della

coltivazione degli agri marmiferi di Massa e Carrara

all'autorizzazione del Comune prescritta dall'art. 11 della legge

reg. 30 aprile 1980, n. 36 (cfr., con riferimento all'analoga

disposizione della legge della Regione Piemonte, 22 novembre 1978, n.

69, sentenza n. 499 del 1988).

La diversa impostazione dei due sistemi e la reciproca

inadattabilità di nuclei fondamentali delle rispettive discipline

escludono che l'art. 64, terzo comma, del r.d. n. 1443 del 1927 possa

essere interpretato come norma recettizia dell'ordinamento delle

leggi estensi, nel quale i futuri regolamenti comunali dovrebbero

inserirsi rispettandone le linee essenziali (cfr. relazione cit.,

pagg. 6, 47). L'art. 64 ha mantenuto in vigore la legislazione

preunitaria solo in via transitoria, fino al giorno dell'entrata in

vigore dei detti regolamenti: ai Comuni di Massa e Carrara è

attribuito un potere regolamentare autonomo, con efficacia analoga a

quella della legge - e quindi abilitato anche a incidere sui rapporti

privati - in funzione di un rinnovamento della disciplina della

coltivazione delle cave in conformità della legge mineraria e nei

limiti della legislazione regionale protettiva del territorio e

dell'ambiente.

4.1. - Venendo ora all'analisi del secondo motivo di impugnativa,

esso formula una censura di genericità delle disposizioni

denunciate, riferita ai requisiti di onerosità e di temporaneità

delle concessioni (art. 2, comma 1), la quale si tradurrebbe in una

violazione dei principi di diritto intertemporale che garantiscono il

rispetto dei diritti quesiti o - secondo la teoria più moderna dei

fatti compiuti - la conservazione della disciplina precedente per i

rapporti in corso radicati nel passato.

In relazione al primo requisito la censura non è chiara, atteso

che l'onerosità è una regola comune alla legge estense e alla legge

mineraria del 1927. Forse il ricorrente si duole per la mancata

specificazione del criterio di calcolo del canone, che per entrambe

le leggi è la proporzione alla rendita del soprassuolo (cioè alla

rendita agraria, pressoché nulla, del terreno che delimita la cava),

in guisa da precludere ai Comuni proprietari delle cave l'adozione

del criterio della proporzione alla rendita del sottosuolo, cioè al

valore venale dei marmi escavati. Ma allora va obiettato: che il

criterio di calcolo di cui all'art. 25 della legge mineraria non è

coessenziale al principio dell'onerosità, e perciò non può

ritenersi un principio fondamentale della legge dello Stato nel senso

dell'art. 117 Cost.; che tale criterio, previsto dalla legge in

vigore al tempo della concessione come norma integrativa del

regolamento contrattuale, può essere modificato da una legge

successiva, con effetto ex nunc e salvo il diritto di disdetta da

parte del concessionario; che, infine, l'art. 32, comma 8, della

legge 23 dicembre 1994, n. 724, ha disposto che, "a decorrere dal 1

gennaio 1995, i canoni annui per i beni appartenenti al patrimonio

indisponibile dei comuni sono, in deroga alle disposizioni di legge

in vigore, determinati dai comuni in rapporto alle caratteristiche

dei beni, ad un valore comunque non inferiore a quello di mercato,

fatti salvi gli scopi sociali". A questa regola i Comuni di Massa e

Carrara devono fin d'ora uniformarsi, indipendentemente dall'entrata

in vigore dei regolamenti più volte ricordati.

4.2. - Quanto al requisito della temporaneità, occorre precisare

preliminarmente che la disciplina delle cave in concessione non è

soggetta alla norma di diritto intertemporale di cui all'art. 53

della legge mineraria, secondo cui "le concessioni e le investiture

di miniere date senza limite di tempo, in base alle leggi fino ad ora

vigenti, sono mantenute come concessioni perpetue, quando per esse

non siasi incorso in motivi di decadenza". L'art. 45, secondo comma,

richiama soltanto le norme contenute nel titolo II del decreto,

mentre l'art. 53 è collocato nel titolo VI. Inoltre l'origine

storica e la ratio della norma, introdotta per le concessioni

perpetue di miniere nelle regioni in cui vigevano la legge sarda del

1859 e la legge lucchese del 1847, ne escludono l'applicabilità

anche per analogia.

Ciò non significa che la regola della temporaneità delle

concessioni, che i regolamenti dei Comuni di Massa e Carrara

introdurranno in ossequio al principio dell'art. 21 della legge

mineraria, avrà incondizionatamente efficacia immediata anche sui

rapporti di concessione in corso, costituiti come perpetui sotto

l'impero della legislazione estense. Sebbene l'efficacia immediata

della nuova legge non sia una forma di retroattività, nel campo dei

rapporti contrattuali (nella specie si tratta di

concessioni-contratto) essa non opera in linea di principio, ma

soltanto se così dispone la legge sopravvenuta (altrimenti

sopravvive la disciplina precedente, la nuova dovendosi allora

intendere riferita ai soli contratti futuri), nell'esercizio di un

potere discrezionale limitato dal criterio della ragionevolezza (cfr.

sentenze nn. 306 del 1993, 822 del 1988). L'attribuzione di efficacia

immediata alla nuova legge sui rapporti pendenti, in relazione a

modalità qualificanti del loro contenuto come la clausola di durata

perpetua, deve essere giustificata da esigenze di pubblico interesse

o di ordine pubblico, emergenti nel caso in discussione dalla

denunciata degenerazione della perpetuità - originariamente

apprezzata dal legislatore estense come incentivo dell'iniziativa

privata ai fini dello sfruttamento razionale dei giacimenti marmiferi

- in una causa di inoperosità dei concessionari e di correlativo

incremento delle subconcessioni abusive; tenuto conto anche del fatto

che in molti casi di subconcessione non autorizzata l'azione del

Comune per far pronunciare la decadenza del concessionario è ormai

prescritta, essendo in sostanza un'azione di impugnativa negoziale.

Non viene, invece, in considerazione il limite dell'obbligo di

indennizzo, posto che l'assoggettamento alla regola della

temporaneità anche dei rapporti pendenti non comporta revoca, ma

rinnovo della concessione in favore del medesimo concessionario,

secondo la disciplina stabilita dal regolamento.

La genericità della legge regionale, a torto censurata dal

Governo, ha il pregio di lasciare impregiudicate le condizioni - che

dovranno concretamente essere valutate dai Comuni nell'esercizio

della potestà regolamentare di cui sono investiti - alle quali il

principio della temporaneità della concessione avrà efficacia

immediata anche sulla disciplina delle concessioni in corso alla data

di entrata in vigore dei regolamenti.