Sentenza n. 486/1992

ha pronunciato la seguente SENTENZA nel giudizio promosso con ricorsi delle Regioni Liguria, Toscana ed

Emilia Romagna notificati, il primo il 31 marzo 1992, e gli altri due

il 15 aprile 1992, depositati in Cancelleria rispettivamente il 13,

21 e 27 aprile 1992, per conflitto di attribuzione sorto a seguito

della emanazione del decreto del Presidente della Repubblica 14

febbraio 1992, avente ad oggetto: "Atto di indirizzo e coordinamento

alle regioni recante i piani di cessione degli alloggi di edilizia

residenziale pubblica", ed iscritti ai nn. 11, 12 e 16 del registro

conflitti 1992;

Visti gli atti di costituzione del Presidente del Consiglio dei

Ministri;

Udito nell'udienza pubblica del 18 novembre 1992 il Giudice

relatore Antonio Baldassarre;

Uditi gli avvocati Gian Paolo Zanchini per la Regione Liguria e

Alberto Predieri per la Regione Toscana e l'avvocato dello Stato

Franco Favara per il Presidente del Consiglio dei Ministri.

Ritenuto in fatto

1. - Le Regioni Liguria, Toscana ed Emilia-Romagna hanno

presentato distinti ricorsi per conflitto di attribuzione nei

confronti dello Stato, in relazione al d.P.R. 14 febbraio 1992, dal

titolo "Atto di indirizzo e coordinamento alle regioni recante i

piani di cessione degli alloggi di edilizia residenziale pubblica".

Secondo tutte le ricorrenti, l'atto impugnato lederebbe i principi

che presiedono all'esercizio della funzione governativa di indirizzo

e coordinamento essendo stato adottato senza il supporto di alcuna

disposizione di legge. Un'ulteriore lesione delle competenze

regionali deriverebbe, secondo la Regione Liguria, dal fatto che

l'atto impugnato è stato emanato senza il parere della Conferenza

permanente per i rapporti tra Stato e regioni. Infine, il carattere

eccessivamente analitico e dettagliato delle statuizioni contenute

nell'atto impugnato manifesterebbe, a giudizio della Regione Toscana,

uno sconfinamento dal legittimo esercizio della funzione governativa

di indirizzo e coordinamento, in violazione degli artt. 3, primo

comma, e 97 della Costituzione.

Le stesse ricorrenti prospettano, poi, profili di lesività delle

proprie competenze concernenti singoli articoli dell'atto impugnato.

Gli articoli 1, 3 e 4 sono censurati dalla Regione Liguria sotto

il profilo che conterrebbero una lesione delle proprie competenze

legislative e amministrative in materia di edilizia residenziale

pubblica, essendo in contrasto con i limiti posti agli interventi

statali dall'art. 28 della legge n. 412 del 1991.

L'art. 5 dell'atto impugnato è, invece, oggetto di censure da

parte delle Regioni Liguria ed Emilia-Romagna. Secondo la prima,

detto articolo, nel porre vari termini agli adempimenti regionali

previsti dal ricordato art. 28 della legge n. 412 del 1991, lederebbe

l'autonomia organizzativa assicurata alle regioni. Secondo la Regione

Emilia-Romagna, la previsione di un temine di 90 giorni per

l'approvazione regionale dei piani di cessione violerebbe, invece, il

principio della leale cooperazione, per il fatto che in base a

quest'ultimo dovrebbe esser necessario un confronto dello Stato con

le singole regioni al fine di poter valutare la congruità di tale

termine rispetto alle diverse situazioni locali.

Tutte le ricorrenti, infine, muovono censure all'art. 6 dell'atto

impugnato. La Regione Liguria ritiene, in particolare, che

quest'ultimo si ponga in contrasto con l'art. 28 della legge n. 412

del 1991 laddove ricomprende fra gli alloggi sottoposti a cessione

anche quelli realizzati con risorse proprie degli enti gestori, dal

momento che il ricordato art. 28, primo comma, si riferisce soltanto

agli alloggi realizzati a totale carico o con il concorso dello Stato

o della regione. Sempre secondo la stessa ricorrente, il medesimo

art. 6, nella parte in cui prevede il versamento degli introiti

derivanti dalle cessioni nella contabilità speciale tenuta presso la

tesoreria dello Stato, violerebbe il citato art. 28, sesto comma,

della legge n. 412 del 1991, il quale stabilisce una gestione diretta

dei fondi prima ricordati da parte degli enti titolari.

Le censure della Regione Toscana all'art. 6 del decreto impugnato

attengono, invece, alla asserita violazione della riserva di legge

prevista dall'art. 119 della Costituzione, dal momento che il

programma di reinvestimento in nuove costruzioni o in

ristrutturazioni, da inserire nel piano di cessione previsto

dall'articolo in questione, risulterebbe estraneo all'art. 28 della

legge n. 412 del 1991. Lo stesso art. 6 sarebbe, poi, illegittimo per

il fatto che priverebbe la Regione ricorrente della facoltà,

prevista dal ricordato art. 28, di scegliere tra i possibili impieghi

delle somme ricavate dalla cessione degli alloggi.

Infine, a giudizio della Regione Emilia-Romagna, lo stesso art. 6,

nel prevedere un dovere di vigilanza delle regioni sui fondi ricavati

dalle alienazioni, lederebbe le competenze regionali in materia di

enti strumentali delle regioni, quali sono gli Istituti autonomi per

le case popolari (IACP), e violerebbe, inoltre, per la medesima

ragione, l'autonomia finanziaria regionale.

2. - Il Presidente del Consiglio dei Ministri si è costituito in

tutti i giudizi per chiedere che i ricorsi siano dichiarati

inammissibili o, comunque, infondati.

L'eccezione di inammissibilità, sollevata con riferimento a tutti

i ricorsi, poggia sul fatto che le ricorrenti hanno chiesto

l'annullamento, totale o parziale, dell'atto impugnato, ma non una

pronuncia sulla spettanza del potere.

In via generale, l'Avvocatura generale dello Stato nega che l'atto

impugnato, al di là della sua autoqualificazione, possa configurarsi

come un atto di indirizzo e coordinamento, giacché la materia

disciplinata non rientrerebbe tra quelle trasferite alle regioni.

Secondo il resistente, infatti, le competenze regionali in materia di

edilizia residenziale pubblica sarebbero limitate alla costruzione e

alla gestione ordinaria dell'edilizia residenziale abitativa

pubblica, mentre l'atto impugnato conterrebbe una disciplina dei

diritti di proprietà e, in genere, dei rapporti giuridici tra enti

gestori e inquilini relativiamente ad alloggi già edificati. Quello

impugnato, pertanto, non sarebbe un atto di indirizzo e

coordinamento, che presupporrebbe una materia di competenza

regionale, ma sarebbe un atto di direttiva verso l'esercizio di

funzioni delegate alle regioni ovvero un atto di programmazione

nazionale diretto a sviluppare e a specificare una indicazione già

contenuta nell'art. 28 della legge n. 412 del 1991. Sicché, mentre

l'approvazione regionale degli atti di cessione sarebbe un atto di

controllo di merito su un'attività (la vendita) propria degli enti

gestori, l'adozione di misure per la mobilità, invece, sarebbe una

funzione attinente all'assegnazione degli alloggi, materia,

quest'ultima, di competenza dei comuni.

Infine, il resistente, dopo aver rilevato che l'art. 12 della

legge n. 400 del 1988 non prescrive il parere della Conferenza fra lo

Stato e le regioni sui singoli atti di indirizzo e coordinamento,

chiede che sia dichiarata la inammissibilità della censura mossa

dalla Regione Liguria all'art. 6 dell'atto impugnato in relazione

alla gestione dei fondi ricavati dalla cessione degli alloggi,

poiché quest'ultima riguarderebbe un rapporto tra ente gestore e

tesoreria dello Stato. Nello stesso tempo, l'Avvocatura dello Stato

nega che l'art. 6 escluda la destinazione dei fondi alle finalità

previste dall'art. 28 della legge n. 412 del 1991, come lamentato

dalla Regione Toscana.

3. - In prossimità dell'udienza, rinviata due volte, la Regione

Toscana ha depositato due memorie nelle quali, oltre a contestare la

richiesta avversaria di inammissibilità del conflitto per mancata

richiesta di pronuncia sulla spettanza del potere, replica alla tesi

dell'Avvocatura generale dello Stato, secondo la quale la materia

disciplinata dall'atto impugnato sarebbe estranea alle competenze

trasferite alle regioni, richiamando, in proposito, gli artt. 88 e 93

del d.P.R. n. 616 del 1977 e la legge n. 457 del 1978, nonché la

giurisprudenza di questa Corte che ha incluso nella competenza

regionale la disciplina attinente alle assegnazioni degli alloggi e

alle vicende dei rapporti a queste conseguenti. Considerato in diritto

1. - Con distinti ricorsi le Regioni a statuto ordinario Liguria,

Toscana ed Emilia-Romagna hanno sollevato conflitto di attribuzione

nei confronti dello Stato, in relazione al decreto del Presidente

della Repubblica 14 febbraio 1992, dal titolo "Atto di indirizzo e

coordinamento alle regioni recante i piani di cessione degli alloggi

di edilizia residenziale pubblica".

Numerosi sono i profili per i quali le ricorrenti prospettano la

violazione delle attribuzioni ad esse garantite dagli artt. 117 e 118

della Costituzione. Tutte le indicate regioni lamentano,

innanzitutto, la lesione delle competenze loro trasferite dagli artt.

88 e 93 del d.P.R. 24 luglio 1977, n. 616, e dall'art. 4 della legge

5 agosto 1978, n. 457, per il fatto che l'atto impugnato conterrebbe

disposizioni di indirizzo e coordinamento in materia di edilizia

residenziale pubblica senza che il relativo potere sia previsto e

disciplinato da previe norme di legge, come invece richiede il

corretto esercizio di tale funzione secondo la costante

giurisprudenza di questa Corte.

Accanto a siffatta censura di carattere generale, le ricorrenti

prospettano profili di lesione delle proprie competenze di natura

più particolare. Segnatamente, la Regione Liguria, oltre a lamentare

la lesione delle proprie attribuzioni in materia di ordinamento degli

enti amministrativi da essa dipendenti, si duole del fatto che lo

Stato, nell'adottare il decreto impugnato, non abbia richiesto il

parere della Conferenza permanente per i rapporti tra Stato e

regioni, ai sensi dell'art. 12 della legge 23 agosto 1988, n. 400. La

Regione Toscana, poi, prospetta l'ulteriore violazione degli artt. 3

e 97 della Costituzione. Infine, la Regione Emilia-Romagna lamenta

tanto la lesione del principio di leale cooperazione, quanto

l'illegittima invasione delle proprie competenze in materia di

disciplina degli enti strumentali dell'amministrazione regionale.

Poiché i ricorsi concernono il medesimo atto, i relativi giudizi

vanno riuniti per essere decisi con un'unica sentenza.

2. - I ricorsi delle sopraindicate regioni vanno accolti, dal

momento che l'atto impugnato lede le attribuzioni costituzionalmente

assegnate alle ricorrenti in materia di edilizia residenziale

pubblica, trattandosi di un atto di indirizzo e coordinamento che,

nel suo complesso, non rispetta il principio di legalità posto a

tutela dell'integrità delle competenze regionali.

È appena il caso di osservare, in via preliminare, che,

contrariamente a quanto suppone l'Avvocatura generale dello Stato,

nessun rilievo può accordarsi, ai fini della ammissibilità dei

conflitti, al fatto che in tutti i ricorsi manchi una formale

richiesta relativamente alla spettanza del potere contestato. In

primo luogo, infatti, occorre sottolineare che l'art. 39, quarto

comma, della legge 11 marzo 1953, n. 87, considera come elementi

essenziali del ricorso per conflitto di attribuzione soltanto

l'indicazione delle attribuzioni costituzionali ritenute lese e

quella del modo in cui è sorto il conflitto, oltre alla

specificazione dell'atto che il ricorrente reputa come invasivo della

sfera delle competenze costituzionali invocate. In secondo luogo, non

va trascurato che nel caso in esame le regioni ricorrenti fanno

valere, non già un'invasione delle proprie attribuzioni, bensì

l'illegittimo esercizio di un potere, quale la funzione governativa

di indirizzo e coordinamento, indiscutibilmente spettante, a giudizio

delle stesse ricorrenti, allo Stato.

Quanto al merito dei conflitti di attribuzione sollevati, nessun

dubbio può sussistere, contrariamente a quel che opina l'Avvocatura

dello Stato, in relazione al fatto che le competenze contestate

abbiano ad oggetto la materia della edilizia residenziale pubblica,

trasferita alle regioni dagli artt. 88 e 93 del d.P.R. 24 luglio

1977, n. 616, e dall'art. 4 della legge 5 agosto 1978, n. 457.

Premesso che tale materia, come ha già avuto modo di affermare

questa Corte (v. sent. n. 217 del 1988), ha un ampio oggetto,

ricomprendente la predisposizione di interventi pubblici di varia

natura comunque diretti al fine di provvedere al servizio sociale

della provvista degli alloggi a favore dei lavoratori e delle

famiglie meno abbienti, non si può negare che la cessione degli

alloggi, oggetto di disciplina dell'atto impugnato, costituisca parte

integrante dell'assegnazione degli alloggi di edilizia residenziale

pubblica, assegnazione che è sicuramente iscritta nell'ambito della

materia in considerazione (v. sentt. nn. 493 del 1970, 16 del 1972,

727 e 1115 del 1988). La cessione degli alloggi, infatti, è

indissolubilmente connessa con l'assegnazione degli stessi, posto che

la qualifica di assegnatario rappresenta una condizione necessaria

per poter partecipare alla cessione di un alloggio di edilizia

residenziale pubblica.

Più in generale, comunque, ai fini della dimostrazione

dell'inerenza della cessione degli alloggi alla materia della

edilizia residenziale pubblica, non va trascurato il rilievo che la

predetta cessione è finalizzata, fra l'altro, al reinvestimento dei

ricavi sia in direzione della acquisizione delle aree edificabili e

della costruzione di edifici per l'incremento del patrimonio

abitativo pubblico, sia in direzione di urbanizzazioni socialmente

rilevanti per il medesimo patrimonio (v. art. 28, comma 6, lettere b)

e c), della legge 30 dicembre 1991, n. 412). Né, del resto, può

negarsi valore al fatto che la cessione degli alloggi, la quale deve

essere effettuata secondo piani approvati dalla regione, rientra fra

i compiti degli istituti autonomi per le case popolari (IACP),

comunque denominati o ridisciplinati dalle leggi regionali, istituti

che vanno ricompresi tra gli enti operanti all'esclusivo servizio di

funzioni attribuite alle regioni (tanto che è nel potere di queste

ultime adottare provvedimenti relativi a una loro eventuale

soppressione: v. art. 93, secondo comma, e 13 del d.P.R. n. 616 del

1977).

Posto, dunque, che la materia disciplinata rientra fra quelle

trasferite alla competenza delle regioni, l'atto di indirizzo e

coordinamento oggetto di impugnazione, per essere conforme ai

parametri di legittimità costituzionale precisati da questa Corte

con una giurisprudenza da tempo costante (v., ad esempio, sentt. nn.

150 del 1982, 338 del 1988, 139 del 1990, 37 e 359 del 1991, 30 e 384

del 1992), deve avere un apposito supporto nella legislazione

statale, diretto a prevedere l'esercizio del potere stesso così come

il contenuto sostanziale dell'atto da adottare, attraverso la

predisposizione di principi e di criteri idonei a vincolare e ad

orientare la discrezionalità governativa. Ma, poiché nell'art. 28

della legge n. 412 del 1991 o in qualsiasi altra disposizione di

legge non si riscontra il minimo cenno a un eventuale atto di

indirizzo e coordinamento del Governo in materia, il decreto del

Presidente della Repubblica 14 febbraio 1992 oggetto di impugnazione

costituisce un esercizio illegittimo della funzione in

considerazione, avente l'effetto di menomare una competenza regionale

costituzionalmente garantita. Il predetto atto, pertanto, va

consequenzialmente annullato.

Resta assorbito l'esame degli ulteriori profili di asserita

lesione delle proprie attribuzioni sollevati dalle ricorrenti.