Sentenza n. 484/1991

ha pronunciato la seguente SENTENZA nel giudizio di legittimità costituzionale della legge regionale

approvata il 1-2 maggio 1991 dall'assemblea regionale siciliana

avente per oggetto: "Norme in materia di personale delle USL",

promosso con ricorso del Commissario dello Stato per la regione

siciliana notificato il 10 maggio 1991, depositato in cancelleria il

17 maggio successivo ed iscritto al n. 23 del registro ricorsi 1991;

Visto l'atto di costituzione della regione siciliana;

Udito nell'udienza pubblica del 5 novembre 1991 il Giudice

relatore Vincenzo Caianiello;

Uditi l'avvocato dello Stato Franco Favara, per il ricorrente, e

gli avvocati Giuseppe Fazio e Matteo Calabretta per la regione

siciliana;

Ritenuto in fatto

1. - Il Commissario dello Stato per la regione siciliana ha

impugnato la legge approvata dall'assemblea regionale siciliana nella

seduta del 1-2 maggio 1991, recante norme in materia di personale

delle unità sanitarie locali, per contrasto con il d.P.R. 20

dicembre 1979 n. 761 e con l'art. 47, quarto comma, della legge 23

dicembre 1978 n. 833, in relazione ai limiti posti dall'art. 17 lett.

b) e c) dello statuto speciale (r.d. lgs. 15 maggio 1946 n. 455,

convertito in legge cost. 26 febbraio 1948 n. 2) nonché per

violazione dell'art. 97 della Costituzione.

In relazione alla legge impugnata - la quale prevede una serie di

interventi a favore del personale in servizio nelle USL della

Sicilia, che vanno dalla modificazione del profilo professionale

rivestito, alla acquisizione di specifiche professionalità, alla

definizione di situazioni di precariato e all'integrazione delle

tabelle di equiparazione già contenute nella precedente legge

regionale 27 maggio 1987 n. 34 - nel ricorso si ricorda che la

regione, pur titolare di competenza legislativa concorrente in

materia di igiene e sanità pubblica e di assistenza sanitaria (art.

17, lett. b) e c), dello statuto), per quanto attiene alla disciplina

del personale delle USL, ai sensi dell'art. 47, quarto comma della

legge n. 833 del 1978, ha il potere di emanare norme per

l'"attuazione" della normativa delegata (d.P.R. n. 761 del 1979)

dettata per disciplinare in maniera uniforme, per tutto il territorio

nazionale, la materia dello stato giuridico del personale in

questione.

E tale uniformità, sia nella fase di accesso alle carriere, sia

nel corso della successiva progressione, corrisponde al duplice

interesse dello Stato di assicurare omogeneità di trattamento al

personale sanitario (anche in vista dei processi di mobilità fuori

dell'ambito regionale), sia per garantire, attraverso

professionalità omogenee, l'uniformità delle condizioni e delle

garanzie della salute per la collettività nazionale.

Gli articoli 1, 2, 4 e 7 della legge regionale - che prevedono,

per diverse categorie di personale in servizio di ruolo e in possesso

di determinati titoli professionali o/e di studio, l'inquadramento

nelle rispettive qualifiche mediante concorso riservato - sono

impugnati per violazione della normativa generale delle assunzioni

per pubblico concorso, garantita dagli artt. 51 e 97 della

Costituzione, e dettata in concreto dall'art. 12 del d.P.R. n. 761

del 1979 e dal relativo decreto del Ministro della sanità 30 gennaio

1982.

La previsione del concorso riservato, pur ammesso dal d.P.R. n.

761 del 1979 e dalla legge n. 207 del 1985 per il personale precario,

è nella specie illegittima perché il personale ad esso interessato

è già inserito nei ruoli delle USL e le norme impugnate omettono di

fare riferimento ad ogni altro requisito, quali le mansioni svolte o

l'anzianità di servizio.

Viene poi denunciato l'art. 8 della legge regionale, che dispone,

per il personale appartenente al secondo e al quarto livello che

abbia prestato servizio in posizione di precariato per almeno sei

mesi nel biennio 1989/1990, l'inquadramento in ruolo con selezione

riservata per titoli; la illegittimità costituzionale della norma

deriverebbe dalla circostanza che detto inquadramento non sembrerebbe

rispondere ad effettive esigenze di servizio dell'amministrazione,

tanto è vero che esso viene previsto anche in soprannumero,

violandosi così il principio del buon andamento (art. 97 della

Costituzione), ma soprattutto l'inquadramento è disposto a domanda,

prescindendosi dall'iscrizione nelle liste di collocamento e quindi

in violazione delle disposizioni nazionali relative al procedimento

per le assunzioni nei primi quattro livelli funzionali del pubblico

impiego, dettate dai d.p.c.m. 18 settembre 1987, n. 392 e 27 dicembre

1988, in attuazione dell'art. 16 della legge 28 febbraio 1987 n. 56.

Sono altresì impugnati gli artt. 5, 9 e 10, che pur riguardando

destinatari con posizioni diverse, prevedono tutti l'inserimento del

personale in profili professionali non corrispondenti a quelli

indicati nelle tabelle di equiparazione allegate al d.P.R. n. 761 del

1979. In particolare gli artt. 5 e 10 dispongono l'inquadramento in

profili professionali superiori rispetto a quelli delle tabelle e

l'art. 9 opera un'equiparazione addirittura non prevista in sede

nazionale, così determinando illegittime difformità.

Anche dell'art. 11 si sostiene la illegittimità costituzionale,

perché la norma consente agli assistenti amministrativi, in possesso

del diploma di scuola media superiore e con un'anzianità nella

qualifica di appartenenza di 5 anni, l'inquadramento nella qualifica

di collaboratore direttivo, per la quale in via normale è invece

richiesto il diploma di laurea.

Specifiche censure sono poi rivolte agli artt. 12 e 13 della legge

regionale che, per i medici e gli psicologi dei consultori familiari,

prevedono l'istituzione di posti della qualifica intermedia (cui

verrebbero ammessi, con concorso riservato, gli assistenti medici e

gli psicologi collaboratori) mediante la trasformazione integrale

della qualifica iniziale, senza rispettare i limiti contenuti negli

artt. 8 e 78 del d.P.R. n. 384 del 1990 che autorizzano le regioni ad

operare detta trasformazione, ma per una percentuale di posti ben

definita, e demandano al Ministro della sanità di dettare la

disciplina per la copertura dei posti risultanti.

Con l'art. 6 della legge regionale, infine, si autorizza

l'istituzione di corsi speciali per infermieri professionali,

riservati agli operatori di seconda categoria (infermieri generici)

che abbiano prestato servizio continuativo per almeno 4 anni.

L'illegittimità costituzionale di tale norma deriverebbe dalla

circostanza che, mentre la analoga disciplina dettata dalla legge 3

giugno 1980 n. 243 è di carattere straordinario e limitata nel tempo

quanto alla sua efficacia, quella regionale è invece una disciplina

a regime che consente a detto personale l'accesso alla qualifica

superiore, con un inammissibile privilegio rispetto agli esterni, e

per di più dispone l'adeguamento degli organici "in relazione al

numero degli abilitati" ai corsi di formazione, in violazione dei

principi di ragionevolezza e di non arbitrarietà che stanno alla

base del "buon andamento" di cui all'art. 97 della Costituzione.

Da ultimo, ed in rito, nel ricorso si solleva l'eccezione di

tardiva comunicazione della legge regionale, essendo tale

comunicazione avvenuta il quarto giorno (6 maggio 1991)

dall'approvazione della legge da parte dell'assemblea regionale

(verbale del 1° maggio 1991, anche se la seduta si è chiusa alle ore

8,45 del giorno 2 successivo), essendo festivo il giorno precedente a

quello della comunicazione (5 maggio, domenica).

In proposito, nel ricorso si chiede a questa Corte di rivedere il

proprio orientamento (sent. n. 365 del 1990) perché altrimenti, ad

avviso del ricorrente, l'art. 29, secondo comma, dello statuto - che

reca la locuzione "decorsi otto giorni" - non avrebbe senso, potendo

i giorni in questione essere anche 9 o più, a seconda

dell'incidenza, nel periodo, di giorni festivi anche consecutivi,

mentre il Presidente della giunta regionale, ai sensi dell'art. 13,

secondo comma, dello statuto, sarebbe tenuto alla promulgazione

sempre entro gli otto giorni.

2. - Si è costituita nel giudizio la regione siciliana, la quale

ha precisato che la legge impugnata, che reca interventi perequativi

per il personale delle USL, è stata emanata nell'esercizio delle

competenze statutarie, fatte salve dall'art. 80 della legge n. 833

del 1978, al fine di perseguire migliori rendimenti operativi degli

addetti al servizio sanitario ed in considerazione della ritardata

attivazione delle USL dell'isola rispetto al restante territorio

nazionale.

Ha quindi rilevato che l'impugnativa si basa sull'erroneo

presupposto che il legislatore regionale non possa discostarsi in

materia di personale delle USL dalla normativa statale, ma sia

titolare soltanto di una potestà di attuazione, laddove la salvezza

delle competenze operata dal richiamato art. 80 della legge n. 833

del 1978 e l'ambito in cui queste si esercitano, fissato dall'art. 17

dello Statuto, depongono diversamente.

Venendo in concreto all'impugnativa, nella memoria di costituzione

si dubita innanzitutto della ammissibilità del ricorso in quanto

sarebbero ivi indicate, quale parametro di costituzionalità, a

prescindere dall'invocato art. 97 della Costituzione, soltanto norme

di leggi ordinarie o ad esse parificate, in difformità quindi da

quanto prescritto dall'art. 34 della legge 11 marzo 1953, n. 87, che

impone la indicazione di parametri costituzionali.

Ma, pur valutando le questioni con riferimento al solo art. 97

della Costituzione, la regione ne sostiene comunque la

inammissibilità, in quanto le censure attengono a scelte

discrezionali del legislatore regionale.

Nel merito e con riferimento agli impugnati artt. 1, 2, 4 e 7

della legge regionale, nella memoria si ricorda che l'art. 15 del

d.P.R. n. 761 del 1979 ha previsto una riserva di posti (fino al 10

per cento per il personale medico e fino al 30 per cento per il

restante personale ) in sede di concorso in favore dei dipendenti

già in servizio, non necessariamente inseriti in organico, presso le

strutture private convenzionate; le norme regionali censurate,

invece, si riferiscono a personale già appartenente ai ruoli delle

USL e non si vede come possano essere considerate più "liberali" di

quelle nazionali.

Quanto alle censure riferite agli artt. 5, 9 e 10, si rileva che

le norme disciplinano il personale amministrativo, non chiamato a

svolgere alcuna attività medico-sanitaria, e attengono quindi più

propriamente alla materia della organizzazione degli enti locali,

affidata dall'art. 15 dello statuto alla competenza esclusiva della

regione.

Sempre con riferimento al solo parametro ammissibile (art. 97

della Costituzione), le censure rivolte agli artt. 6 e 8, da un lato,

non terrebbero conto che l'organizzazione dei corsi per infermieri

risponde all'urgenza di selezionare tale personale paramedico

notoriamente carente; dall'altro, si risolverebbero in valutazioni di

merito circa l'operato del legislatore regionale; e, da ultimo,

addurrebbero, a sostegno della illegittimità costituzionale, la

violazione addirittura di due atti amministrativi.

Da ultimo si sostiene la inammissibilità delle questioni relative

agli artt. 11 e 12, in quanto sarebbero carenti sia della motivazione

che della indicazione dei necessari parametri.

3.1. - Nell'imminenza della udienza di discussione, hanno

presentato memorie sia il Commissario dello Stato per la regione

siciliana, per il tramite dell'Avvocatura generale dello Stato, sia

la regione.

3.2. - Nella prima la difesa dello Stato rileva che, ai sensi

dell'art. 17 lettere b) e c) dello statuto speciale nonché degli

artt. 80 e 47, quarto comma, della legge 23 dicembre 1978, n. 833, la

regione siciliana non ha, per quanto attiene allo stato giuridico del

personale delle USL, un tipo di competenza differente da quella

riconosciuta alle regioni a statuto ordinario, ma ha unicamente il

potere di emanare norme "attuative" della normativa prodotta dallo

Stato in modo uniforme per tutto il territorio nazionale.

Pertanto la delibera legislativa impugnata, oltre che contrastare

con gli artt. 51, primo comma, e 97, terzo comma, della Costituzione

- come attuati dall'art. 47 della legge n. 833 del 1978, dal

conseguente d.P.R. 20 dicembre 1979, n. 761 ed altresì dagli artt. 9

e 20 della legge 27 marzo 1983, n. 93 (legge quadro sul pubblico

impiego) - violerebbe anche "i principi e gli interessi generali" che

si pongono come limite delle competenze statutarie nelle materie di

che trattasi e che riservano al legislatore statale e alla

contrattazione collettiva gestita a livello nazionale ogni aspetto

della disciplina dei rapporti di lavoro dei dipendenti delle USL.

In relazione alle singole censure, l'Avvocatura generale dello

Stato osserva che alcune delle norme impugnate (artt. 6, quinto

comma, 7, 8, terzo comma, 12, terzo comma, e 13, terzo comma) non

rispetterebbero il limite dei "posti vacanti" nel prevedere

inquadramenti in ruolo del personale o in soprannumero o addirittura

con adeguamento degli organici al numero casuale e contingente degli

aspiranti o anche degli abilitati all'esito di corsi di formazione

professionale, in palese contrasto con l'art. 97 della Costituzione,

per il quale l'organizzazione degli uffici è un prius logico-giuridico rispetto al reclutamento del personale da inserire

nell'organizzazione stessa.

Quanto allo strumento della "trasformazione dei posti", esso

verrebbe utilizzato (artt. 12 e 13) nei confronti di tutti i posti di

"assistente medico" e di "psicologo collaboratore", ovverosia con

soppressione di due intere qualifiche inferiori, per consentire procedure riservate e gestite a livello locale, in difformità degli

artt. 8, terzo comma, e 78, terzo e sesto comma, del d.P.R. n. 384

del 1990, che consentono una trasformazione quantitativamente

limitata (30% dei posti di assistente medico), ed in contrasto con le

previsione degli artt. 18 e 21 del d.P.R. n. 761 del 1979, che

ribadiscono la regola del "pubblico concorso".

A quest'ultimo proposito e con riferimento alle norme impugnate

che prevedono "concorsi riservati", nella memoria si sostiene

altresì che il principio generale dell'accesso ai pubblici uffici

"in condizioni di eguaglianza" (art. 51 della Costituzione) e

"mediante concorso" (art. 97 della Costituzione) non può certamente

essere derogato nell'ambito dell'esercizio di una competenza

legislativa di mera attuazione e le normative statali, che pur hanno

previsto concorsi riservati, non possono essere invocate a

giustificazione di un principio generale di ammissibilità di una

"riserva" (ovverosia di esclusione degli "altri"), perché quelle

normative hanno riguardato la sistemazione eccezionale di personale

precario, per la quale veniva anche richiesto il possesso di

determinati requisiti (anzianità, buon espletamento del servizio,

livello delle mansioni svolte, ecc.).

Infine si sottolinea la illegittimità costituzionale

dell'impugnato art. 9, con il quale si alterano le tabelle di

equiparazione fissate uniformemente per tutto il territorio

nazionale, e dell'art. 11, che modifica ope legis un accordo

collettivo del 1979, così invadendo l'area riservata alla

"disciplina in base ad accordi" (art. 3 della legge n. 93 del 1983).

3.3. - La regione siciliana, nella sua memoria, si oppone al

ricorso, evidenziando le ragioni di giustizia sostanziale che

avrebbero determinato il legislatore regionale ad avvalersi della

potestà riconosciuta dall'art. 17 dello statuto, per ripianare

situazioni discriminanti per gli operatori sanitari del proprio

territorio, rispetto a quelli delle altre regioni.

In merito all'art. 5 si sostiene che l'attribuzione del quarto

livello a talune unità di personale (autisti, centralinisti, operai)

si giustificherebbe con la circostanza che quei dipendenti, in quanto

provenienti dagli enti locali, erano legati al livello inferiore

posseduto nell'ente di provenienza e sarebbero stati quindi

penalizzati rispetto ai colleghi chiamati a svolgere le stesse

mansioni direttamente nelle USL.

Quanto all'art. 6, la norma risponderebbe al principio della

liceità della riqualificazione professionale degli infermieri

generici, ammessi a corsi speciali con carattere straordinario e di

prima ed unica applicazione, senza quindi influenza su situazioni future. Non vi sarebbe nemmeno aumento dei posti, mentre, in relazione

alla limitata copertura finanziaria derivante dalla trasformazione di

detti posti, la norma di copertura (art. 14) non è stata oggetto di

specifica impugnativa.

Sull'art. 8, si sostiene che la norma colloca il personale in

"apposito ruolo in soprannumero" e, solo in presenza di posti in

organico, ne prevede l'inquadramento, sempre con la garanzia del

preventivo concorso per titoli. Al riguardo si fa rilevare che la

normativa statale prevede, per il personale addetto alle mansioni

elementari, addirittura la "chiamata diretta" (art. 9, secondo comma,

del d.P.R. n. 761 del 1979).

Gli artt. 12 e 13, poi, consentirebbero di ovviare alla disparità

di trattamento subìta dai medici specialisti (i ginecologi dei

consultori familiari) e dagli psicologi degli stessi consultori, che

svolgono i propri compiti quali unici operatori nelle strutture cui

sono destinati, rispetto ai colleghi operanti nelle altre USL che, a'

termini dell'art. 18 del d.P.R. n. 761 del 1979 e dell'art. 29 del

d.m. 30 gennaio 1982, hanno potuto concorrere alla posizione

funzionale superiore di coadiutore. Considerato in diritto

1. - Il Commissario dello Stato per la regione siciliana ha

sollevato, in via principale, nei confronti della delibera

legislativa approvata dall'assemblea regionale siciliana il 1-2

maggio 1991, recante norme in materia di personale delle unità

sanitarie locali, varie questioni di legittimità costituzionale.

In primo luogo il ricorrente denuncia l'intera legge per contrasto

con gli artt. 28 e 29 dello statuto regionale (r.d. lgs. 15 maggio

1946, n. 455, convertito in legge cost. 26 febbraio 1948, n. 2), nel

presupposto della tardività della sua comunicazione ai fini

dell'eventuale impugnazione, essendo tale comunicazione avvenuta il

quarto giorno dall'approvazione della legge regionale (a causa della

festività del terzo giorno), e, quindi, oltre il termine di tre

giorni previsto dall'art. 28 del predetto statuto regionale. Tale

sequenza temporale vanificherebbe altresì il disposto dell'art. 29,

secondo comma, dello statuto, ai termini del quale "decorsi otto

giorni" dall'approvazione, senza che sia pervenuta copia

dell'impugnazione, la legge va comunque promulgata.

Sono inoltre denunciati per inosservanza dei limiti posti

dall'art. 17, lett. b) e c), dello statuto speciale, in relazione

alla legge 23 dicembre 1978, n. 833 ed all'art. 47, quarto comma, di

questa, nonché per violazione dell'art. 97 della Costituzione:

a) gli artt. 1, 2, 4 e 7, che dispongono, in favore di alcune

categorie del personale di ruolo in possesso di determinati titoli

professionali e/o di studio, l'inquadramento in qualifiche superiori

mediante concorso riservato; essi contrasterebbero altresì "con la

normativa generale delle assunzioni mediante pubblici concorsi,

garantita dagli artt. 51 e 97 della Costituzione", nonché con l'art.

12 del d.P.R. n. 761 del 1979 e il decreto del Ministro della sanità

30 gennaio 1982;

b) l'art. 8, che prevede l'inquadramento in ruolo a domanda di

personale precario di secondo e quarto livello, previa selezione

riservata per titoli, prescindendo dall'iscrizione nelle liste di

collocamento, e si porrebbe in contrasto altresì con l'art. 16 della

legge n. 56 del 1987 e con i decreti del Presidente del consiglio dei

ministri 18 settembre 1987, n. 392 e 27 dicembre 1988 (s.n);

c) gli artt. 5, 9 e 10, che inseriscono il personale ivi

previsto in profili professionali superiori o addirittura diversi

rispetto a quelli indicati nelle tabelle di equiparazione allegate al

d.P.R. n. 761 del 1979, così determinando "una possibile difformità

rispetto ad analoghe figure professionali nel rimanente territorio

nazionale";

d) l'art. 11, che dispone l'inquadramento, nella qualifica di

collaboratore direttivo, degli assistenti amministrativi in possesso

del diploma di scuola media superiore e di una anzianità nella

qualifica di appartenenza di 5 anni, applicando ad essi in via

estensiva l'accordo nazionale unico del 1979, che è antecedente

all'istituzione del servizio sanitario nazionale e alla relativa

disciplina del personale;

e) gli artt. 12 e 13, che prevedono la istituzione di posti

della qualifica intermedia, mediante integrale trasformazione di

quella iniziale (per i profili dei medici e degli psicologi dei

consultori familiari) e ammettono gli assistenti medici e i

collaboratori psicologi in servizio presso quelle strutture a

concorso riservato per la prima copertura dei posti trasformati,

così violando altresì gli artt. 8 e 78 del d.P.R. n. 384 del 1990,

nonché la normativa generale delle assunzioni mediante pubblico

concorso;

f) l'art. 6, che autorizza l'istituzione di corsi speciali "a

regime" per infermieri professionali riservati agli operatori

professionali di seconda categoria (infermieri generici), ponendosi

così in contrasto con i principi della normativa statale di settore

e con il principio di ragionevolezza e di non arbitrarietà.

2. - Devono, preliminarmente, essere disattese le eccezioni di

inammissibilità sollevate dalla regione siciliana nell'assunto che:

a) a prescindere dall'art. 97 della Costituzione, sarebbero indicate

nel ricorso norme di leggi ordinarie o ad esse parificate, in

difformità da quanto prescritto dall'art. 34 della legge 11 marzo

1953, n. 87, che prevederebbe come parametri di riferimento solo le

norme della Costituzione o di leggi costituzionali; b) le censure

proposte atterrebbero a scelte discrezionali del legislatore

regionale; c) relativamente agli artt. 12 e 13 della legge, le

censure sarebbero carenti sia della motivazione che dell'indicazione

dei parametri costituzionali.

Sotto il primo profilo osserva la Corte che nel ricorso, oltre

alla violazione dell'art. 97 della Costituzione, si sostiene che

sarebbero stati violati i "principi generali" delle leggi dello Stato

e, quindi, rettamente vengono indicate le norme interposte, contenute

in leggi ordinarie, da cui quei principi sarebbero desumibili. Il

problema che in conseguenza si pone è di stabilire se da quelle

norme possano ricavarsi i principi generali che costituiscono limite

per il legislatore regionale ai sensi dell'art. 17 dello statuto

della regione siciliana: problema, questo, che attiene al merito

della questione e non alla sua ammissibilità.

Priva di consistenza è anche la tesi secondo cui le censure

investirebbero scelte discrezionali del legislatore regionale,

perché, contrariamente a quanto si assume dalla regione resistente,

ciò di cui ci si duole è, come già si è accennato, la violazione

da parte delle varie norme impugnate di principi generali stabiliti

dalle leggi dello Stato nella materia e, quindi, la soluzione delle

questioni proposte suppone la verifica della sussistenza di principi

ritenuti tali dal ricorrente e l'indagine circa l'eventuale

difformità rispetto ad essi della legge regionale oggetto di

censure, per cui anche sotto questo secondo profilo il ricorso è

ammissibile.

Quanto infine alla parte del ricorso che investe gli artt. 11 e 12

della legge impugnata, diversamente da quanto si sostiene dalla

regione resistente, i parametri di riferimento ed i motivi su cui le

censure si sorreggono sono indicati in modo da consentirne l'esame

nel merito.

3. - La questione, sollevata con la prima censura in riferimento

agli artt. 28 e 29 dello statuto speciale e che, come illustrato in

precedenza (v. punto 1), investe la legge nel suo complesso per

aspetti che attengono alla fase dell'invio al Commissario dello Stato

ed alla promulgazione, non è fondata.

In proposito va ricordato che questa Corte, nella sentenza n. 365

del 1990, esaminando la questione sollevata allora con riferimento al

solo art. 28 dello statuto regionale, ha affermato che l'inosservanza

del termine di tre giorni, previsto dal suindicato parametro

costituzionale, per l'invio della legge "altra conseguenza non

produce se non che il termine di cinque giorni dato al Commissario

dello Stato per l'impugnazione della legge regionale decorre

dall'ulteriore giorno dell'effettivo invio delle legge stessa". Da

tale orientamento - che va ribadito anche in occasione dell'esame

della questione ora sollevata in riferimento agli artt. 28 e 29 dello

statuto - deriva che il termine finale assegnato al Commissario dello

Stato debba essere considerato spostato in avanti di un numero di

giorni pari a quelli del ritardo nell'invio della legge, in modo da

assicurare comunque, per intero, il periodo di cinque giorni

riservato al predetto Commissario per la proposizione

dell'impugnazione; e ciò è sufficiente ad escludere la fondatezza

dell'ulteriore dubbio sollevato con il ricorso in epigrafe.

4. - Al fine dell'esame delle censure che investono varie

disposizioni della legge impugnata e che verranno in prosieguo

esaminate seguendo l'ordine con cui sono formulate nel ricorso, è

necessario ricordare che l'art. 17 dello statuto speciale della

regione siciliana prevede che, quella della sanità pubblica, è una

delle materie rispetto alle quali la potestà legislativa regionale

debba essere esercitata "entro i limiti dei principi ed interessi

generali cui si uniforma la legislazione dello Stato" anche

relativamente "all'organizzazione dei servizi".

Si è dunque in presenza, nella materia, del tipo di legislazione

c.d. concorrente, assoggettata a limiti analoghi a quelli previsti

dall'art. 117 della Costituzione per le regioni a statuto ordinario,

onde l'illegittimità costituzionale di leggi della regione siciliana

che dovessero risultare difformi dai principi desumibili dalle leggi

dello Stato.

Va altresì considerato che questa Corte ha, fin dalla sentenza n.

41 del 1966, affermato il principio (ancorché all'epoca riferibile

al personale sanitario dei comuni e delle province, ma ora al

personale del servizio sanitario nazionale) che le norme riguardanti

lo stato giuridico ed economico del personale sanitario appartengono

alla materia sanitaria, onde la legge regionale "al fine di

soddisfare alle condizioni particolari ed agli interessi propri della

regione, non dovrebbe discostarsi dal tipo di disciplina data dalle

leggi dello Stato intervenute nella stessa materia".

Vero è che l'art. 80 della legge n. 833 del 1978 fa salve le

competenze delle regioni a statuto speciale nelle materie considerate

dalla legge stessa. Ma poiché il già richiamato art. 17 dello

statuto speciale attribuisce nella materia alla regione siciliana una

potestà legislativa di tipo concorrente, la legge regionale deve

rispettare i principi generali della legge dello Stato - e fra essi

certamente quello posto dall'art. 47 della legge stessa - che si è

riservata la disciplina dello stato giuridico del personale delle

unità sanitarie locali, onde la legislazione regionale, incontrando

tale limite, può essere in detta disciplina solo attuativa (sent. n.

122 del 1990), in conformità alle previsioni del quarto comma di

detto art. 47.

5. - Esaminate alla luce delle suddette precisazioni, sono fondate

le questioni di legittimità costituzionale degli artt. 1, 2, 4 e 7

della legge regionale in esame i quali prevedono, per diverse

categorie di personale di ruolo, l'inquadramento in una serie di

qualifiche da essi indicate, mediante concorsi riservati.

Come questa Corte ha già affermato (sent. n. 122 del 1990 cit.)

il carattere attuativo della potestà legislativa regionale impone il

rispetto delle regole "che il d.P.R. n. 761 del 1979 - in

applicazione del principio generale di cui all'art. 97 della

Costituzione e dei criteri direttivi stabiliti nella delega

legislativa di cui all'art. 47 della legge n. 833 del 1978 - prevede"

e cioè quella "del pubblico concorso per titoli ed esami tanto in

ordine all'ammissione all'impiego presso le unità sanitarie locali

(art. 12) quanto in ordine all'accesso a specifiche posizioni

funzionali nei diversi ruoli (art. 17 e ss.)" e quella che "fissa in

modo tassativo le ipotesi di concorsi che in via transitoria sono

riservati a ben individuate categorie di soggetti (art. 67 e ss.)".

E poiché né fra queste ultime ipotesi, né fra quelle previste

dalla legge n. 207 del 1985 - anch'essa richiamata dal ricorrente e

riguardante la possibilità di inquadramento di personale precario

solo entro un determinato periodo temporale ormai decorso - rientrano

quelle previste dagli artt. 1, 2, 4 e 7 della legge impugnata, non vi

è dubbio sulla illegittimità costituzionale di queste ultime

disposizioni.

6. - Parimenti fondata è la questione sollevata nei confronti

dell'art. 8 della legge in esame.

Quest'ultima norma, prevedendo l'inquadramento in ruolo, a

domanda, di personale precario di secondo e quarto livello, previa

selezione riservata per titoli e prescindendo dall'iscrizione nelle

liste di collocamento, viola espressamente la normativa statale sul

collocamento, che non è di competenza regionale (sentenze numeri 20

del 1989 e 998 del 1988). Il che, peraltro, si desume anche dalla

prassi legislativa della regione siciliana che nella legge n. 2 del

1988 ha, all'art. 13, previsto che alle selezioni per titoli, per le

assunzioni per le quali non sia previsto titolo professionale,

partecipino "gli iscritti alle liste di collocamento".

Poiché la regione, per tutte le considerazioni fin ad ora svolte,

al fine dell'inquadramento in ruolo dei precari del servizio

sanitario nazionale deve attenersi a quanto stabilito dalle leggi

dello Stato, non può provvedervi per il personale che ha prestato

servizio precario nel biennio 1989-1990 perché tale possibilità non

è prevista dalle leggi stesse.

L'art. 8 impugnato è perciò illegittimo perché, avendo la legge

dello Stato (legge n. 207 del 1985) consentito la sistemazione in

ruolo del personale precario per una durata temporalmente limitata,

una volta esauritosi il periodo transitorio considerato da detta

legge, l'assunzione del personale dei primi quattro livelli può

avvenire, ai sensi dell'art. 16 della legge n. 56 del 1987 e dei

relativi decreti attuativi (d.p.c.m. 18 settembre 1987, n. 392 e 27

dicembre 1988, s.n.) che riguardano anche il settore della sanità,

solo tramite le liste di collocamento.

La regola è stata ribadita dall'art. 5 del d.P.R. 20 maggio 1987

n. 270 (Norme risultanti dalla disciplina prevista dall'accordo

sindacale per il triennio 1985-1987 relativa al comparto del

personale dipendente dal servizio sanitario nazionale), secondo il

quale "L'assunzione in ruolo per chiamata diretta deve essere

effettuata con le modalità e procedure previste dall'art. 16 della

legge 28 febbraio 1987, n. 56, per le figure del comparto sanitario

per le quali non è richiesto il titolo professionale .." e cioè

tramite le liste di collocamento.

Né al riguardo può condividersi la tesi della regione siciliana,

secondo cui l'art. 8 impugnato sarebbe conforme all'art. 9 del d.P.R.

n. 761 del 1979, il quale consentirebbe la chiamata diretta per il

personale addetto a mansioni elementari. In contrario si deve

osservare che l'art. 9, invocato dalla regione, prevede che

l'assunzione per chiamata diretta è ammessa solo per speciali

categorie di personale addetto a mansioni elementari (in esse

potendosi comprendere solo il personale appartenente al secondo

livello e non anche al quarto) e comunque sulla base di adeguati

criteri selettivi fissati nell'accordo nazionale unico; di

conseguenza la regione non può in ogni caso, con propria legge,

sostituirsi all'accordo cui rinvia espressamente la legge dello

Stato.

Infine, la norma denunciata contrasta anche con l'art. 97 della

Costituzione perché, come fondatamente rilevato nel ricorso, essa

configura un soprannumero incompatibile con il principio del rispetto

del limite degli organici che fa dell'organizzazione un prius

rispetto al reclutamento del personale da assumere.

7.1. - Anche le censure relative agli articoli 5, 9 e 10 della

legge in esame, sono fondate, violando le norme in essi contenute le

tabelle di equiparazione - stabilite dallo Stato e quindi non

integrabili in sede di legislazione attuativa - allegate al d.P.R. n.

761 del 1979.

7.2. - In particolare l'art. 5 inquadra talune qualifiche (autisti

e centralinisti degli enti locali e operai degli enti ospedalieri

transitati alle USL) come operatori tecnici, mentre la disciplina

statale ne prevede l'inquadramento al livello inferiore di agenti

tecnici (cfr. tab. G e F del d.P.R. n. 761 del 1979). Inoltre l'art.

39 del d.P.R. n. 384 del 1990 ha riordinato la tabella 1 allegata al

d.P.R. n. 761 del 1979, mantenendo distinte le due qualifiche di

agente tecnico e operatore tecnico.

Quanto poi alla tesi svolta dalla regione resistente - secondo cui

l'art. 5 impugnato risponderebbe ai criteri di equità perché gli

autisti e centralinisti degli enti locali e gli operai degli enti

ospedalieri sono legati al livello posseduto nell'ente di provenienza

che è inferiore rispetto a quello di altri soggetti assunti con le

medesime mansioni direttamente nelle USL - va rilevato che le tabelle

di equiparazione modificate dall'art. 39 del d.P.R. n. 384 del 1990

(e relativi allegati) considerano nella qualifica di operatore

tecnico gli autisti di autombulanza, ma non gli altri profili che

rimangono compresi nell'"agente tecnico" o nella nuova dizione di

"ausiliario specializzato", nella quale ultima è, ad esempio,

espressamente ricompreso l'"addetto alla conduzione di veicoli".

Di conseguenza il riallineamento previsto in contrasto con la

tabella statale non può trovare giustificazione una volta sottoposto

a censura, quand'anche altro personale di corrispondente qualifica

fosse assunto avvantaggiandosi di leggi rimaste inoppugnate

nonostante la difformità dalle tabelle suddette.

7.3. - L'articolo 9 della legge regionale, dal canto suo,

riferendosi al "capo ripartizione titolare di una funzione e/o

servizio amministrativo", formula un'equiparazione non prevista nella

tabella suddetta.

Infine l'art. 10 prevede l'equiparazione dei collaboratori

coordinatori, che abbiano la titolarità di un ufficio di una cassa

mutua provinciale da almeno cinque anni, con la qualifica di

dirigente con almeno cinque anni nella qualifica stessa e nella

posizione funzionale di direttore amministrativo, e ciò in

difformità dalla tabella statale che prevede un apposito gruppo di

qualifiche, denominate "collaboratori amministrativi", nelle quali

inquadra tutto il personale avente tale qualifica, salvo l'unica

ipotesi (diversa dalla specie) di equiparazione al personale

dirigente riservata al collaboratore con almeno 10 anni di qualifica

ed in possesso della laurea e della qualifica di coordinatore ad una

certa data.

Né in proposito può seguirsi l'argomento difensivo della regione

secondo cui, trattandosi di personale amministrativo dell'ente locale

USL non chiamato a svolgere attività sanitaria, esso sarebbe da

ricomprendere nella competenza esclusiva prevista dall'art. 15 dello

statuto (ordinamento degli enti locali). La tesi non ha consistenza,

perché è proprio il personale delle USL quello cui si riferisce la

normativa in materia di personale del servizio sanitario nazionale,

che disciplina sia il personale sanitario che quello amministrativo

e, quindi, la potestà legislativa regionale nella materia de quo è

di tipo attuativo valendo, in virtù dell'art. 17 dello statuto, il

principio della riserva statale prevista dall'art. 47 della legge n.

833 del 1978.

Nemmeno possono condividersi le argomentazioni svolte

relativamente agli artt. 9 e 10 dalla regione, la quale deduce che

con propria legge n. 34 del 1987 avrebbe previsto tabelle per

qualifiche equipollenti che intenderebbe ora integrare con

l'emanazione dei suddetti articoli. In proposito vale anche qui il

rilievo secondo cui l'omessa impugnativa di leggi precedenti, che

presentassero simili profili di illegittimità costituzionale, non

può costituire precedente atto a giustificare l'emanazione di norme

integrative ripetitive della stessa illegittimità ed a sottrarre

queste alle censure di incostituzionalità proposte, come nella specie, in riferimento a precisi parametri.

8. - Fondata è poi la censura formulata nei confronti dell'art.

11 della legge regionale impugnata, nell'assunto che esso dispone

l'inquadramento nella qualifica di collaboratore direttivo degli

assistenti amministrativi in possesso del diploma di scuola media

superiore (quando in via normale è richiesta la laurea), e di una

anzianità nella qualifica di appartenenza di 5 anni, estendendo

l'accordo nazionale unico del 1979 che faceva invece riferimento ad

un'epoca (1° marzo 1978) in cui il servizio nazionale e la disciplina

del relativo personale ancora non esistevano.

In proposito devesi osservare che le tabelle statali equiparano

l'aggiunto principale all'assistente amministrativo coordinatore. Ma

se è vero che l'art. 74 dell'accordo ospedaliero del 17 febbraio

1979 per il periodo dal 1° gennaio 1977 al 30 giugno 1979 ('Norme

particolari di primo inquadramento per alcune qualifiche di personale

non medico') prevedeva l'inquadramento a collaboratore direttivo

degli aggiunti principali ad esaurimento (pur con titolo di studio

inferiore alla laurea), ma al raggiungimento di 5 anni di anzianità,

di tale beneficio non ci si può più giovare dopo che l'accordo del

1979 ha cessato di avere tale effetto ed una volta che siano entrati

in vigore, alla data del 31 dicembre 1982, i nuovi contratti

collettivi.

La legge regionale vuole dunque estendere il beneficio anche al

personale confluito nelle USL che non se ne fosse potuto giovare per

non avere raggiunta l'anzianità di cinque anni entro la data

prevista dall'accordo ospedaliero del 1979; essa introduce, così, un

criterio dinamico per il quale l'anzianità suddetta si possa

raggiungere anche dopo il 1982 e cioè dopo che sono entrati in

vigore i nuovi contratti collettivi, che non prevedono più la

qualifica di aggiunto principale ad esaurimento. Ma ciò non può

essere consentito, perché, come si è già rilevato nell'esame di

altra censura, la legge regionale deve attenersi alla legge dello

Stato e alla disciplina stabilita dai nuovi contratti.

9. - Gli articoli 12 e 13 della legge in esame prevedono

l'istituzione di posti della qualifica intermedia, mediante la

integrale trasformazione di quella iniziale per i profili dei medici

e degli psicologi dei consultori familiari, e ammettono gli

assistenti medici e i collaboratori psicologi in servizio presso

quelle strutture a concorso riservato per la prima copertura dei

posti trasformati.

Tali previsioni, conformemente a quanto sostenuto nel ricorso,

sono in contrasto con gli artt. 8 e 78 del d.P.R. n. 384 del 1990 -

che autorizzano le regioni ad operare la detta trasformazione

soltanto in ben definiti limiti percentuali (47 per cento dei posti

di pianta organica di personale sanitario non medico, ivi compresi

gli psicologi - art. 8; 30 per cento dei posti di pianta organica per

gli assistenti medici - art. 78), e prevedono che la disciplina per

la copertura dei posti risultanti sia dettata dal ministro della

sanità; le stesse norme regionali sono, come rilevato nel ricorso,

altresì in contrasto con la "normativa generale delle assunzioni

mediante concorso" sopra richiamata.

A tal proposito vale quanto già affermato da questa Corte

(sentenza n. 122 del 1990 cit.), secondo cui la trasformazione di una

qualifica inferiore in un'altra superiore mira ad ampliare le

prospettive di progressione funzionale del personale attraverso

un'estensione delle possibilità di accesso al livello superiore, il

che è in contrasto con la disciplina posta dalla legge dello Stato,

rispetto alla quale il legislatore regionale, in virtù del principio

posto dall'art. 47 della legge n. 833 del 1978, ha solo il potere di

emanare norme di attuazione.

Il contrasto appare evidente ove si consideri che alla copertura

dei posti, risultanti dalla trasformazione compiuta dalle norme

impugnate, si provvede con appositi concorsi riservati al personale

appartenente ai posti trasformati, previsione questa che,

analogamente a quanto già osservato (punto n. 5) in relazione ad

altra previsione di concorsi riservati, "esorbita dai limiti

costituzionali propri della potestà legislativa di attuazione che la

regione possiede in materia" (sentenza n. 122 del 1990 cit.).

Né può condividersi l'assunto della regione resistente secondo

cui, nella specie, si tratterebbe di una trasformazione di posti

relativa solo ai consultori e non di tutti i posti relativi alle

qualifiche di assistente medico e psicologo collaboratore, onde da

parte del ricorrente non si sarebbe indicato alcun elemento da cui

possa desumersi che sia stato superato il limite percentuale posto

dalla normativa degli accordi. Difatti il tenore letterale degli

articoli impugnati conferma che la regione, sopprimendo due intere

qualifiche iniziali, è andata oltre rispetto alle sue competenze

meramente attuative.

10. - Fondate sono anche le censure formulate nei confronti

dell'art. 6 che autorizza la istituzione dei corsi speciali "a regime" per infermieri professionali, riservati agli operatori

professionali di seconda categoria (infermieri generici) che abbiano

prestato servizio continuativo per almeno quattro anni, e che

accedono così alla qualifica superiore in via privilegiata rispetto

agli esterni. Si deve infatti considerare che l'analoga legge dello

Stato n. 243 del 1980, la quale ha previsto specifiche modalità per

la "straordinaria riqualificazione degli infermieri generici", ha

avuto una efficacia limitata nel tempo e carattere straordinario,

avendo inteso - come correttamente rilevato nel ricorso - porre un

freno e "razionalizzare ... certi sistemi di conseguimento

straordinario della professionalità".

In altri termini, poiché la disciplina prevista dalla legge dello

Stato n. 243 del 1980 si è ormai esaurita, ne consegue che di essa

non possa più farsi applicazione in sede di legislazione regionale

attuativa.

Parimenti fondata è la tesi del ricorrente secondo cui lo stesso

art. 6, consentendo l'adeguamento degli organici in relazione al

numero dei soggetti (infermieri) abilitati all'esito dei suddetti

corsi professionali, è in contrasto con i principi, oltreché della

normativa statale di settore, anche di ragionevolezza e di non

arbitrarietà e quindi di buon andamento (art. 97 della

Costituzione). A parte i dubbi emersi in sede di discussione della

legge impugnata (atti assemblea regionale siciliana, in particolare

seduta del 19 aprile 1991) circa l'incompetenza della regione a

disciplinare la materia, dubbi cui non è stata data convincente

risposta, la norma comporta un indeterminato accrescimento degli

organici degli infermieri professionali, prevedendosi all'ultimo

comma dell'art. 6 che "al termine di corsi ed in relazione al numero

degli abilitati si provvederà all'occorrente trasformazione dei

posti in organico".