Sentenza n. 48/1995

ha pronunciato la seguente SENTENZA nel giudizio promosso con ricorso della Regione Umbria notificato il

15 aprile 1994, depositato in Cancelleria il 21 aprile 1994, per

conflitto di attribuzione sorto a seguito dei provvedimenti della

Commissione di controllo sugli atti della Regione Umbria n. 940070/32

dell'11 febbraio 1994, che ha annullato le deliberazioni della Giunta

regionale nn. 7475 del 26 ottobre 1993 e 9797 del 30 dicembre 1993,

con le quali è stata operata la ricognizione dei posti vacanti e

disponibili nel ruolo unico regionale alla data del 1 ottobre 1993 e

n. 932166/1883 del 18 novembre 1993, con il quale sono stati

richiesti chiarimenti in ordine alla citata delibera n. 7475, ed

iscritto al n. 8 del registro conflitti 1994;

Visto l'atto di costituzione del Presidente del Consiglio dei

ministri;

Udito nell'udienza pubblica del 24 gennaio 1995 il Giudice

relatore Massimo Vari;

Uditi gli avvocati Maurizio Pedetta e Alberto Predieri per la

Regione Umbria e l'avvocato dello Stato Antonio Bruno per il

Presidente del Consiglio dei ministri.

Ritenuto in fatto

1. - Con ricorso del 14 aprile 1994, la Regione Umbria ha

sollevato conflitto di attribuzione nei confronti del Presidente del

Consiglio dei ministri, chiedendo la dichiarazione di non spettanza

allo Stato e, per esso, alla Commissione di controllo sugli atti

della Regione, del potere di annullare due deliberazioni della Giunta

regionale dell'Umbria (nn. 7475 del 26 ottobre 1993 e 9797 del 30

dicembre 1993), con il conseguente annullamento degli atti assunti al

riguardo dalla Commissione medesima (protocollo n. 940070, numero

d'ordine 32 dell'11 febbraio 1994 e protocollo n. 932166, numero

d'ordine 1883 del 18 novembre 1993).

2. - Premette, in fatto, la ricorrente che:

1) con delibera n. 7475 del 26 ottobre 1993 la Giunta regionale

dell'Umbria operava - anche ai sensi dell'art. 13, quinto comma,

della legge regionale n. 46 del 1983 - una ricognizione dei posti

vacanti e disponibili nelle qualifiche funzionali del ruolo unico

regionale alla data del 1 ottobre 1993;

2) la delibera in questione era inviata alla Commissione di

controllo sugli atti della Regione, che dopo aver chiesto, con atto

n. 932166, e ottenuto (delibera n. 9797 del 30 dicembre 1993)

chiarimenti, annullava entrambe le deliberazioni, in quanto

l'Amministrazione non aveva provveduto "né alla verifica dei carichi

di lavoro, né alla ridefinizione della pianta organica con i criteri

del decreto legislativo n. 29 del 1993, né alla rideterminazione

provvisoria della medesima pianta organica, alla stregua delle

modalità fissate dal comma 6 dell'art. 3 della legge n. 537 del

1993"; e sul presupposto, altresì, del contrasto con l'art. 36 del

decreto legislativo n. 29 del 1993 e con l'art. 3, comma 20, della

legge n. 537 del 1993, nella utilizzazione di graduatorie di concorsi

interni già espletati.

3. - Secondo la ricorrente, la Commissione, annullando le

menzionate deliberazioni, avrebbe negato, o comunque compresso,

"l'autonoma esplicazione delle attribuzioni costituzionalmente

spettanti (artt. 117 e 118 della Costituzione; art. 82 ss. Stat.

Umbria) alla Regione in materia di ordinamento degli uffici e del

personale, con un'indebita espansione della sfera di competenza dello

Stato".

Ci si duole, in particolare, del fatto che la Commissione:

1) abbia assoggettato a controllo di legittimità ed annullato

atti non compresi fra quelli tassativamente elencati nell'art. 1 del

decreto legislativo n. 40 del 1993, recante il nuovo ordinamento dei

controlli sugli atti delle Regioni, senza che rilevi la circostanza

"di mero fatto" che l'atto sia stato inviato dalla Giunta stessa alla

Commissione;

2) abbia enunciato valutazioni e giudizi "che non spettava ad

essa formulare", qualificando come "principi fondamentali" le norme

del decreto legislativo n. 29 (artt. 31 e 36) e della legge n. 537

del 1993 (art. 3, commi 5 e 20) e individuando un "interesse

nazionale alla uniformità della legislazione nella materia del

pubblico impiego";

3) abbia asserito, nell'annullare (con non consentita

applicazione dello jus superveniens) le delibere in questione, il

carattere di norme di principio di tutte le disposizioni del decreto

legislativo n. 29 del 1993 e la loro immediata applicabilità alle

Regioni, come pure l'assimilazione tra "norme di principio" e "norme

di indirizzo".

In aggiunta ad ulteriori specifici rilievi, relativi alla portata

dell'art. 31 e dell'art. 36 del citato decreto legislativo n. 29 del

1993, e dell'art. 3, comma 20, della legge n. 537 del 1993, il

ricorso deduce, infine, che, ove le norme di legge statale dovessero

ritenersi immediatamente applicabili alle Regioni, "acquisirebbe

rilevanza nel presente giudizio la questione di legittimità

costituzionale delle medesime", per violazione degli artt. 5, 97,

114, 115, 117, 118, 123 e 125 della Costituzione.

4. - Si è costituito il Presidente del Consiglio dei ministri,

rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, che, nel

chiedere il rigetto del ricorso, ha osservato che:

1) per quanto non rideterminative della pianta organica, le

delibere in questione "consistevano pur sempre in provvedimenti

comunque inerenti alla dotazione degli organici", provvisoriamente

congelati, in via generale, in base all'art. 3 della legge n. 537 del

1993;

2) successivamente alla elevazione del presente conflitto, la

Regione ha rimesso alla Commissione di controllo un ulteriore

provvedimento in materia di redistribuzione di personale, con ciò

confermando "di ritenere gli atti del genere comunque influenti sulla

consistenza degli organici e quindi da assoggettare al controllo";

3) in ordine allo jus superveniens di cui alla legge n. 537 del

1993, la definizione provvisoria delle piante organiche ex art. 3,

comma 6, ha effetto retroattivo con decorrenza 31 agosto 1993.

Circa la asserita non immediata applicabilità alla Regione delle

norme dell'art. 31 del decreto n. 29 del 1993 e la non cogenza delle

"norme di indirizzo" di cui al comma 66 dell'art. 3 della legge n.

537 del 1993, la memoria osserva che, se fosse accolta la tesi della

Regione, questa potrebbe rinviare sine die l'adeguamento della

legislazione e coprire tutti i posti vacanti della vecchia pianta

organica.

5. - In prossimità dell'udienza la difesa della Regione Umbria ha

presentato una memoria, con la quale, nell'insistere nelle

conclusioni già formulate, si ribadiscono le osservazioni e i motivi

del ricorso, non senza rilevare che l'organico regionale è

determinato con legge e non è condizionabile dalla legge statale. Considerato in diritto

1. - Con il ricorso per conflitto di attribuzione all'esame di

questa Corte, la Regione Umbria lamenta un'invasione da parte dello

Stato delle proprie attribuzioni, per l'avvenuto annullamento della

deliberazione n. 7475 del 26 ottobre 1993, con la quale la Giunta

regionale - in relazione alla previsione della legge regionale n. 46

del 16 dicembre 1983, art. 13, comma 5 - ha inteso operare una

ricognizione dei posti vacanti e disponibili nelle qualifiche

funzionali del ruolo unico regionale, alla data del 1 ottobre 1993,

nonché della deliberazione n. 9797 del 30 dicembre 1993, con la

quale la Giunta stessa aveva fornito alla Commissione di controllo i

richiesti chiarimenti in ordine alla predetta deliberazione n. 7475

del 1993.

Viene impugnato l'atto adottato dalla Commissione di controllo

(numero protocollo 940070, numero d'ordine 32) nella seduta dell'11

febbraio 1994, per l'annullamento di entrambi i predetti

provvedimenti della Giunta regionale, e, con esso, la precedente

richiesta di chiarimenti (numero protocollo 932166, numero d'ordine

1883) deliberata dalla Commissione nella seduta del 18 novembre 1993.

Le deliberazioni della Giunta risultano annullate perché

l'amministrazione non avrebbe provveduto alla verifica dei carichi di

lavoro ed alla ridefinizione della pianta organica con i criteri del

decreto legislativo 3 febbraio 1993, n. 29, né alla rideterminazione

provvisoria della medesima alla stregua delle modalità fissate

dall'art. 3, comma 6, della legge 24 dicembre 1993, n. 537, ed al

tempo stesso per l'asserita violazione dell'art. 36 del decreto

legislativo n. 29 del 1993 e dell'art. 3, comma 20, della legge n.

537 del 1993, che non consentono l'assunzione di personale mediante

concorsi interni.

2. - La ricorrente, nell'asserire che gli atti impugnati sono tali

da negare o comunque comprimere l'autonoma esplicazione delle

attribuzioni ad essa spettanti (artt. 117 e 118 della Costituzione;

artt. 82 ss. dello statuto Regione Umbria), prospetta un duplice

ordine di censure, attinenti, da un canto, all'ambito nel quale, per

legge, devesi ritenere circoscritta la funzione di controllo di

legittimità affidata alla relativa Commissione e, dall'altro, alle

attribuzioni che devono ritenersi spettare alla Regione in materia di

ordinamento degli uffici e del personale.

Sotto il primo profilo, si rileva che gli atti di controllo

sarebbero stati assunti "in assoluta carenza di potere", in quanto la

deliberazione n. 7475, pur inviata alla Commissione, non è

"riconducibile ad alcuna delle categorie di atti da sottoporre a

controllo ai sensi dell'art. 1, lettera d) della legge 13 febbraio

1993, n. 40".

Sotto il secondo profilo, la ricorrente assume fondamentalmente

che:

a) la decisione della Commissione sarebbe basata su valutazioni

"del tutto arbitrarie", in ordine alla qualificazione come "principi

fondamentali" delle norme statali richiamate (artt. 31 e 36 del

decreto legislativo n. 29 del 1993 e art. 3, commi 5 e 20, della

legge n. 537 del 1993) ed alla individuazione di un "asserito

interesse nazionale alla uniformità della legislazione nella materia

del pubblico impiego";

b) la Commissione, annullando, con non consentita applicazione

dello jus superveniens, le delibere della Giunta, avrebbe errato

nell'attribuire carattere di "norme di principio" a tutte le

disposizioni del già citato decreto legislativo n. 29 del 1993,

reputandole immediatamente applicabili alla Regione, come pure

nell'assimilare "norme di principio" e "norme di indirizzo" di cui

all'art. 3 della legge n. 537 del 1993, senza considerare, riguardo a

queste ultime, che, dove ci sia capacità di spesa, la Regione decide, in materia di rapporti di lavoro, "nell'ambito della propria

autonomia" (comma 66).

Accanto a taluni più specifici rilievi attinenti all'ambito di

applicazione dell'art. 31 e dell'art. 36 del più volte citato

decreto legislativo n. 29 del 1993, la Regione prospetta, infine,

l'ipotesi dell'eventuale illegittimità delle norme di cui si discute, ove dovesse ritenersene l'immediata applicabilità, per

violazione degli artt. 5, 97, 114, 115, 117, 118, 123 e 125 della

Costituzione.

3. - Sotto il profilo dell'ammissibilità del ricorso, è

sufficiente rilevare che ad essa non osta il fatto che l'atto sia

stato inviato al controllo della Commissione per iniziativa della

stessa Regione ricorrente, in quanto detto invio spontaneo non può,

in alcun modo, incidere sull'ordine delle competenze

costituzionalmente garantite, né precludere la tutela delle stesse

che si assumano lese.

4. - Nel merito, il ricorso è fondato.

L'art. 125 della Costituzione dispone che il controllo di

legittimità sugli atti amministrativi della Regione è esercitato

nei modi e nei limiti stabiliti da leggi della Repubblica.

Orbene, la materia di cui trattasi, regolata per il passato dalla

legge 10 febbraio 1953, n. 62 secondo criteri di generale

assoggettamento a controllo dei provvedimenti amministrativi della

Regione, ha trovato nuova disciplina nel decreto legislativo 13

febbraio 1993, n. 40, che ha ridefinito le categorie di atti soggetti

all'esame di legittimità affidato alla Commissione recando il

principio della tassativa e puntuale identificazione dei medesimi.

Donde la conseguenza che gli atti non espressamente menzionati

risultano esclusi dal controllo.

Vero è che fra gli atti indicati dal decreto legislativo 13

febbraio 1993, n. 40, si ritrovano (art. 1, lettera d) quelli

concernenti le "piante organiche e relative variazioni"; ma tra

questi non possono farsi rientrare provvedimenti, quali quelli qui

considerati, aventi ad oggetto la mera ricognizione dei posti

disponibili, sia pure in vista dell'eventuale copertura degli stessi.

5. - Il ricorso va pertanto accolto per le ragioni sopra espresse,

senza che occorra passare all'esame delle altre censure prospettate

dalla ricorrente, segnatamente sotto il profilo della lesione delle

sue attribuzioni in materia di ordinamento degli uffici e del

personale; e senza, per ciò, nemmeno escludere che la Regione resti

pur sempre vincolata - secondo quanto questa Corte ha avuto occasione

di precisare proprio nella sentenza n. 359 del 1993, richiamata dalla

ricorrente - al rispetto delle disposizioni del decreto legislativo

n. 29 del 1993, nei limiti in cui esse costituiscono principi

fondamentali ai sensi dell'art. 117 della Costituzione, avuto

riguardo anche alle successive modificazioni ed integrazioni di detto

decreto, nonché all'art. 3 della legge 24 dicembre 1993, n. 537.

I provvedimenti adottati dalla Commissione di controllo

sull'amministrazione regionale dell'Umbria, in ordine alle

deliberazioni sopra menzionate, vanno, pertanto, annullati per essere

stato il controllo esercitato in violazione dell'art. 125 della

Costituzione.