Sentenza n. 479/1995

ha pronunciato la seguente Sentenza nel giudizio di legittimità costituzionale della legge della Regione

Lombardia riapprovata l'8 marzo 1995 dal Consiglio regionale (Norme

transitorie concernenti il personale assunto a norma dell'art. 3

della legge regionale 16 dicembre 1988, n. 59, per l'attuazione di

progetti finalizzati), promosso con ricorso del Presidente del

Consiglio dei ministri, notificato il 5 aprile 1995, depositato in

cancelleria il 12 aprile 1995 ed iscritto al n. 24 del registro

ricorsi 1995;

Visto l'atto di costituzione della Regione Lombardia;

Udito nell'udienza pubblica del 3 ottobre 1995 il Giudice relatore

Riccardo Chieppa;

Uditi l'Avvocato dello Stato Gaudenzio Pierantozzi per il

ricorrente, e l'Avvocato Valerio Onida per la Regione.

Ritenuto in fatto

1. - Con ricorso notificato il 5 aprile 1995, il Presidente del

Consiglio dei ministri ha sollevato questione di legittimità

costituzionale della legge della Regione Lombardia recante "Norme

transitorie concernenti il personale assunto a norma dell'art. 3

della legge regionale 16 dicembre 1988, n. 59 per l'attuazione di

progetti finalizzati", approvata dal Consiglio regionale in data 8

febbraio 1995 e, a seguito di rinvio governativo, riapprovata a

maggioranza assoluta nel testo originario nella seduta dell'8 marzo

1995.

Tale normativa si porrebbe in contrasto, ad avviso del ricorrente,

con gli artt. 117 e 97, terzo comma, della Costituzione. Sarebbero,

infatti, violati, i principi fondamentali posti dalla legislazione

statale nella materia del pubblico impiego.

In particolare, l'art. 1, primo comma, della legge censurata,

stabilendo che essa si applica al personale assunto, a norma

dell'art. 3 della legge regionale 16 dicembre 1988, n. 59, per la

realizzazione di progetti finalizzati già approvati dalla Giunta

regionale alla data di entrata in vigore della legge 19 luglio 1993,

n. 236, violerebbe l'art. 4-bis del decreto-legge 20 maggio 1993, n.

148, come convertito dalla citata legge n. 236, che prevede concorsi

per l'assunzione del personale utilizzato con rapporto di lavoro a

tempo determinato, e che, al primo comma , ne limita l'applicazione

al solo personale già in corso di utilizzazione presso le pubbliche

amministrazioni alla data di entrata in vigore del decreto stesso.

I successivi commi dello stesso art. 1, ammettendo il personale

individuato ai sensi del primo comma, ed assunto nelle qualifiche

funzionali sesta, settima ed ottava, a partecipare ad apposite

selezioni interne per le medesime qualifiche, violerebbero, altresì,

il principio della assunzione presso le amministrazioni pubbliche

mediante concorsi aperti a tutti, principio fissato dall'art. 97,

terzo comma, della Costituzione, e ribadito dall'art. 8 del decreto

legislativo 3 febbraio 1993, n. 29, nonché dall'art. 3, comma 20,

della legge 24 dicembre 1993, n. 537.

Infine, la predetta normativa, prevedendo l'inquadramento del

personale in questione indipendentemente dalla ridefinizione degli

uffici regionali e della pianta organica, a prescindere dalla

verifica dei carichi di lavoro ed in elusione delle limitazioni

temporali e numeriche in materia di assunzioni, si porrebbe in

contrasto con gli artt. 30 e 31 del citato d.lgs. n. 29 del 1993 e

con l'art. 22, commi 6, 7 e 8, della legge 23 dicembre 1994, n. 724.

2. - Nel giudizio si è costituita la Regione Lombardia, che ha

concluso per la inammissibilità e, comunque, la infondatezza della

questione, rilevando, preliminarmente, la genericità delle censure,

ed osservando, nel merito, che la legge impugnata, nel prevedere che

il personale assunto nelle qualifiche funzionali sesta, settima ed

ottava, ai sensi dell'art. 3 della legge regionale 16 dicembre 1988,

n. 59, per la realizzazione di progetti finalizzati, già approvati

dalla Giunta regionale alla data di entrata in vigore della legge 19

luglio 1993, n. 236, venga ammesso a partecipare ad apposite

selezioni interne per le medesime qualifiche o figure professionali

in base alle quali è avvenuta l'assunzione, si limiterebbe ad

estendere a fattispecie particolari le disposizioni già previste

dall'art. 27 della legge regionale 10 marzo 1995, n. 10, come

modificato dall'art. 3 della legge regionale n. 11 in pari data,

leggi entrambe regolarmente vistate dal Commissario del Governo. Il

predetto art. 27, che si applica solo al personale in servizio alla

data di entrata in vigore della legge n. 236 del 1993, adotterebbe,

con riferimento al personale utilizzato per l'attuazione dei progetti

finalizzati, un meccanismo analogo a quello contemplato dall'art.

4-bis del d.-l. n. 148 del 1993, che prevede concorsi e selezioni per

l'assunzione del personale utilizzato con rapporto di lavoro a tempo

determinato in base ad una serie di precedenti disposizioni.

Ciò posto, la Regione esclude che la normativa impugnata violi

alcun principio fondamentale, tanto più che, ai sensi dell'art. 22,

trentasettesimo comma, della legge 23 dicembre 1994, n. 724, le

disposizioni riguardanti la gestione del rapporto di lavoro

costituiscono norme di indirizzo per le regioni, che provvedono

nell'ambito della propria autonomia e capacità di spesa.

In particolare, per ciò che concerne la censura relativa al

mancato rispetto del principio del concorso pubblico aperto a tutti,

la Regione rileva che il principio di cui all'art. 97, terzo comma,

della Costituzione pone una regola che non è assoluta, ma consente

deroghe legislativamente disposte, e che deve, pertanto, ritenersi

legittimo il ricorso a forme diverse di reclutamento del personale

quando esse rispondano a criteri di ragionevolezza e comunque siano

in armonia con i principi di buon andamento ed imparzialità della

pubblica amministrazione.

Nel caso di specie, l'immissione in ruolo di personale in

precedenza utilizzato a tempo determinato, sulla base di selezioni

per titoli ed esami, tali da escludere ogni automatismo,

consentirebbe di salvaguardare le anzidette esigenze.

Nell'imminenza della udienza, la difesa della Regione ha depositato

una memoria con la quale ha insistito nelle conclusioni già

rassegnate, ribadendo che la legge impugnata non ha introdotto una

disciplina nuova, limitandosi, invece, ad estendere l'arco temporale

di riferimento dei rapporti di lavoro a tempo determinato che già in

base alla legge regionale n. 10 del 1995 davano diritto a partecipare

alle selezioni per l'inquadramento nei ruoli della Regione.

La legge in questione avrebbe una finalità di perequazione

riferita a quarantasette unità di personale assunto con contratti

annuali scaduti tra il 3 novembre 1994 e il 5 settembre 1995 e non

prorogati.

Inoltre, non trattandosi di assunzioni, ma di inquadramenti in

ruolo, tra l'altro, sulla base di prove selettive di merito, di

dipendenti già assunti, sia pure a tempo determinato, non si

derogherebbe al principio del concorso, la cui ratio consisterebbe

nella esigenza che l'accesso agli impieghi avvenga alla stregua di

imparziali accertamenti di idoneità dei candidati.

Del resto, con riferimento al personale assunto a tempo determinato

per l'attuazione dei progetti finalizzati, già la legge dello Stato

ha previsto tale modalità di copertura dei posti (art. 4- bis del

d.l. n. 148 del 1993, convertito, con modificazioni, dalla legge n.

236 del 1993). Considerato in diritto

1. - Il ricorso del Presidente del Consiglio dei ministri sottopone

all'esame di questa Corte la questione di legittimità costituzionale

della legge della Regione Lombardia riapprovata nella seduta del

Consiglio regionale dell'8 marzo 1995 (Norme transitorie concernenti

il personale assunto a norma dell'art. 3 della legge regionale 16

dicembre 1988, n. 59, per l'attuazione di progetti finalizzati), in

quanto, nel prevedere che il personale assunto nelle qualifiche

funzionali sesta, settima ed ottava, per la realizzazione di progetti

finalizzati, già approvati dalla Giunta regionale alla data di

entrata in vigore della legge 19 luglio 1993, n. 236 (con la quale è

stato convertito il decreto-legge 20 maggio 1993, n. 148), venga

ammesso a partecipare ad apposite selezioni interne per le medesime

qualifiche o figure professionali in base alle quali è avvenuta

l'assunzione, si porrebbe in contrasto con gli artt. 117 e 97, terzo

comma, della Costituzione per contrasto con i principi fondamentali

della legislazione statale in materia di pubblico impiego. In

particolare, sarebbero violati l'art. 4-bis, primo comma, del d.-l.

n. 148 del 1993, che prevede concorsi e selezioni per l'assunzione di

personale già utilizzato con rapporto di lavoro a tempo determinato,

e si riferisce solo al personale in corso di utilizzazione da parte

delle pubbliche amministrazioni alla data di entrata in vigore dello

stesso decreto; nonché il principio della assunzione mediante

concorso pubblico, affermato dall'art. 97, terzo comma, della

Costituzione, e ribadito dall'art. 8 del decreto legislativo 3

febbraio 1993, n. 29, e dall'art. 3, ventesimo comma, della legge 24

dicembre 1993, n. 537; infine, gli artt. 30 e 31 dello stesso d.lgs.

n. 29 del 1993 e l'art. 22, sesto, settimo e ottavo comma , della

legge 23 dicembre 1994, n. 724, in quanto è previsto l'inquadramento

del personale in questione indipendentemente dalla ridefinizione

degli uffici regionali e della pianta organica, a prescindere dalla

verifica dei carichi di lavoro e in elusione delle limitazioni

temporali e numeriche in materia di assunzioni, in contrasto con le

norme citate.

Tale enunciazione sintetica della questione sollevata induce a

superare la eccezione preliminare di inammissibilità, sollevata

dalla difesa della Regione, sotto il profilo della genericità delle

censure, in quanto il ricorso esattamente individua e circoscrive i

vizi denunciati con il parametro costituzionale e le norme contenenti

i principi fondamentali invocati, da individuarsi secondo criteri

sostanziali elaborati dalla giurisprudenza al di là di

autoqualificazioni.

Del resto, il contraddittorio instaurato ha esattamente individuato

e precisato i termini sostanziali delle questioni sottoposte alla

Corte.

2. - La legge della Regione Lombardia riapprovata l'8 marzo 1995,

richiamandosi alla disciplina prevista dal contratto collettivo

approvato ai sensi dell'art. 45 del d.lgs. 3 febbraio 1993, n. 29 e

alla legge della stessa Regione sulla revisione dell'ordinamento del

personale regionale, approvata dal Consiglio regionale il 30 gennaio

1995 (legge regionale 10 marzo 1995, n. 10), estende al personale

utilizzato ai sensi dell'art. 3 della legge regionale 16 dicembre

1988, n. 59 per la realizzazione di progetti finalizzati, già

approvati dalla Giunta regionale alla data di entrata in vigore della

legge statale 19 luglio 1993, n. 236, un meccanismo di

sistemazione-assunzione agevolato, mediante selezioni interne per le

medesime qualifiche e/o figure professionali per le quali era

avvenuta l'assunzione (a tempo determinato con durata corrispondente

al rispettivo progetto e comunque non superiore ai dodici mesi: art.

3, primo e quarto comma, della legge regionale 16 dicembre 1988, n.

59), corrispondente al sistema transitorio previsto dall'art. 27

della legge regionale 10 marzo 1995, n. 10.

La norma impugnata estende, riaprendo il procedimento di

sistemazione in ruolo, il meccanismo del predetto art. 27 (che si

atteneva ai principi della legislazione statale in materia),

allargandone tuttavia i presupposti soggettivi quanto all'epoca di

riferimento dell'inizio del servizio, non più ancorata ad una data

precisa (entrata in vigore della legge 19 luglio 1993, n. 236, di

conversione, con modificazioni, del d.-l. 20 maggio 1993, n. 148), ma

collegata ad assunzioni a tempo determinato effettuate sulla base di

progetti finalizzati semplicemente approvati dalla Giunta regionale

entro la data di entrata in vigore della medesima legge di

conversione n. 236 del 1993.

È evidente l'effetto della variazione, che comporta l'allargamento

indeterminato dell'inizio del servizio (quale presupposto

dell'inquadramento), non più vincolato a data anteriore all'entrata

in vigore della legge n. 236 del 1993, ma preso in considerazione, ai

fini di cui si tratta, pur se avvenuto in epoca più recente (anche a

distanza di oltre un anno). A quel vincolo temporale rimane, invece,

assoggettata la sola data di approvazione dei progetti, che, quindi,

possono risalire ad epoca più remota ed essere rimasti inattuati in

tutto o in parte per alcuni anni (per ragioni di bilancio o per

difetto di possibilità di esecuzione o per altre ragioni in questa

sede irrilevanti).

Con il suddetto allargamento (che concerne un numero di unità

tutt'altro che esiguo) viene travisato il sistema di

razionalizzazione organizzativa dell'amministrazione pubblica,

indissolubilmente connesso ad esigenze finanziarie di contenimento

della spesa con verifica delle strutture (ridefinizione degli uffici

regionali e delle piante organiche, verifica dei carichi di lavoro) e

alle limitazioni temporali e numeriche in materia di assunzioni.

Infatti, la riapertura e la reiterazione di un sistema di concorsi

riservati, con l'allargamento soggettivo e temporale dell'inizio del

servizio da parte dei destinatari dell'assunzione in ruolo, vengono a

porsi in netta dissonanza con i principi fondamentali posti dalla

legislazione dello Stato in materia di pubblico impiego, quali

desumibili dal richiamato articolo 4-bis del d.-l. n. 148 del 1993 in

relazione alle disposizioni del d.lgs. n. 29 del 1993 e della legge

n. 724 del 1994 contenenti blocchi e limitazioni di assunzioni.

Con ciò non si esclude che le Regioni, nella loro autonomia,

possano scegliere, purché in modo razionale e con criteri di

ragionevolezza, se sistemare o meno (con l'assunzione in ruolo)

particolari categorie assunte a tempo determinato per esigenze

contingenti e non stabili, e nello stesso tempo divergere da talune

indicazioni di dettaglio o dai sistemi organizzatori e procedimentali

delle assunzioni, sempre che ciò avvenga sulla base di selezioni con

le garanzie concorsuali (sotto questo ultimo profilo le censure

dedotte con il ricorso sono in fatto prive di fondamento).

Invece, deve negarsi la legittimità di un travolgimento del

principio che esclude sia la reiterabilità della procedura di

sistemazione, sia la assunzione in ruolo stabile per chi, alla data

dell'entrata in vigore delle corrispondenti e richiamate norme

statali eccezionali di sanatoria e conversione, non era legato da un

rapporto di impiego temporaneo e, soprattutto, non era stato ancora

utilizzato (inizio del servizio).

Queste norme di sistemazione-assunzione, collegate in modo

indissolubile alla operazione di verifica dei carichi di lavoro e

della quantità di attività svolta nonché della copertura del

servizio in rapporto alla domanda, sono dirette - come norme di

principio in relazione alla loro natura oggettiva - a chiudere

definitivamente una serie di rapporti a tempo determinato in atto,

bloccando ulteriori concorsi e assunzioni (se non sulla base di

concorsi già autorizzati) ed implicitamente escludendo la creazione

di nuovi rapporti.

La legge impugnata ha alterato fondamentalmente l'ambito di

riferimento temporale dell'inizio del rapporto da trasformare con le

assunzioni, omettendo nello stesso tempo qualsiasi riscontro di

verifica nei sensi sopraindicati. Ciò doveva essere tanto più

necessario in quanto alcuni degli oggetti dei progetti finalizzati

riguardavano compiti e funzioni stabili della Regione; altri, profili

particolari in relazione a specifiche iniziative contingenti, senza

diretta correlazione con i ruoli e la previsione di funzioni

organiche regionali.

Pertanto, il ricorso deve essere accolto sotto gli anzidetti

profili, rimanendo assorbiti gli altri motivi.