Sentenza n. 473/1992

ha pronunciato la seguente SENTENZA nel giudizio promosso con ricorso della Regione Toscana notificato il

10 aprile 1992, depositato in Cancelleria il 24 aprile 1992, per

conflitto di attribuzione sorto a seguito delle decisioni della

Commissione di controllo sull'amministrazione regionale nn. 935, 999,

1000 e 1001 del 29 gennaio 1992, recante "criteri generali di

affidamento della difesa della Regione"; nonché della decisione n.

1086 del 6 febbraio 1992, con la quale, sul presupposto della

violazione dei predetti "criteri generali", è stata annullata la

delibera della Giunta n. 356 del 27 gennaio 1992, concernente

l'affidamento della difesa in giudizio della Regione Toscana ad un

avvocato esterno; iscritto al n. 14 del registro conflitti;

Visto l'atto di costituzione del Presidente del Consiglio dei

Ministri;

Udito nell'udienza pubblica del 20 ottobre 1992 il Giudice

relatore Renato Granata;

Udito l'avv. Carlo Mezzanotte per la Regione Toscana e l'Avvocato

dello Stato Franco Favara per il Presidente del Consiglio dei

ministri;

Ritenuto in fatto

1. - Con ricorso notificato il 10 aprile 1992 la Regione Toscana

ha sollevato conflitto di attribuzione nei confronti dello Stato in

relazione alle decisioni della Commissione di controllo

sull'amministrazione regionale nn. 935, 999, 1000, 1001 del 29

gennaio 1992 (con le quali, pur riconoscendo la legittimità dei

singoli atti sottoposti a controllo, erano stati dettati "criteri

generali in materia di affidamento della difesa della Regione") e

alla decisione n. 1086 del 6 febbraio 1992 (con la quale, sul

presupposto della violazione di tali criteri, era stata annullata la

delibera della Giunta n. 357 del 27 gennaio 1992 avente ad oggetto

l'affidamento della difesa in giudizio della Regione ad un avvocato

esterno).

La Regione ricorrente ritiene che siano stati violati gli artt.

117 e 118 Cost. e sia stata menomata la sua posizione costituzionale

sotto il profilo della pienezza del suo diritto alla tutela

giurisdizionale atteso che la Commissione di controllo - travalicando

la sua funzione - avrebbe posto in essere un atto di indirizzo,

destinato a vincolare la facoltà discrezionale della Regione stessa

di affidare la propria difesa in giudizio ad un avvocato del libero

foro piuttosto che avvalersi del proprio ufficio del contenzioso.

In particolare - argomenta la Regione ricorrente - la Commissione

di controllo ha erroneamente ritenuto che, sulla base della normativa

regionale, il ricorso a legali esterni non sia configurabile come

scelta di puro merito rimessa all'autonoma determinazione della

regione, ma debba costituire evento eccezionale che impone alla

regione stessa un obbligo di motivazione circa le ragioni che

l'abbiano indotta a non avvalersi dei propri uffici interni.

In tal modo però risulta lesa la posizione costituzionale di

autonomia della Regione nei confronti dello Stato perché viene

ristretta o condizionata l'attività, amministrativa o legislativa,

che la Regione stessa può esser chiamata a difendere in sede

giurisdizionale con conseguente vulnerazione del diritto ad una piena

tutela giurisdizionale, che si atteggia come prolungamento necessario

dello statuto di autonomia costituzionale della regione stessa.

In realtà - ritiene la ricorrente - soltanto la stessa Regione

Toscana avrebbe potuto con propria legge limitare il diritto di

scelta in materia di difesa in giudizio; ma ciò non ha fatto

perché, nell'istituire con legge il servizio del contenzioso, non ha

affatto riservato a questo la difesa dell'ente in giudizio, né ha

stabilito che il ricorso ad avvocati del libero foro debba essere

"eccezionale".

2. - Si è costituito il Presidente del Consiglio dei ministri

rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello Stato,

chiedendo il rigetto del ricorso senza ulteriormente argomentare. Considerato in diritto

1. - È stato sollevato dalla regione Toscana conflitto di

attribuzione per accertare se spetta allo Stato, e per esso alla

Commissione di controllo sull'amministrazione della regione Toscana,

dettare criteri in materia di scelta dei difensori da parte della

regione stessa ed in particolare pretendere che il ricorso a legali

esterni del libero foro debba essere di volta in volta motivato con

riferimento anche all'entità della lite e se per l'effetto debbano

essere annullate le decisioni della Commissione di controllo

sull'amministrazione regionale nn. 935, 999, 1000, 1001 del 29

gennaio 1992 e n. 1086 del 6 febbraio 1992 ed in particolare le prime

quattro limitatamente alla parte in cui pretendono di stabilire

criteri per la nomina dei legali esterni della regione Toscana.

2. - Va premesso - come quadro normativo di riferimento - che

l'art. 46, lettera i, dello Statuto della regione Toscana prevede,

tra le funzioni esercitate dalla Giunta regionale, il potere di

deliberare in materia di liti attive e passive (oltre che di rinunce

e transazioni) "con i limiti stabiliti dalla legge regionale", così

demandando a quest'ultima la specifica disciplina delle

determinazioni e delle scelte attinenti al potere di conferire la

procura alle liti per la difesa in giudizio della regione.

Altresì alla legge regionale - alla quale più in generale è

rimesso l'ordinamento degli uffici regionali (e quindi anche

dell'ufficio deputato a gestire il contenzioso della regione) - è

demandata la disciplina degli incarichi esterni, che possono essere

conferiti "per compiti speciali richiedenti particolari competenze

professionali ed organizzative" (art. 62, quinto comma, Statuto

cit.).

A fronte di queste disposizioni statutarie il legislatore

regionale, mentre non ha previsto una specifica disciplina attuativa

del cit. art. 46, lett. i, ha però operato su una duplice direttrice

(dell'ordinamento degli uffici regionali e della regolamentazione

degli incarichi esterni) dettando una normativa di carattere più

generale, che tocca anche il profilo del contenzioso giudiziario

della regione.

3. - Con legge regionale 6 settembre 1973 n. 55, successivamente

modificata (dalle leggi 27 luglio 1982 n. 67 e 24 aprile 1984 n. 23)

è stato posto l'ordinamento degli uffici regionali, prevedendosi in

particolare - ai fini che interessano - un dipartimento affari

giuridici e legali, che inizialmente aveva tra l'altro, come

specifica funzione, la "gestione del contenzioso", le "proposte per

la nomina dei difensori esterni" ed i "rapporti con i medesimi"; a

seguito delle modifiche apportate nel 1984 dalla cit. legge n. 23 il

dipartimento affari giuridici e legali viene ampiamente ristrutturato

e potenziato, prevedendosi un'articolazione in sei servizi con

l'istituzione in particolare di un "servizio contenzioso". Viene

quindi isolata (ed evidenziata) la funzione di gestione "interna"

(oltre che esterna) del contenzioso ordinario ed amministrativo e la

stessa viene attribuita ad uno specifico ufficio regionale di nuova

istituzione, cui sono demandati anche "i relativi rapporti con i

professionisti esterni" e la "consulenza legale connessa con i

procedimenti giudiziari esterni". Questa graduale valorizzazione di

una vera e propria avvocatura regionale trova poi riscontro anche

nella disciplina dello stato giuridico ed economico del personale;

l'art. 134 del testo unico delle leggi sul personale (legge regionale

21 agosto 1989 n. 51) riconosce ai "professionisti legali della

regione" attribuzioni economiche di carattere incentivante legate

specificamente al conseguimento della qualifica di avvocato (e di

avvocato cassazionista) e all'attività di difesa in giudizio.

4. - Parallelamente la regione Toscana ha provveduto a

disciplinare (in generale) il conferimento degli incarichi esterni ai

sensi dell'art. 62, quinto comma, dello Statuto. Ed infatti con legge

regionale 20 luglio 1972 n. 21 ha dettato una serie di prescrizioni

dirette a regolamentare la facoltà riconosciuta alla Giunta dalla

norma statutaria, prevedendosi tra l'altro (all'art. 2) che essa

possa ricorrere a professionisti esterni "ove non possa provvedere

con personale in servizio presso la regione".

5. - In questo contesto normativo si innesta il conflitto di

attribuzione che investe cinque atti della Commissione di controllo

sull'amministrazione regionale.

In relazione a cinque giudizi (aventi ad oggetto rispettivamente

il compenso per lavoro straordinario di un dipendente regionale,

l'inquadramento di alcuni dipendenti regionali, l'attribuzione di

contributi regionali alle cooperative, l'equo indennizzo rivendicato

da un dipendente regionale, il rimborso del pagamento di specialità

medicinali) la Giunta regionale ha deliberato di conferire la procura

alle liti a legali del libero foro e non già a dipendenti regionali

abilitati all'esercizio della professione legale. Così facendo, la

Giunta regionale ha ritenuto di esercitare un potere assolutamente

discrezionale e quindi di non essere tenuta ad indicare le ragioni di

tale scelta.

Invece la Commissione di controllo, diversamente opinando, ha, nei

primi quattro procedimenti di controllo, chiesto chiarimenti alla

Giunta con un atto interlocutorio e, ottenutili, ha valorizzato le

controdeduzioni della Giunta (fondate essenzialmente sull'allegata

inadeguatezza dell'organico dei dipendenti assegnati al servizio

contenzioso per poter far fronte a tutto il contenzioso regionale)

come (sostanziale) "esposizione dei motivi" della scelta suddetta,

pervenendo in tal modo ad una valutazione di legittimità dell'atto

sottoposto a controllo; per la quinta delibera di conferimento della

procura alle liti ad un legale del libero foro la Commissione di

controllo - questa volta senza preventivamente chiedere chiarimenti -

ha annullato l'atto, essenzialmente per mancanza di motivazione in

ordine alla scelta di avvalersi di legali esterni, anziché interni.

6. - Lo sviluppo argomentativo della censura che la regione

Toscana muove avverso gli atti impugnati parte da una premessa

indubbiamente corretta. Il diritto di difesa della regione si

atteggia a componente essenziale delle sue attribuzioni giacché

l'area di autonomia regionale non può non implicare anche una

parallela autonomia nelle determinazioni che la regione deve adottare

(e tra cui primario rilievo ha la scelta del difensore) quando agisca

in giudizio o sia chiamata in giudizio.

Un'eventuale limitazione dell'accesso alla tutela giurisdizionale

ridonderebbe in inammissibile compulsione indiretta delle

attribuzioni di competenze e contrasterebbe con la posizione di

autonomia, costituzionalmente riconosciuta, della regione.

Nella specie il diritto di difesa attinge attribuzioni sostanziali

in ordine alle quali la verifica della competenza regionale è di

tutta evidenza (oltre che pacifica, in quanto presupposta negli atti

di controllo de quibus), risultando esse indirettamente dall'oggetto

dei giudizi ai quali si riferiscono le delibere assoggettate al

controllo.

Altresì rientra nelle competenze regionali l'organizzazione degli

uffici, che indirettamente è toccata dalle delibere suddette

giacché la determinazione di ricorrere al libero foro implica la

scelta della regione di non utilizzare, per la rappresentanza in

giudizio, il suo servizio del contenzioso (o, più in generale, il

suo dipartimento affari giuridici e legali); quindi indirettamente è

anche una scelta organizzativa, di esclusiva spettanza della regione.

7. - Le considerazioni appena svolte non assicurano, però, né

implicano, di per sé sole che il conflitto sollevato sia di livello

costituzionale.

Occorre che nei confronti delle attribuzioni regionali,

costituzionalmentegarantite, sussista (o sia prospettato) un vulnus

sia nella forma estrema dell'(arbitrario) esercizio da parte dello

Stato di potestà spettanti alla regione, sia nella meno radicale

forma della turbativa di potestà (in tal caso, non contestate)

mediante l'(illegittimo) esercizio da parte dello Stato di

attribuzioni proprie.

Se infatti da una parte la Corte ha da tempo superato la

restrittiva nozione di conflitto di attribuzione come vindicatio

potestatis, riconoscendo l'ammissibilità anche del conflitto per

interferenza, d'altra parte ha sempre tracciato una netta

demarcazione tra atto invasivo, che è suscettibile di conflitto di

attribuzione per interferenza, ed atto meramente illegittimo che è

assoggettato agli ordinari rimedi della giustizia amministrativa. E

così ha da ultimo affermato (sent. n. 245 del 1992) che "per potersi

esperire il rimedio del conflitto di attribuzione da parte di una

regione o di una provincia autonoma, non è sufficiente che il

"cattivo esercizio" del potere si manifesti in mera illegittimità

dell'atto - sindacabile dal giudice amministrativo con i mezzi

ordinari di tutela giurisdizionale (sentt. nn. 1112 e 731 del 1988) -

ma occorre anche che esso possa configurare una lesione o una

menomazione delle competenze costituzionalmente garantite al soggetto

ricorrente (sentt. nn. 104 del 1989, 747, 731 e 559 del 1988, 152 del

1986, 191 del 1976)".

8. - Sul crinale di confine tra atto invasivo ed atto illegittimo

si colloca la verifica di ammissibilità del conflitto di

attribuzione in esame.

Essendo non contestato dalla regione che le cinque delibere

suddette dovessero essere sottoposte all'esame della Commissione di

controllo sicché si è fuori dall'ipotesi della vindicatio

potestatis, c'è da verificare se gli atti impugnati abbiano

costituito turbativa di attribuzioni, costituzionalmente garantite,

della regione e, più in particolare, del diritto alla tutela

giurisdizionale quale componente essenziale delle attribuzioni

medesime nonché del potere di organizzare i propri uffici, come

sopra rimarcato.

Orbene, perché sia identificabile una turbativa rilevante al fine

di far insorgere l'esigenza (di rilievo costituzionale) di

accertamento della legittimità dell'esercizio di un'attribuzione

(nella specie, dello Stato), occorre che il potere esercitato -

ancorché non sia in sé oggetto di rivendica - determini in concreto

un'illegittima compressione di un'attribuzione (nella specie, della

regione) ed (un'altrettanto illegittima) espansione di altra

attribuzione (nella specie, dello Stato). È il riequilibrio di

queste attribuzioni, alterato dall'illegittimo esercizio del potere

estrinsecatosi nell'atto investito dall'impugnativa, che lo strumento

del conflitto mira a ripristinare per assicurare l'armonico svolgersi

dell'attività amministrativa dello Stato e delle regioni.

Nella specie, però, questo equilibrio non è stato minimamente

toccato perché le decisioni della commissione di controllo hanno

avuto ad oggetto esclusivamente i (supposti) limiti che la stessa

normativa regionale poneva all'attività della Giunta di scelta del

difensore, senza che in alcun modo venisse in rilievo alcuna

concorrente attribuzione dello Stato, suscettibile (ancorché

indirettamente) di espansione ove di tali limiti illegittimamente

l'organo statale di controllo avesse accolto un'interpretazione

(erroneamente) estensiva.

In nessun caso (salva l'ipotesi dell'interpretazione meramente

apparente, della quale si dirà infra) l'eventuale erronea

ricognizione della normativa regionale da parte della Commissione di

controllo avrebbe potuto comportare in favore dello Stato una qualche

possibilità di interferenza sulla scelta della regione del suo

difensore.

In sostanza la Commissione di controllo si è limitata - al di là

della formulazione non del tutto univoca della motivazione delle sue

decisioni - a trarre le conseguenze (in termini di valutazione della

legittimità dell'atto sottoposto a controllo) della ricognizione

(nella normativa regionale) di una limitazione che (assertivamente)

lo stesso legislatore regionale avrebbe posto alla Giunta per

l'esercizio della sua facoltà di scegliere, come difensore della

regione, un avvocato del libero foro.

In questa operazione di interpretazione della norma regionale

vengono in rilievo esclusivamente il potere normativo del legislatore

regionale e quello amministrativo della Giunta, nulla escludendo in

astratto che il primo possa prescrivere alla seconda (così come in

concreto ritenuto dalla Commissione di controllo) che il ricorso al

libero foro abbia carattere eccezionale e che normalmente occorra che

la regione si avvalga dei suoi legali interni.

9. - Deve poi escludersi che la Commissione di controllo abbia

dettato "criteri generali" alla regione, adottando un (inammissibile)

atto di indirizzo, come si sostiene dalla difesa di quest'ultima.

Infatti la Commissione, nell'adoperare tale terminologia nell'atto

di annullamento n. 1086 del 6 febbraio 1992, in realtà intende

riferirsi (anche testualmente) al criterio di fonte legislativa

enunciato nei precedenti atti di controllo, criterio che essa ritiene

desumibile in particolare dalla legge n. 23 del 1984 cit. e che

identifica nella prescrizione secondo cui il ricorso della Giunta ad

avvocati del libero foro è "sussidiario ed eccezionale" e quindi

"devono essere esposte le ragioni" dell'affidamento della difesa

della regione a legali esterni. Ma è questo un canone legale

(nell'interpretazione accolta dalla Commissione di controllo) e non

già un criterio generale autonomamente posto dalla Commissione, che

certo non ne avrebbe i poteri.

Non c'è quindi un atto di indirizzo, che altrimenti sarebbe, sì,

invasivo perché travalicherebbe i limiti della funzione di

controllo; c'è invece soltanto la ricognizione di un criterio legale

(posto - secondo l'interpretazione della Commissione di controllo -

dallo stesso legislatore regionale) che rileva, né potrebbe non

rilevare, al fine della valutazione della legittimità dell'atto,

sottoposto a controllo.

10. - Né infine può sostenersi che sussista un surrettizio atto

di indirizzo (ovvero un altrettanto inammissibile controllo di

merito) per essere palesemente erronea (e quindi di fatto meramente

apparente) l'interpretazione accolta dalla Commissione di controllo,

sicché la ricognizione del suddetto canone legale in realtà

celerebbe il sostanziale travalicamento dalla funzione di mero

controllo di legittimità.

Ed infatti, se da una parte è vero che la citata legge n. 23 del

1984, pur istituendo il servizio contenzioso, non contempla

espressamente il criterio generale che vi legge la Commissione di

controllo, d'altra parte tale interpretazione - ancorché

indubbiamente opinabile - non appare pretestuosa e fittizia. La

circostanza che il legislatore regionale, nel por mano (nel 1984) al

riordino degli uffici regionali, abbia istituito un ufficio ad hoc e

successivamente (art. 134 legge regionale n. 51 del 1989 cit.) abbia

valorizzato la specifica qualificazione di "professionisti legali"

dipendenti della regione può plausibilmente non essere considerata

come un fatto neutro che lasci pienamente libera la Giunta regionale

di non ricorrere a tale struttura per la difesa in giudizio della

regione, soprattutto se si collega tale novum con la citata

prescrizione dell'art. 2 legge regionale n. 21 del 1972, che consente

gli incarichi esterni - qual è anche l'affidamento della difesa

della regione ad avvocati del libero foro - soltanto ove la regione

non possa provvedere con personale interno. D'altra parte non è

senza rilievo (ancora al solo fine di trarre in via esegetica

argomenti per escludere la pretestuosità e fittizietà

dell'interpretazione accolta dalla Commissione di controllo) che -

ove la regione, in luogo di istituire una propria avvocatura

regionale, intendesse avvalersi in via generale dell'Avvocatura dello

Stato (come potrebbe fare ex art. 10 legge 3 aprile 1979 n. 103) - il

ricorso ad avvocati del libero foro sarebbe limitato (in ragione

dell'espressa prescrizione contenuta nel cit. art. 10 ) a

"particolari casi" e dovrebbe essere deciso con "provvedimento

motivato" (ossia il criterio discrettivo sarebbe proprio quello che

la Commissione di controllo ritiene ricostruibile nella situazione,

del tutto analoga, in cui il ricorso ad avvocati del libero foro si

ponga come alternativo all'utilizzazione dell'avvocatura regionale,

anziché dell'Avvocatura di Stato).

11. - Conclusivamente può quindi affermarsi che non vi è un atto

di indirizzo (né un controllo di merito), invasivo delle

attribuzioni regionali, ma un atto di controllo di legittimità,

fondato su un'interpretazione della normativa regionale, che la

difesa della regione ritiene erronea. Ma tale censura, per le ragioni

finora esposte, non ha rilievo costituzionale, bensì è deducibile

esclusivamente innanzi al giudice amministrativo.

Conseguentemente il sollevato conflitto di attribuzioni è

inammissibile.