Sentenza n. 47/1991

ha pronunciato la seguente SENTENZA nei giudizi sull'ammissibilità, ai sensi dell'art. 2, primo comma,

della legge costituzionale 11 marzo 1953, n. 1, delle richieste di

referendum popolare per l'abrogazione delle seguenti norme:

1) legge 6 febbraio 1948, n. 29 (Norme per la elezione del Senato

della Repubblica), e successive modificazioni ed integrazioni,

limitatamente alle parti seguenti: art. 9, primo comma, limitatamente

alle parole «anche se relative alla stessa persona»; secondo comma,

limitatamente alle parole «di tre» nel primo periodo nonché alle

parole «di tre» nell'ultimo periodo; terzo comma, limitatamente

alle parole «e i candidati non possono presentarsi in più di due

collegi»; art. 17, secondo comma: «Il presidente dell'Ufficio

elettorale circoscrizionale, in conformità dei risultati accertati,

proclama eletto il candidato che ha ottenuto un numero di voti validi

non inferiore al 65 per cento dei votanti»; terzo comma:

«Dell'avvenuta proclamazione il presidente dell'Ufficio elettorale

circoscrizionale invia attestato al senatore proclamato e da

immediata notizia alla segreteria del Senato, nonché alla Prefettura

o alle Prefetture nelle cui circoscrizioni si trova il collegio,

perché, a mezzo dei Sindaci, sia portata a conoscenza degli

elettori»; quarto comma: «L'Ufficio elettorale circoscrizionale da

immediata notizia della proclamazione del senatore eletto all'Ufficio

elettorale regionale»; art. 18, primo comma, limitatamente alle

parole «alla segreteria del Senato, che ne rilascia ricevuta,

qualora sia avvenuta la proclamazione del candidato e, nel caso

contrario,»; art. 19, primo comma, limitatamente alle parole «o

delle comunicazioni di avvenuta proclamazione»; secondo comma,

limitatamente alle parole «presentatisi nei collegi» nonché alle

parole «a termini dell'art. 17»; terzo comma, limitatamente alle

parole «Nel caso di candidature presentate in piu di uno dei Collegi

suddetti, si assume, ai fini della graduatoria, la maggiore cifra

individuale relativa riportata dal candidato»; settimo comma,

limitatamente alla parola «quindi»; ultimo comma, limitatamente

alle parole «Se soltanto in un collegio non abbia avuto luogo la

proclamazione a termini dell'art.17,» nonché alla parola «detto»;

2) decreto del Presidente della Repubblica 30 marzo 1957, n. 361

(Approvazione del testo unico delle leggi recanti norme per la

elezione della Camera dei deputati), limitatamente alle parti

seguenti: art. 4, terzo comma, limitatamente alle parole «attribuire

preferenze, per»; art. 58, secondo comma,

limitatamente alle parole «e indicando in ogni caso le modalità

e il numero dei voti di preferenza che l'elettore ha facoltà di

esprimere»; art. 59, secondo comma, limitatamente alle parole

«Il numero delle preferenze e di tre, se i deputati da eleggere

sono fino a 15; di quattro, da 16 in poi;»; art. 60, primo comma,

limitatamente alle parole «nelle apposite

righe tracciate» e limitatamente alle parole «dei candidati

preferiti, compresi nella lista medesima»; sesto comma: «Se

l'elettore non abbia indicato alcun contrassegno di lista ma abbia

scritto una o più preferenze per candidati compresi tutti nella

medesima lista, s'intende che abbia votato la lista alla quale

appartengono i preferiti.»; settimo comma: «Se l'elettore abbia

segnato più di un contrassegno di lista, ma abbia scritto una o più

preferenze per candidati appartenenti ad una soltanto di tali liste,

il voto è attribuito alla lista cui appartengono i candidati

indicati»; ottavo comma, limitatamente alle parole «al numero

stabilito per il Collegio» e limitatamente alle parole «rimangono

valide le prime»; art. 61; art. 68, primo comma, punto 1),

limitatamente alle parole «il numero progressivo della lista per la

quale è dato il voto ed il cognome dei candidati ai quali è

attribuita» e limitatamente alle parole «o il numero dei candidati

stessi nella rispettiva lista secondo l'ordine di presentazione,»;

art. 76, primo comma, n. 1) limitatamente alla parola «61»;

3) decreto del Presidente della Repubblica 16 maggio 1960, n. 570

(Testo unico delle leggi per la composizione e la elezione degli

organi delle Amministrazioni comunali), e successive modificazioni

ed integrazioni, limitatamente alle parti seguenti: art. 11, primo

comma, limitatamente alle parole «Nei Comuni con popolazione

sino a 10.000 abitanti»; art. 12; art. 27, secondo comma,

limitatamente alle parole «-per i Comuni con popolazione

fino a 10.000 abitanti -e C e D -per i Comuni con popolazione

superiore ai 10.000 abitanti-»; intestazione della Sezione II del

Capo IV del Titolo II, limitatamente alle parole «nei Comuni con

popolazione sino a 10.000 abitanti»; intestazione della Sezione III

del Capo IV del Titolo II: «La presentazione delle candidature nei

Comuni con popolazione superiore ai 10.000 abitanti»; art. 32; art.

33; art. 34; art. 35; art. 47, primo comma, limitatamente alle parole

«Nei Comuni con popolazione superiore a 10.000 abitanti, il

presidente invita, inoltre, i rappresentanti delle liste dei

candidati ad assistere alle operazioni»; art. 49, secondo comma,

limitatamente alle parole «(e anche chiusa nei Comuni con oltre

10.000 abitanti)»; art. 51, secondo comma, n. 3, limitatamente alle

parole «Nei Comuni con popolazione superiore ai 10.000 abitanti

possono apporre la propria firma anche i rappresentanti delle liste

dei candidati» e n. 4, limitatamente alle parole «Nei Comuni con

popolazione superiore ai 10.000 abitanti e consentito ai

rappresentanti di lista di trattenersi all'esterno della sala durante

il tempo in cui questa rimane chiusa»; intestazione della Sezione II

del Capo V del Titolo II, limitatamente alle parole «nei Comuni con

popolazione sino a 10.000 abitanti»; art. 55, primo comma,

limitatamente alle parole «, in qualunque lista siano compresi,» e

quarto comma: «L'elettore che ha apposto il segno del voto sul

contrassegno di una lista, può cancellare uno o piu nomi nella lista

prescelta e segnare candidati di altre liste fino alla concorrenza

del numero dei consiglieri per il quale ha il diritto di votare»;

intestazione della Sezione III del Capo V del Titolo II

«Disposizioni particolari per la votazione nei Comuni con

popolazione superiore ai 10.000 abitanti»; art. 56; art. 57; art.

58; art. 60, primo comma, limitatamente alle parole «nei Comuni con

popolazione sino a 10.000 abitanti,» nonche alle parole «nei Comuni

con popolazione superiore ai 10.000 abitanti si intendono eletti i

candidati compresi nella lista purche essa abbia riportato un numero

di voti validi non inferiori al 50 per cento dei votanti ed il numero

di votanti non sia stato inferiore al 50 per cento degli elettori

iscritti nelle liste elettorali del Comune» e secondo comma,

limitatamente alle parole «nei Comuni con popolazione sino a 10.000

abitanti»; intestazione della Sezione II del Capo VI del Titolo II,

limitatamente alle parole «nei Comuni con popolazione sino a 10.000

abitanti»;

intestazione della Sezione III del Capo VI del Titolo II

«Disposizioni particolari per lo scrutinio e la proclamazione

nei Comuni con popolazione superiore ai 10.000 abitanti»;

art. 68; art. 69; art. 70; art. 71; art. 72; art. 73; art. 74; art.

75, primo comma, limitatamente alle parole «e III»; intestazione

della Sezione II del Capo VII del Titolo II limitatamente alle parole

«nei Comuni con popolazione sino a 10.000 abitanti»; intestazione

della Sezione III del Capo VII del Titolo II «Disposizioni

particolari per le surrogazioni nei Comuni con popolazione superiore

ai 10.000 abitanti»; art. 79; art. 80; art. 81.

Viste le due ordinanze del 15 novembre 1990 e l'ordinanza del 29

novembre 1990, con le quali l'Ufficio centrale per il referendum

presso la Corte di cassazione ha, rispettivamente, dichiarato

legittime le tre predette richieste;

udito nella camera di consiglio del 16 gennaio 1991 il Giudice

relatore Giovanni Conso;

uditi gli avv. Paolo Barile, Massimo Severo Giannini e Valerio

Onida per i Comitati promotori e l'avv. Giorgio Azzariti, Avvocato

generale dello Stato, per il Governo.

Ritenuto in fatto

1. - L'Ufficio centrale per il referendum, costituito presso la

Corte di cassazione in applicazione della legge 25 maggio 1970,

n. 352, e successive modificazioni, ha esaminato tre richieste di

referendum popolare.

La prima richiesta, presentata il 1 febbraio 1990 da Augusto

Barbera, Antonio Baslini, Willer Bordon ed altri dieci cittadini

elettori, concerne l'abrogazione della legge 6 febbraio 1948,

n. 29 (Norme per la elezione del Senato della Repubblica), e

successive modificazioni ed integrazioni, «limitatamente alle parti

seguenti:

art. 9, primo comma, limitatamente alle parole "anche se

relative alla stessa persona"; secondo comma, limitatamente alle

parole "di tre" nel primo periodo nonché alle parole "di tre"

nell'ultimo periodo; terzo comma, limitatamente alle parole "e

i candidati non possono presentarsi in più di due collegi";

art. 17, secondo comma: "Il presidente dell'Ufficio elettorale

circoscrizionale, in conformità dei risultati accertati, proclama

eletto il candidato che ha ottenuto un numero di voti validi non

inferiore al 65 per cento dei votanti"; terzo comma: "Dell'avvenuta

proclamazione il presidente dell'Ufficio elettorale circoscrizionale

invia attestato al senatore proclamato e dà immediata notizia alla

segreteria del Senato, nonché alla Prefettura o alle Prefetture

nelle cui circoscrizioni si trova il collegio, perché, a mezzo dei

Sindaci, sia portata a conoscenza degli elettori"; quarto comma

"L'Ufficio elettorale circoscrizionale dà immediata notizia

della proclamazione del senatore eletto all'Ufficio elettorale

regionale";

art. 18, primo comma, limitatamente alle parole: "alla

segreteria del Senato, che ne rilascia ricevuta, qualora sia avvenuta

la proclamazione del candidato e, nel caso contrario,";

art. 19, primo comma, limitatamente alle parole "o delle

comunicazioni di avvenuta proclamazione"; secondo comma,

limitatamente alle parole "presentatisi nei collegi" nonché alle

parole "a termini dell'art. 17"; terzo comma, limitatamente

alle parole "Nel caso di candidature presentate in più di uno

dei Collegi suddetti, si assume, ai fini della graduatoria, la

maggiore cifra individuale relativa riportata dal candidato";

settimo comma, limitatamente alla parola "quindi"; ultimo

comma, limitatamente alle parole: "Se soltanto in un collegio non

abbia avuto luogo la proclamazione a termini dell'art . 17," nonché

alla parola "detto"».

La seconda richiesta, presentata l'8 febbraio 1990 da Augusto

Barbera, Willer Bordon, Aldo De Matteo, Alberto Michelini, Cesare

San Mauro e Mariotto Segni, concerne l'abrogazione del decreto del

Presidente della Repubblica 30 marzo 1957, n. 361 (Approvazione del

testo unico delle leggi recanti norme per la elezione della Camera

dei deputati), «limitatamente alle seguenti parti:

Art. 4

- III comma, limitatamente alle parole "attribuire preferenze

per";

Art. 58

- II comma, limitatamente alle parole "e indicando in ogni

caso le modalità e il numero dei voti di preferenza che l'elettore

ha facoltà di esprimere";

Art. 59

- Il comma, limitatamente alle parole "Il numero delle preferenze è di tre, se i deputati da eleggere sono fino a 15; di

quattro, da 16 in poi;";

Art. 60

- I comma, limitatamente alle parole "nelle apposite righe

tracciate" e limitatamente alle parole "dei candidati preferiti,

compresi nella lista medesima";

- VI comma: "Se l'elettore non abbia indicato alcun

contrassegno di lista ma abbia scritto una o più preferenze per

candidati compresi tutti nella medesima lista, s'intende che abbia

votato la lista alla quale appartengono i preferiti";

- VII comma: "Se l'elettore abbia segnato più di un

contrassegno di lista, ma abbia scritto una o più preferenze

per candidati appartenenti ad una soltanto di tali liste, il

voto è attribuito alla lista cui appartengono i candidati indicati"

- VIII comma, limitatamente alle parole "al numero stabilito

per il Collegio" e limitatamente alle parole "rimangono valide

le prime";

Art. 61;

Art. 68

- I comma, punto 1), limitatamente alle parole "il numero

progressivo della lista per la quale è dato il voto ed il cognome

dei candidati ai quali è attribuita" e limitatamente alle parole

"o il numero dei candidati stessi nella rispettiva lista secondo

l'ordine di presentazione,";

Art. 76

- I comma, n. 1) limitatamente alla parola "61".

La terza richiesta, presentata lo stesso 8 febbraio 1990, da

Antonio Baslini, Giuseppe Calderisi, Alberto Michelini, Giovanni

Negri e Cesare San Mauro, concerne l'abrogazione del decreto del

Presidente della Repubblica 16 maggio 1960, n. 570 (Testo unico delle

leggi per la composizione e la elezione degli organi delle

Amministrazioni comunali), e successive modificazioni ed integrazioni, limitatamente alle parti seguenti:

articolo 11, primo comma, limitatamente alle parole "Nei

Comuni con popolazione sino a 10.000 abitanti";

articolo 12;

articolo 27, secondo comma, limitatamente alle parole " - per i

Comuni con popolazione fino a 10.000 abitanti - e C e D - per i

Comuni con popolazione superiore ai 10.000 abitanti - ";

intestazione della Sezione II del Capo IV del Titolo II,

limitatamente alle parole "nei Comuni con popolazione sino a 10.000

abitanti";

intestazione della Sezione III del Capo IV del Titolo II: "La

presentazione delle candidature nei Comuni con popolazione

superiore ai 10.000 abitanti";

articolo 32;

articolo 33;

articolo 34;

articolo 35;

articolo 47, primo comma, limitatamente alle parole "Nei

Comuni con popolazione superiore a 10.000 abitanti, il presidente

invita, inoltre, i rappresentanti delle liste dei candidati ad

assistere alle operazioni";

articolo 49, secondo comma, limitatamente alle parole "(e anche

chiusa nei Comuni con oltre 10.000 abitanti)";

articolo 51, secondo comma, n. 3, limitatamente alle parole "Nei

Comuni con popolazione superiore ai 10.000 abitanti possono

apporre la propria firma anche i rappresentanti delle liste dei

candidati" e n. 4, limitatamente alle parole "Nei Comuni con

popolazione superiore ai 10.000 abitanti è consentito ai rappresentanti di lista di trattenersi all'esterno della sala durante il

tempo in cui questa rimane chiusa";

intestazione della Sezione II del Capo V del Titolo II,

limitatamente alle parole "nei Comuni con popolazione sino a 10.000

abitanti";

articolo 55, primo comma, limitatamente alle parole ", in

qualunque lista siano compresi," e quarto comma: "L'elettore

che ha apposto il segno del voto sul contrassegno di una lista,

può cancellare uno o più nomi nella lista prescelta e segnare

candidati di altre liste fino alla concorrenza del numero dei

consiglieri per il quale ha il diritto di votare";

intestazione della Sezione III del Capo V del Titolo II

"Disposizioni particolari per la votazione nei Comuni con

popolazione superiore ai 10.000 abitanti";

articolo 56;

articolo 57;

articolo 58;

articolo 60, primo comma, limitatamente alle parole "nei

Comuni con popolazione sino a 10.000 abitanti," nonché alle parole

"nei Comuni con popolazione superiore ai 10.000 abitanti si

intendono eletti i candidati compresi nella lista purché essa

abbia riportato un numero di voti validi non inferiori al 50 per

cento dei votanti ed il numero di votanti non sia stato

inferiore al 50 per cento degli elettori iscritti nelle liste

elettorali del Comune" e secondo comma, limitatamente alle

parole "nei Comuni con popolazione sino a 10.000 abitanti";

intestazione della Sezione II del Capo VI del Titolo II,

limitatamente alle parole "nei Comuni con popolazione sino a

10.000 abitanti";

intestazione della Sezione II del Capo VI del Titolo II,

limitatamente alle parole "nei Comuni con popolazione sino a

10.000 abitanti";

intestazione della Sezione III del Capo VI del Titolo II

"Disposizioni particolari per lo scrutinio e la proclamazione nei

Comuni con popolazione superiore ai 10.000 abitanti";

articolo 68;

articolo 69;

articolo 70;

articolo 71;

articolo 72;

articolo 73;

articolo 74;

articolo 75, primo comma, limitatamente alle parole "e III";

intestazione della Sezione II del Capo VII del Titolo II

limitatamente alle parole "nei Comuni con popolazione sino a 10.000

abitanti";

intestazione della Sezione III del Capo VII del Titolo II

"Disposizioni particolari per le surrogazioni nei Comuni con popolazione superiore ai 10.000 abitanti";

articolo 79;

articolo 80;

articolo 81».

2. - Con ordinanza in data 15 novembre 1990, l'Ufficio

centrale per il referendum, verificata la regolarità delle prime

due richieste abrogative, le ha dichiarate legittime; con ordinanza

in data del 29 novembre 1990, ha dichiarato legittima anche la terza

richiesta, previa puntualizzazione del correlativo quesito, con

l'aggiunta, dopo la parola «integrazioni» (di cui al primo periodo)

della seguente dizione:

«ed in particolare la legge 10 agosto 1964, n. 663, che all'art.

1 sancisce che "le norme per le elezioni dei consiglieri comunali

nei Comuni con popolazione superiore ai 10.000 abitanti ... si applicano anche per la elezione dei consiglieri comunali di comuni con

popolazione superiore ai 5.000 abitanti" e la legge 23 aprile

1981, n. 154, che all'art. 10, n. 2 prevede tra l'altro

l'abrogazione dell'art. 80 del testo unico delle leggi per la

composizione e la elezione degli organi delle amministrazioni comunali approvato con d.P.R. n. 570/60».

3. - Ricevuta la comunicazione delle ordinanze dell'Ufficio

centrale, il Presidente di questa Corte ha fissato il giorno 16 gennaio 1991 per le conseguenti deliberazioni, dandone regolare comu-

nicazione.

4. - In ciascuno dei tre giudizi, l'Avvocatura dello Stato,

avvalendosi della facoltà prevista dall'art. 33, terzo comma, della

legge 25 maggio 1970, n. 352, ha depositato, il 10 gennaio 1991,

altrettante memorie, di analogo contenuto, con le quali si eccepisce

l'inammissibilità delle richieste referendarie, per plurimi motivi,

sostanzialmente riconducibili a tre profili fondamentali: non

includibilità delle leggi elettorali tra quelle suscettibili

di abrogazione referendaria; natura surrettiziamente propositiva, e

non meramente abrogativa, degli odierni referendum; mancanza di

omogeneità dei correlativi quesiti.

Altre memorie sono state depositate il 12 gennaio 1991 dai Comitati promotori dei tre referendum, che in esse diffusamente

replicano a tutte le avverse eccezioni di inammissibilità.

Una memoria è stata, infine, depositata, anche dal «Comitato

per la difesa ed il rilancio della Costituzione», nella veste di

soggetto «interessato all'esito dei giudizi di ammissibilità».

5. - Ad integrazione del contraddittorio, nella camera di

consiglio del 16 gennaio 1991, sono stati uditi, per i promotori

dei referendum, gli avvocati Massimo Severo Giannini, Paolo

Barile e Valerio Onida e, per il Presidente del Consiglio dei

ministri, l'Avvocato dello Stato Giorgio Azzariti. Considerato in diritto

1.- Poiché le tre richieste di referendum popolare - concernenti,

rispettivamente, l'abrogazione parziale della legge 6 febbraio 1948,

n. 29 (Norme per la elezione del Senato della Repubblica), «e

successive modificazioni e integrazioni», L'abrogazione parziale del

decreto del Presidente della Repubblica 30 marzo 1957, n. 361

(Approvazione del testo unico delle leggi recanti norme per la

elezione della Camera dei deputati), e l'abrogazione parziale del

decreto del Presidente della Repubblica 16 maggio 1960, n. 570 (Testo

unico delle leggi per la composizione e la elezione degli organi

delle Amministrazioni comunali), «e successive modificazioni e

integrazioni»-hanno per oggetto materie analoghe, i relativi giudizi

possono venire riuniti per essere decisi con un'unica sentenza.

2. -Preliminarmente, deve dirsi irricevibile la memoria prodotta

in ordine ai tre giudizi dal «Comitato per la difesa ed il rilancio

della Costituzione».

Come questa Corte ha avuto occasione di sottolineare fin dalla prima

sentenza in materia referendaria (la n. 10 del 1972; v. anche, per un

analogo profilo, sentenza n. 28 del 1987), del resto puntualmente

richiamata nella stessa memoria ora in discussione, il terzo comma

dell'art. 33 della legge 25 maggio 1970, n. 352, prevede che

«possono depositare alla Corte memorie sulla legittimità

costituzionale delle richieste di referendum» soltanto «i delegati

e i presentatori e il Governo».

È proprio il tenore letterale della norma a dimostrare chiaramente,

con l'indicazione specifica di quanti «possono depositare alla Corte

memorie», l'intento di circoscrivere a tali soggetti l'esercizio

della facoltà ivi contemplata, il tutto secondo una ben comprensibile

ratio: «i delegati e i presentatori», come «portatori della

volonta di coloro che hanno sottoscritto la relativa istanza», ed

«il Governo», quale «rappresentante dello Stato nella sua unita»,

valgono ad assicurare, sotto il profilo in esame, «le condizioni

necessarie e sufficienti per un legittimo contraddittorio».

La richiesta di estendere il contraddittorio ad altri cointeressati

all'esito della vicenda referendaria trova insuperabili ostacoli

nella stessa complessiva strutturazione del procedimento

referendario, caratterizzato da precise scansioni temporali, e nella

conseguente esigenza che pure la fase del controllo di ammissibilità

si mantenga in stretta successione cronologica con le fasi che la

precedono e le fasi che la seguono, restando contenuta entro rigorosi

limiti di tempo, che rischierebbero di venire superati per effetto di

un diffuso ed indiscriminato accesso di soggetti, i quali potrebbero,

poi, chiedere di esporre anche oralmente le proprie ragioni.

Ad escludere che l'indicazione «dei presentatori e del Governo» nel

testo dell'art. 33 della legge n. 352 del 1970 sia meramente

esemplificativa, concorre pure il raffronto con l'art. 32, quinto

comma, della stessa legge n. 352 del 1970, il quale, nel disciplinare

la ben diversa fase destinata alla verifica di eventuali irregolarita

della richiesta referendaria da parte dell'Ufficio centrale

costituito presso la Corte di cassazione, specificamente conferisce

ai «rappresentanti dei partiti, dei gruppi politici e dei promotori

del referendum» la facolta di presentare deduzioni per iscritto.

3. - In senso contrario ammissibilità delle tre presenti richieste

referendarie viene, anzitutto, addotta la particolare natura del loro

rispettivo oggetto, attinenti come esse sono a leggi elettorali: più

ragioni porterebbero ad escludere tali leggi dall'ambito di quelle

suscettibili di abrogazione referendaria.

Cio, in primo luogo perché, in forza di un emendamento aggiuntivo

approvato dall'Assemblea costituente nella seduta pomeridiana del 16

ottobre 1947 e non riprodotto per omissione nel testo finale

dell'art. 75 della Costituzione, le leggi elettorali sarebbero, in

realta, da considerare ricomprese fra quelle nei riguardi delle quali

il secondo comma di tale articolo non ammette il referendum. Inoltre,

perché allo stesso risultato si dovrebbe, comunque, pervenire «con

lo strumento della interpretazione del secondo comma dell'art. 75

Cost. nel suo testo promulgato»; facendo leva, per un verso, sul

parallelo instaurabile con le materie oggetto dell'art. 72, quarto

comma, della Costituzione stessa e, per altro verso, sulla

ravvisabilità di una «spiegazione logica della eliminazione delle

parole 6e elettorali tra quelle escluse dall'abrogazione

referendaria». La tesi dell'eccezione implicita troverebbe riscontro

nell'inammissibilità della «richiesta di referendum abrogativo di

alcuni articoli della legge per le elezioni del C.S.M.», dichiarata

dalla sentenza n. 29 del 1987 di questa Corte muovendo dalla

considerazione che «gli organi costituzionali o di rilevanza

costituzionale non possono essere esposti alla eventualità, anche

soltanto teorica, di paralisi di funzionamento» e traendo la

conseguenza che «l'organo, a composizione elettiva formalmente

richiesta dalla Costituzione, una volta costituito, non può essere

privato, neppure temporaneamente, del complesso delle norme

elettorali contenute nella propria legge elettorale».

3.1.-Qualsiasi ricostruzione delle vicende subite dall'emendamento

volto ad includere «le leggi elettorali» tra quelle espressamente

sottratte dalla Costituzione alla possibilità di abrogazione per via

referendaria, come pure qualsiasi supposizione circa le sorti di tale

emendamento o qualsiasi discussione in ordine alla portata dei poteri

del Comitato di redazione, non consente, a parte l'innegabile

interesse storico-istituzionale, di condividere la prima ragione di

inammissibilità prospettata. A questa Corte non è dato, infatti, di

riscrivere alcun punto del testo della Carta costituzionale, quale

sancito dalla votazione finale del 27 dicembre 1947. La Costituzione

vale per ciò che risulta scritto in quel testo, promulgato dal Capo

provvisorio dello Stato e pubblicato nella Gazzetta Ufficiale.

L' Avvocatura dello Stato vorrebbe rivendicare a questa Corte un

sindacato sugli interna corporis dell'Assemblea costituente sulla

base di non pochi precedenti (sentenze n. 9 del 1959, n. 68 del 1978,

n. 152 del 1982, n. 292 del 1984; v. anche sentenza n. 3 del 1957)

relativi agli interna corporis del Parlamento, ma tali precedenti,

allo stesso modo della dottrina espressasi nel senso dell'inidoneita

della votazione finale a superare eventuali vizi riscontrabili

all'interno del procedimento legislativo, valgono, appunto, con

riferimento all'approvazione delle leggi ordinarie. L'approvazione

finale della Carta costituzionale si ricollega, invece, all'esercizio

di un potere del tutto speciale, come è quello costituente.

3.2. -Altrettanto inidonea allo scopo si appalesa l'argomentazione

diretta a ricavare l'implicita esclusione dall'ambito referendario

delle leggi elettorali per via di interpretazione sistematica,

attraverso il raffronto del dettato dell'art. 75, secondo comma, con

il dettato dell'art. 72, quarto comma, della Costituzione. La tesi

muove dalla constatazione che quest'ultimo, allo stesso modo

dell'altro, eccettua dalla disciplina, che il comma immediatamente

precedente delinea in via generale, talune materie considerate

meritevoli di particolare protezione, a tal fine affiancando i

disegni di legge concernenti la materia elettorale ai disegni di

legge concernenti altre materie, di poi espressamente contemplate

anche nel secondo comma dell'art. 75: l'esigenza di un'armonizzazione

delle rispettive eccezioni in nome della simiglianza di ratio

dovrebbe condurre a ritenere implicitamente ricompresa nella

previsione derogatoria del secondo comma dell'art. 75 la categoria

esplicitata soltanto nel quarto comma dell'art. 72.

Pur non potendosi disconoscere che alla base di tutte le deroghe cosi

poste a confronto si ritrovino sempre l'importanza e la delicatezza

delle materie rispettivamente contemplate, ben diversa e la portata

delle due norme, riguardando la prima l'iter di formazione della

legge, in vista di una piu ampia partecipazione al dibattito

parlamentare, e la seconda la non sottoponibilità alla particolare

vicenda abrogativa legata al referendum. Senza contare che, leggi

elettorali a parte, pure per altri versi manca la prospettata

corrispondenza di ordine letterale: nell'art. 75, secondo comma, a

differenza dell'art. 72, quarto comma, non figurano le leggi di

delegazione legislativa, mentre nell'art. 72 non figurano le leggi in

materia tributaria, di amnistia e di indulto.

3.3.-Né inammissibilità per ragioni di materia delle tre presenti

richieste di referendum può farsi automaticamente discendere dalla

sentenza n. 29 del 1987 di questa Corte, in quanto reiettiva della

richiesta di referendum per l'abrogazione degli artt. 25, 26 e 27

della legge n. 195 del 1958, recante «Norme sul funzionamento del

Consiglio superiore della magistratura». Un'interpretazione di tale

sentenza nel senso che essa precluderebbe ogni iniziativa

referendaria avente per oggetto una legge elettorale, andrebbe al di

la degli effettivi contenuti e significati della sentenza stessa.

Muovendo dall'indiscutibile premessa che, alla stregua delle

categorie via via enucleate e puntualizzate dalla giurisprudenza di

questa Corte, le leggi elettorali relative alla composizione ed al

funzionamento di organi costituzionali o aventi rilevanza

costituzionale sono da ricondurre fra le leggi «costituzionalmente

necessarie» e non tra le leggi «a contenuto costituzionalmente

vincolato», la sentenza n. 29 del 1987 è pervenuta ad una

conclusione di inammissibilità non in forza di una generale

esclusione della materia elettorale, ma in forza di altre «due

concorrenti ragioni»: l'«assenza di una evidente finalità

intrinseca al quesito», lesiva della «consapevolezza del voto», e

l'«indefettibilità della dotazione di norme elettorali», messa in

crisi nel caso di specie dalla richiesta di sottoporre al voto

popolare il «complesso delle norme elettorali» concernenti la

componente togata del Consiglio superiore della magistratura, organo

la cui composizione elettiva è espressamente prevista dalla

Costituzione. Mentre, cioè, per un verso, la pura e semplice proposta

di cancellazione era di per sé non «teologicamente significativa»

data «l'ampia gamma di sistemi elettorali, la loro modulazione e

ibridazione», per altro verso, L'abrogazione dell'«insieme» delle

norme elettorali sarebbe stata causa inevitabile della sottrazione

all'organo elettivo della base necessaria per salvaguardarne la

«costante operativita» ed evitare di esporlo «alla eventualità,

anche soltanto teorica, di paralisi di funzionamento».

4.-A questo punto, il discorso si sposta sulla possibilità di

sottoporre a referendum l'abrogazione parziale di leggi elettorali.

Due le ragioni particolari di inammissibilità che sono state

prospettate nei confronti delle tre richieste referendarie in esame:

con la prima si contesta il risultato non meramente ablativo

perseguito da ciascuna, con la seconda la struttura formale del

relativo quesito, troppo spesso coinvolgente soltanto singole parole

o frammenti di per sé privi di contenuto dispositivo, cosi da non

potersi considerare «parte» della legge soggetta a referendum.

4.1.-L'addebito di tendere ad un risultato non meramente ablativo,

dando in tal modo vita ad un referendum propositivo, non previsto,

perché volutamente escluso, dalla Carta costituzionale, si traduce

nella constatazione che gli attuali quesiti referendari non si

limiterebbero a perseguire, attraverso l'eliminazione di parti più o

meno cospicue del testo legislativo, L'abrogazione parziale di tale

testo, ma mirerebbero anche a sostituire la disciplina stabilita dal

legislatore con un'altra, diversa, voluta dal corpo elettorale. E ciò

in quanto la disciplina a quella subentrante non si porrebbe come una

conseguenza necessitata, automaticamente ricavabile per via analogica

o in forza dei principi generali dell'ordinamento, bensì come il

frutto di una scelta, tra due o piu alternative possibili, in pari

tempo sottoposta al corpo elettorale.

A neutralizzare l'addebito, volto a dimostrare inammissibilità di

tutt'e tre le proposte, non basta sicuramente, come vorrebbero i

difensori dei Comitati promotori, la troppo generica asserzione

secondo cui-dovendo i referendum abrogativi essere congegnati in

termini tali da non paralizzare il funzionamento di alcun organo

rappresentativo-qualunque modificazione della normativa vigente

idonea a consentire il raggiungimento di quel fine sarebbe da

ritenere di per sé ammissibile, occorrendo, invece, che la situazione

derivante dalla caducazione della normativa oggetto del quesito

rappresenti un epilogo linearmente conseguenziale.

Vi è, comunque, un'altra esigenza che occorre pur sempre

rispettare: ed è l'esigenza insita nell'imprescindibile portata

che questa Corte attribuisce alla chiarezza, univocità ed omogeneità

del quesito (v., in ultimo, sentenze n. 63, n. 64, n. 65 del 1990).

La stessa esigenza va tenuta presente anche per quanto concerne

l'addebito mosso alla struttura formale del quesito. Come in più di

un'occasione (sentenze n. 27 del 1981 e n. 28 del 1987) questa Corte

ha sottolineato, la chiarezza, univocità ed omogeneità del quesito

referendario rischierebbe di venire pregiudicata dalla mancata

inclusione di porzioni normative anche brevissime, allorché queste -

di per sé destinate a perdere ogni ragione di sopravvivenza

eventualità di un'abrogazione delle parti espressamente indicate nel

quesito - potrebbero, con il loro mantenimento formale durante il

vaglio referendario, suscitare dubbi sull'effettivo intento dei

promotori. Ancora una volta, è la chiarezza dell'intera operazione

referendaria, cui univocità ed omogeneità sono direttamente

funzionali, a porsi quale termine di riferimento.

4.2.-Intesa come «inconfondibilità della domanda» da sottoporre

agli elettori (sentenza n. 28 del 1981), nel rispetto della

fondamentale esigenza che sia loro garantita l'espressione di un voto

consapevole (v., in ultimo, sentenze n. 63, n. 64, n. 65 del 1990),

la chiarezza del quesito comporta, in negativo (sentenza n. 16 del

1978), l'inammissibilità del quesito «sia che i cittadini siano

convinti dell'opportunita di abrogare certe norme ed a questo fine si

rassegnino all'abrogazione di norme del tutto diverse, solo perché

coinvolte nel medesimo quesito, pur considerando che meriterebbe

mantenerle in vigore; sia che preferiscano orientarsi verso

l'astensione, dal voto o nel voto, rinunciando ad influire sull'esito

della consultazione, giacché l'inestricabile complessità delle

questioni (ciascuna delle quali richiederebbe di essere diversamente

e separatamente valutata) non consente loro di esprimersi né in modo

affermativo né in modo negativo; sia che decidano di votare 6no in

nome del prevalente interesse di non far cadere determinate

discipline, ma pagando il prezzo della mancata abrogazione di altre

norme che essi ritengano ormai superate».

Ad evitare il determinarsi di cosi insuperabili inconvenienti, il

quesito referendario deve incorporare l'evidenza del fine intrinseco

all'atto abrogativo, cioè la puntuale ratio che lo ispira (sentenza

n. 29 del 1987), nel senso che dalle norme proposte per l'abrogazione

sia dato trarre con evidenza «una matrice razionalmente unitaria»

(sentenze n. 16 del 1978; n. 25 del 1981), «un criterio ispiratore

fondamentalmente comune» o «un comune principio, la cui

eliminazione o permanenza viene fatta dipendere dalla risposta del

corpo elettorale» (sentenze n. 22, n. 26, n. 28 del 1981; n. 63, n.

64, n. 65 del 1990) e, qualora si tratti dell'abrogazione di una

legge elettorale relativa alla composizione ed al funzionamento di un

organo costituzionale o di rilevanza costituzionale, una parallela

lineare evidenza delle conseguenze abrogative, anch'essa

indispensabile perché la proposta di cancellazione non esponga un

tale organo «alla eventualità, anche soltanto teorica, di paralisi

di funzionamento» (sentenza n. 29 del 1987).

Univocità ed omogeneità del quesito si presentano come funzionali

all'imprescindibile chiarezza dell'operazione referendaria, venendole

a conferire, rispettivamente, chiarezza nella finalità unidirezionale

e chiarezza nella struttura del quesito.

Naturalmente, l'analisi volta a verificare in concreto se il

quesito sia chiaro, univoco ed omogeneo non può che essere

condotta singolarmente richiesta per richiesta.

5.- Passando così dal generale al particolare, la prima richiesta

da analizzare, nel rispetto dell'ordine di presentazione,

è quella che investe la legge 6 febbraio 1948, n. 29, e successive

modificazioni ed integrazioni, recante «Norme per la elezione

del Senato della Repubblica», in varie parti (riguardanti,

complessivamente, dodici commi) degli artt. 9, 17, 18 e 19.

In sintesi, con il referendum in questione, si persegue

l'abrogazione delle norme che prevedono: a) la possibilità per i

candidati di presentarsi in più di un collegio senatoriale

nell'ambito della stessa Regione; b) l'elezione in ogni collegio del

candidato che abbia ottenuto un numero di voti validi non inferiore

al 65% dei votanti e la relativa proclamazione da parte dell'Ufficio

elettorale circoscrizionale dei candidati che hanno conseguito detto

quorum ; c) la proclamazione, da parte dell'Ufficio elettorale

regionale, del candidato che abbia ottenuto, nel collegio, la

maggioranza semplice dei voti validi solamente se questo collegio

risulti l'unico, tra quelli inclusi nella Regione, in cui nessun

candidato abbia conseguito il quorum del 65%.

A prescindere dal non preciso, troppo generico, richiamo alle

«successive modificazioni e integrazioni» della legge in questione

e, per ora, anche dall'eterogeneità di un quesito con cui si

chiederebbe all'elettore di perseguire congiuntamente due obiettivi

non necessariamente coincidenti, come quelli sub b) e sub c) (ben

potrebbe volersi l'abrogazione del quorum dei voti validi non

inferiori al 65% e non pure il passaggio al sistema maggioritario

semplice), si deve rilevare che, essendo il numero dei seggi

assegnati al Senato (pari a 315) superiore di 77 unità al numero dei

collegi uninominali istituiti nelle diverse Regioni (pari a 238), la

disciplina risultante dall'eventuale esito positivo del referendum

dovrebbe, in ogni caso, consentire la copertura sia dei 238 seggi

distribuiti nei vari collegi uninominali sia dei residui 77 seggi

distribuiti tra le diverse Regioni in eccedenza rispetto al numero

dei collegi previsti.

Secondo le intenzioni dei proponenti - esplicitamente richiamate

nelle memorie presentate dai loro difensori - tale risultato sarebbe

realizzabile, sulla scorta della normativa derivante

dall'accoglimento della proposta referendaria, attraverso i seguenti

passaggi: a) proclamazione da parte dell'Ufficio elettorale regionale

dei candidati che hanno ottenuto nei 238 collegi uninominali la

maggioranza relativa dei voti; b) successiva attribuzione dei residui

77 seggi assegnati alle diverse Regioni secondo il metodo

proporzionale attualmente in vigore (c.d. metodo d'Hondt).

Sempre secondo le intenzioni dei promotori, l'approvazione della

proposta referendaria condurrebbe, pertanto, a trasformare il sistema

maggioritario, attualmente previsto come ipotesi residuale (art. 19,

ottavo ed ultimo comma), in regola fondamentale per l'assegnazione

dei 238 seggi nei collegi, mentre il sistema proporzionale, ora

regolato come criterio ordinario per l'assegnazione di tutti i seggi

indipendentemente dalla loro collocazione collegiale (art. 19, dal

primo al settimo comma), diventerebbe semplicemente un criterio

residuale, riservato ai soli 77 seggi da assegnare fuori dei collegi.

In altre parole, il sistema elettorale del Senato - che, attualmente,

per la difficoltà di conseguire l'alto quorum del 65%, opera di

fatto come sistema proporzionale - si tradurrebbe in un sistema

prevalentemente maggioritario, stante la possibilità di eleggere i

singoli senatori nei vari collegi a maggioranza semplice, mentre

l'attuale sistema proporzionale resterebbe in vita soltanto per la

copertura dei seggi eccedenti il numero dei collegi previsti in ogni

regione.

Senonché, il significato del quesito, valutato sia nella sua

formulazione sia alla luce della disciplina che verrebbe a residuare

nel caso di esito positivo del referendum, si presenta all'elettore

in termini non univoci e, conseguentemente, non caratterizzati dalla

dovuta chiarezza.

Quanto all'aspetto concernente la formulazione del quesito, non

può non sottolinearsi come la richiesta di abrogazione dell'art. 17,

secondo comma, si riveli disomogenea rispetto alla richiesta di

abrogazione della parte iniziale dell'art. 19, ultimo comma. Mentre,

infatti, con la prima richiesta si tende a sopprimere il sistema

uninominale di fatto eccezionalmente operante, essendo necessario il

quorum del 65% dei votanti ai fini della proclamazione del candidato

eletto, con la seconda richiesta si tende a cancellare

dall'ordinamento la norma che prevede l'ipotesi nella quale in uno

solo dei collegi non sia stato raggiunto il detto quorum: il che

equivarrebbe a richiedere una completa abrogazione del sistema

uninominale, senza che venga a delinearsi una diversa alternativa

alla stregua delle ulteriori richieste. Anzi, la richiesta diretta

all'abrogazione parziale dell'art. 19, terzo comma, renderebbe

inoperante l'unica via percorribile nel caso di mancato

raggiungimento, da parte di uno o più candidati, del quorum

previsto.

Incongruente risulta, altresì, il fatto che, a séguito

dell'abrogazione dell'art. 17, terzo comma, e della prima parte

dell'ultimo comma dell'art. 19, a proclamare i candidati eletti nel

collegio dovrebbe essere il presidente dell'Ufficio elettorale

regionale in luogo del presidente dell'Ufficio elettorale

circoscrizionale.

La mancanza di chiarezza del quesito trova piena conferma

nell'esame della normativa di risulta. Nessun elemento, né logico

né sistematico, desumibile da tale normativa può, infatti, condurre

a limitare con certezza l'operatività del sistema proporzionale,

descritto nei primi sette commi dell'art. 19, alla sola ipotesi

residuale dei seggi non assegnati nei collegi, ed a riferire, invece,

il sistema maggioritario, previsto dall'ultimo comma dello stesso

articolo, all'ipotesi ordinaria di assegnazione dei seggi nei

collegi. A contrastare la lettura prospettata dai proponenti

concorrono, da un lato, la formulazione del quarto comma dell'art.

19, dove si prevede un criterio generale di assegnazione dei seggi,

che prescinde da ogni distinzione tra seggi da assegnare in collegio

e fuori collegio; dall'altro, la considerazione dell'impianto

sistematico della legge n. 29 del 1948, che tenderebbe pur sempre ad

individuare come nota dominante, anche ad abrogazione avvenuta, il

sistema proporzionale.

Due i profili che vanno considerati in proposito. Il primo attiene

al procedimento di presentazione delle candidature descritto negli

artt. 9, 10 e 13 della legge, dove si parla di presentazione «per

gruppi ai quali i candidati aderiscono con l'accettazione della

candidatura»: tale procedimento, stabilito come regola generale per

tutte le candidature, presuppone l'adozione di un metodo naturalmente

connesso alla tecnica di scrutinio nel sistema proporzionale,

regolata dai primi sette commi dell'art. 19 e fondata sulla

determinazione della cifra elettorale di gruppo. Il secondo profilo

riguarda, invece, la sequenza temporale delle operazioni relative

all'assegnazione dei seggi, così come disciplinata nell'art. 19: una

sequenza che, avendo inizio «non appena» l'Ufficio elettorale

regionale risulti in possesso dei verbali trasmessi dagli uffici

circoscrizionali, si sviluppa attraverso la determinazione della

cifra elettorale di gruppo e della cifra individuale. Il che avvalora

l'ipotesi interpretativa secondo cui il criterio ordinario di

assegnazione dei seggi resterebbe quello descritto nei primi sette

commi dell'art. 19, mentre l'ultimo comma di tale articolo sarebbe

destinato a regolare una fattispecie più circoscritta, anche se di

incerto significato. Neppure la formula residuale del terzo comma

dell'art. 19 offre un argomento decisivo per giustificare la

necessità di inversione nell'ordine temporale delle operazioni di

scrutinio, dal momento che lo stesso art. 19, letto nel suo

complesso, non consente di stabilire con sufficiente certezza né che

la proclamazione contemplata nell'ultimo comma, per quanto collocata

a conclusione del procedimento, debba comunque precedere le

operazioni descritte nei commi antecedenti, né che tale

proclamazione debba in ogni caso riguardare tutti i collegi della

Regione.

In relazione a quest'ultimo profilo, infatti, viene osservato che

all'interpretazione della disciplina residuale prospettata dai

promotori del referendum sarebbero contrapponibili altre

interpretazioni, come quella alla cui stregua la proclamazione

contemplata nell'ultimo comma dell'art. 19 potrebbe anche essere

riferita non a tutti i candidati vincitori nei diversi collegi della

Regione, ma al solo candidato che abbia ricevuto su base regionale il

più alto numero di suffragi: interpretazione che potrebbe trovare

appoggio sia nel dato letterale della norma di risulta (la quale

parlerebbe al singolare di «candidato che in collegio»), sia nella

proclamazione dell'eletto da parte del presidente dell'Ufficio

regionale, cui spetta il compito di verificare i risultati per

l'intera Regione.

Si aggiunga, infine, il richiamo all'art. 21 della legge (non

toccato dalla richiesta referendaria), il quale, per la sostituzione

dei seggi rimasti vacanti, contempla un criterio comune di

sostituzione che fa riferimento al gruppo: tale criterio, mentre

appare coordinato con il sistema proporzionale di assegnazione

regolato nei primi sette commi dell'art. 19, diventerebbe del tutto

incongruo rispetto ad un sistema maggioritario, quale quello che si

vorrebbe introdurre, interamente risolto all'interno del collegio.

In ogni caso, qualunque dovesse essere la corretta lettura del

complesso normativo conseguente all'abrogazione referendaria, emerge

con evidenza che tale abrogazione finirebbe per condurre ad una

disciplina del procedimento elettorale non chiara. Il carattere

oggettivamente ambiguo, rilevabile sia nel quesito referendario sia

nella normativa di risulta, viene, dunque, a riflettersi, da un lato,

nell'assenza di univocità della domanda referendaria, cioè, nel

difetto di «una evidente finalità intrinseca al quesito» in grado

di garantire ai cittadini l'esercizio del voto con la dovuta

consapevolezza, data, appunto, la già rimarcata equivocità di un

quesito che persegue due obiettivi non necessariamente coincidenti

(l'abrogazione del quorum dei voti validi non inferiori al 65% ed il

passaggio al sistema maggioritario semplice); dall'altro lato,

nell'eventualità di una paralisi, anche se temporanea, che

l'incertezza relativa alle norme elettorali applicabili potrebbe

determinare nel funzionamento di un organo costituzionalmente

necessario qual è il Senato della Repubblica.

Alla luce degli orientamenti di questa Corte (soprattutto le

sentenze n. 16 del 1978 e n. 29 del 1987), la richiesta di referendum

in esame va, dunque, dichiarata inammissibile.

6. - La seconda richiesta referendaria ha per oggetto varie parti

(riguardanti, complessivamente, undici commi) degli artt. 4, 58, 59,

60, 68, 76, nonché l'intero art. 61, del decreto del Presidente

della Repubblica 30 marzo 1957, n. 361, avente ad oggetto

«Approvazione del testo unico delle leggi recanti norme per la

elezione della Camera dei deputati».

Con questo referendum si vuole l'abrogazione delle norme che in

tale testo unico prevedono per l'elettore: a) la possibilità di

esprimere più di una preferenza nell'ambito della lista votata; b)

la possibilità di assegnare le preferenze anche con indicazioni

diverse da quella rappresentata dallo scrivere il nominativo dei

candidati preferiti a fianco del contrassegno della lista votata

(art. 60, primo comma). Il tutto per lasciare posto ad una sola

preferenza chiaramente espressa, nell'intento, esplicitato dagli

stessi promotori, di evitare per quanto possibile brogli ed altre

pratiche, non conformi ad un corretto rapporto fra elettori ed

eligendi, che variamente si possono realizzare attraverso la gestione

delle preferenze.

Si contesta l'univocità ed omogeneità del quesito oggetto della

richiesta referendaria, asserendo che «non vi è alcuna ragione per

ritenere che l'elettore il quale voglia che l'elezione della Camera

avvenga attraverso l'indicazione di un solo voto di preferenza,

voglia altresì che tale scelta avvenga esclusivamente attraverso

l'indicazione del nominativo del candidato, ovvero che la preferenza

espressa accanto al contrassegno di lista votato, quando se ne sia

indicato anche un altro, oppure la preferenza per un singolo

candidato appartenente ad una lista senza che il contrassegno di

questa sia stato indicato, non sia valido, ovvero, ancora, che voglia

anche modificare la procedura di scrutinio e di ricognizione delle

preferenze».

In realtà, una volta riconosciuto, come non si può non

riconoscere, che, con il ridurre le preferenze consentite da quattro

(o tre) ad una, i promotori perseguono l'intento, se non di evitare,

almeno di ridurre le possibilità di brogli e pratiche elettorali non

corrette collegati al dosaggio dei voti di preferenza, non si può,

in pari tempo, disconoscere che, per favorire la realizzazione di

tale intento, gli stessi promotori abbiano, nel segno della massima

coerenza, perseguito anche l'abrogazione di tutto ciò che,

altrimenti sopravvivendo nel contesto della normativa, rischierebbe

in qualche modo di togliere chiarezza alla sola preferenza che

sarebbe consentita nel caso di esito favorevole del referendum. Di

qui sia la proposta di abrogare l'indicazione della preferenza

tramite il solo numero del candidato, sia la proposta di abrogare la

possibilità di esprimere la preferenza anche segnando più di un

contrassegno di lista, sia la proposta di abrogare la possibilità di

esprimere la preferenza senza neppure indicare il contrassegno di

lista. In una parola, l'unica preferenza che con l'abrogazione

referendaria si verrebbe a consentire, al fine di ostacolare brogli

elettorali, dovrebbe essere, proprio in ragione di questo stesso

obiettivo, una preferenza chiaramente espressa.

Quanto, poi, alla modifica della procedura di scrutinio e di

ricognizione delle preferenze (art. 68, primo comma, n. 1), che si

porrebbe quale oggetto di un'ulteriore scelta a sé stante,

l'obiezione avrebbe peso ove si mirasse davvero ad un mutamento di

tale procedura: tutto si riduce, viceversa, ad una lineare

conseguenza del diverso impatto che la chiara espressione di una sola

preferenza viene ad avere sulla procedura di scrutinio e di

ricognizione delle preferenze, semplificandola sensibilmente in

correlazione alla concomitante abrogazione di altre parti dello

stesso testo di legge.

Dal canto suo, il sicuro permanere della normativa di risulta

all'interno del sistema configurato dal legislatore, senza che se ne

renda necessario un intervento per superare l'inevitabile paralisi di

funzionamento dell'organo, contribuisce alla linearità ed

inequivocità della scelta adottata dai promotori. Proprio il fatto,

da taluno contestato, che non sia stata resa oggetto della proposta

referendaria l'eliminazione di tutte le preferenze, perseguendosi,

invece, la riduzione di esse ad una soltanto, ne è valida conferma,

siccome ascrivibile, prima ancora che a motivi di ordine tecnico

(l'art. 59, secondo comma, prima di parlare di «tre» o di «quattro»

preferenze, si riferisce all'elettore che «può manifestare la

preferenza», mentre l'art. 59, terzo comma, e l'art. 60, primo comma,

proseguono parlando di «voto di preferenza»), al proposito di non

incidere sulla legge al di là di ciò che è strettamente

necessario, nel rispetto di una delle caratteristiche di fondo -

quella, appunto, basata sulla possibilità per l'elettore di

«manifestare la preferenza esclusivamente per candidati della lista

da lui votata» - del sistema elettorale in questione.

Restano da esaminare i rilievi che sono stati mossi alla

formulazione del quesito, in quanto carente di «chiarezza» e fonte di

«pericolosi fraintendimenti», e sui quali la difesa dei presentatori

della richiesta referendaria si è dettagliatamente soffermata nella

memoria principale.

A parte l'addebito di non aver proposto la rimozione, dal testo

del secondo comma dell'art. 63, anche del rinvio all'art. 61, a

differenza di quanto espressamente ed appositamente prospettato in

ordine all'art. 76, primo comma, nel pieno rispetto della

concomitante abrogazione dell'intero art. 61 (trattasi di una mera

imperfezione, che il confronto con l'art. 76 vale a rendere evidente

e che, quindi, non pregiudica la possibilità, certamente

sussistente, che l'elettore possa esprimere consapevolmente la

propria volontà sul tema proposto : v. sentenza n. 63 del 1990), le

obiezioni muovono tutte da interpretazioni normative troppo

sottilmente prospettate, in contrapposto alla più piana

interpretazione avanzata dai promotori della richiesta referendaria

sulla base dell'immediata lettura delle espressioni coinvolte, quale,

del resto, si appalesa al comune elettore, vero destinatario del

quesito.

Così si dica, anzitutto, per i fraintendimenti cui potrebbe dare

luogo la proposta di eliminare il riferimento all'attribuzione delle

preferenze dal terzo comma dell'art. 4 - là dove è prevista la

«facoltà di attribuire preferenze per determinare l'ordine dei

candidati compresi nella lista votata» senza rimuovere, al tempo

stesso, anche il riferimento alla determinazione dell'ordine dei

candidati, nel necessario raccordo con la parte iniziale del già

menzionato secondo comma dell'art. 59 («l'elettore può manifestare

la preferenza esclusivamente per candidati della lista da lui votata

» , una volta venute meno le successive prescrizioni sul numero

plurimo di preferenze esprimibili. Il rischio di fraintendimenti e,

quindi, di dubbi sulla vera portata della residua facoltà di

determinare l'ordine dei candidati nascerebbe dal fatto che combinata

con quella che, nella parte residuale dell'art. 59, potrebbe apparire

non tanto come una riduzione del numero delle preferenze ad una sola,

quanto, all'inverso, come l'eliminazione di ogni limite

all'espressione di preferenze - la facoltà di determinare l'ordine

dei candidati di cui all'art. 4 si tradurrebbe, in un simile sistema

di piena liberalizzazione dell'espressione delle preferenze, nella

facoltà di apportare correzioni all'ordine della graduazione dei

candidati. Ma, come hanno osservato i difensori, l'uso del singolare

«la preferenza» sta proprio a significare, per quello che è il

linguaggio corrente, esclusione di preferenze comunque plurime e,

quindi, possibilità di esprimere una sola preferenza. A sua volta,

l'art. 4, terzo comma, la cui completa abrogazione sarebbe stata

proponibile unicamente nel caso, ben più innovativo, di una proposta

diretta all'eliminazione di qualsiasi preferenza, vale ad indicare,

molto semplicemente, quella che è la normale incidenza del voto di

preferenza, destinato, appunto, a determinare l'ordine dei candidati.

Ciò precisato, ancor meno discutibile, ai fini della chiarezza,

univocità ed omogeneità del quesito, appare la proposta

eliminazione, dall'art. 58, terzo comma, delle indicazioni del

presidente quanto alle modalità ed al numero dei voti di preferenza,

collegate come esse sono al superamento della pluralità delle

preferenze esprimibili.

Altrettanto superabili si rivelano sia l'addebito di insufficienza

mosso al riferimento che, l'art. 60, primo comma, conterrebbe, in

caso di esito positivo del referendum, all'espressione del voto di

preferenza attraverso la semplice scritturazione del "nome e cognome"

o solo del "cognome", senza precisare di qual soggetto si tratterebbe

(facile è replicare come tale soggetto altri non possa essere che il

candidato prescelto, quel candidato, cioè, cui l'elettore intende

attribuire l'unico voto di preferenza a disposizione); sia l'addebito

di oscurità mosso alla parte residuale dell'art. 60, ottavo ed

ultimo comma, una volta che questa rimanesse limitata alla sola

formula «Le preferenze espresse in eccedenza sono nulle», senza

precisare in alcun modo l'oggetto dell'eccedenza (il collegamento al

principio ispiratore della riduzione delle preferenze ad una soltanto

mostra che la nullità colpirebbe le preferenze espresse al di là

della prima, l'unica consentita).

Ad inficiare la chiarezza, univocità ed omogeneità del quesito

non vale, infine, nemmeno il permanere, nell'art. 68, primo comma, n.

1, del riferimento, in sede di spoglio dei voti, al «numero dei voti

di ciascuna lista e dei voti di preferenza», nonché alla

proclamazione dei "voti di lista" e dei "voti di preferenza". Troppo

evidente è, infatti, l'uso del plurale con riguardo alle somme dei

voti candidato per candidato via via emergenti dallo spoglio, non

certo con riguardo a quanto è nella disponibilità del singolo

elettore: il plurale "voti di lista", prima ancora del plurale "voti

di preferenza", non può trovare spiegazione diversa da quella che lo

rapporta al complesso degli elettori, ciascuno di questi disponendo

sempre e soltanto di un voto di lista.

Sulla base di tutte le esposte considerazioni, ed alla stregua

degli stessi precedenti (soprattutto le sentenze n. 16 del 1978 e n.

29 del 1987), che hanno condotto a dichiarare inammissibile la prima

delle tre richieste referendarie in esame, di questa seconda va,

invece, dichiarata l'ammissibilità.

7. - La terza ed ultima richiesta referendaria coinvolge ventisei

articoli (diciotto per intero ed otto in varie parti, per un

complesso di nove commi), nonché le intestazioni di otto sezioni del

decreto del Presidente della Repubblica 16 maggio 1960, n. 570,

recante «Testo unico delle leggi per la composizione e la elezione

degli organi delle Amministrazioni comunali», e successive

modificazioni ed integrazioni.

Questo referendum, nelle intenzioni dei promotori, ha per oggetto:

a) l'eliminazione dell'attuale differenziazione tra il sistema

elettorale previsto per i Comuni con popolazione inferiore ai 5000

abitanti ed il sistema elettorale previsto per i Comuni con

popolazione superiore, estendendo anche a questi ultimi il sistema

maggioritario con voto limitato, attualmente previsto per i soli

Comuni di dimensione minore; b) l'eliminazione del potere, conferito

all'elettore per i Comuni con popolazione inferiore ai 5000 abitanti,

di votare i singoli candidati prescelti, in qualunque lista

ricompresi (c.d. panachage).

Si tratta, però, di due oggetti eterogenei, che sottopongono

all'elettore scelte non necessariamente convergenti, dal momento che

ben potrebbe volersi l'eliminazione dell'attuale differenziazione tra

il sistema previsto per i Comuni con popolazione inferiore ai 5.000

abitanti ed il sistema elettorale per i Comuni con popolazione

superiore, estendendo a questi ultimi il sistema previsto per i

primi, e non anche l'eliminazione del c.d. panachage.

Del resto, la situazione, che si verrebbe a determinare in

concreto con l'accoglimento della richiesta referendaria, si presenta

- rispetto tanto al fine perseguito quanto all'effettiva possibilità

di funzionamento della disciplina residuale - ambigua ed

oggettivamente incerta.

In primo luogo, a prescindere anche qui dal non preciso, troppo

generico, richiamo alle "successive modificazioni e integrazioni" del

Testo unico in questione, appare quanto meno dubbio che

dall'operazione abrogatrice proposta nei confronti del primo e del

quarto comma dell'art. 55 possa di per sé scaturire

quell'eliminazione del metodo della libera scelta dei candidati tra

le varie liste, che è uno degli obiettivi perseguiti dai proponenti.

L'abrogazione del solo inciso "in qualunque lista siano compresi",

contenuto nel primo comma di detto articolo, pur se accompagnata

dall'abrogazione del successivo quarto comma, non sembra, invero,

sufficiente allo scopo, se si consideri che dalla disciplina

residuale non emerge un vincolo di lista (data anche l'abrogazione

richiesta nei confronti del primo comma dell'art. 57, dove tale

vincolo risulta disposto per i Comuni con popolazione superiore ai

5000 abitanti), mentre, di contro, l'elettore conserva il diritto di

votare "per tanti candidati" riferiti al numero dei consiglieri da

eleggere (art. 55, primo comma) e di esprimere tale voto tracciando

un segno "nelle apposite caselle a fianco dei nomi prescelti" (art.

55, secondo comma). La tesi della possibile conservazione della

libera scelta dei singoli candidati da parte degli elettori viene,

d'altro canto, avvalorata sia dal raffronto del primo comma dell'art.

55, che prevede il diritto dell'elettore di votare per i quattro

quinti dei consiglieri da eleggere, con l'art. 28, non toccato dalla

richiesta di referendum, che consente la presentazione di liste anche

con un solo quinto di candidati rispetto al numero dei consiglieri da

eleggere; sia dalla permanenza della norma fondamentale sullo

scrutinio espressa nell'art. 65, dove non compare alcun riferimento

al vincolo di lista e dove si stabilisce soltanto che risultano

eletti "i candidati che hanno riportato il maggior numero di voti".

Ma, al di là di tali elementi letterali, suscettibili di generare

incertezza sulle conseguenze dell'abrogazione, restano dubbi

sostanziali in ordine alla possibilità di scorporare dalla ratio del

sistema elettorale attualmente previsto per i Comuni con popolazione

inferiore ai 5000 abitanti l'eventualità di una libera scelta dei

candidati tra più liste. Una simile operazione si presenta, infatti,

ben poco compatibile con le caratteristiche generali di un sistema

che seguiterebbe ad essere definito - dalla parte residua del primo

comma dell'art. 11 - come "sistema maggioritario e con voto

limitato".

Anche senza tener conto di ogni ulteriore valutazione in ordine

alle particolari difficoltà di carattere pratico che potrebbero

venire a determinarsi, l'accoglimento della proposta referendaria

darebbe spazio ad una normativa priva di una sua intrinseca ratio

unitaria e, conseguentemente, suscettibile di interpretazioni diverse

in punti fondamentali. L'incertezza nelle conseguenze e le

difficoltà applicative ricollegabili a tale incertezza rendono,

oltreché ambigua, non trasparente la proposta, pure a prescindere

dal rischio di una paralisi nel funzionamento degli organi elettivi

comunali fino all'adozione da parte del legislatore ordinario di una

disciplina integrativa.

Da tutto ciò consegue l'inammissibilità del referendum in esame,

alla luce dei precedenti (soprattutto le sentenze n. 16 del 1978 e n.

29 del 1987) già richiamati, sia con riferimento al referendum

proposto in ordine alla legge elettorale del Senato, sia con

riferimento al referendum proposto in ordine alle norme elettorali

della Camera dei deputati.