Sentenza n. 47/1957

ha pronunziato la seguente SENTENZA nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 9 del R.D.L.

20 giugno 1935, n. 1425, dell'art. 2 del R.D.L. 12 novembre 1936, n.

2302, e degli artt. 4 e 5 del R.D. 21 agosto 1937, n. 1716, promosso

con ordinanza 4 ottobre 1956 della Corte di appello di Venezia nel

procedimento civile tra la Società p. a. Liquigas di Milano e l'Ente

provinciale per il turismo di Venezia, pubblicata nella Gazzetta

Ufficiale della Repubblica n. 316 del 15 dicembre 1956, ed iscritta al

n. 332 del Reg. ord. 1956.

Vista la dichiarazione di intervento del Presidente del Consiglio

dei Ministri;

udita nell'udienza pubblica del 20 febbraio 1957 la relazione del

Giudice Mario Cosatti;

uditi il sostituto avvocato generale dello Stato Giuseppe Guglielmi

per il Presidente del Consiglio dei Ministri, l'avv. Enrico Allorio

per la Società p. a. Liquigas di Milano e gli avvocati Feliciano

Benvenuti e Roberto Lucifredi per l'Ente provinciale per il turismo di

Venezia.

Ritenuto in fatto :

L'Ente provinciale per il turismo di Venezia nel novembre 1951

notificò allo stabilimento in Porto Marghera della Società p. a.

Liquigas di Milano accertamento di contributo in suo favore per gli

anni 1951 e 1952 nella complessiva somma di lire 500. 500.

Contro tale accertamento la "Liquigas" propose ricorso alla

Presidenza del Consiglio dei Ministri, Commissariato per il turismo,

che con decreto 28 aprile 1953 ridusse l'ammontare del contributo a

lire 250. 250.

La "Liquigas" versò detta somma, ma successivamente convenne in

giudizio l'E.P.T. dinanzi al Tribunale di Venezia per ivi sentir

dichiarare non esser tenuta a corrispondere all'E.P.T. alcun contributo

e per ottenere la restituzione di quanto già versato.

Il Tribunale di Venezia, con sentenza 28 luglio - 29 ottobre 1954,

respinse le domande dell'attrice; avverso tale sentenza la "Liquigas"

propose appello e in tale sede sollevò eccezione di illegittimità

costituzionale delle norme istitutive del predetto contributo e

particolarmente dell'art. 9 del R.D.L. 20 giugno 1935, n. 1425,

dell'art. 2 del R.D.L. 12 novembre 1936, n. 2302 e degli artt. 4 e 5

del R.D. 21 agosto 1937, n. 1716, assumendo che le citate norme

prevedono contributi la cui determinazione avviene mediante decreto

prefettizio, e perciò ad opera dell'autorità amministrativa,

contrariamente a quanto stabilisce l'art. 23 della Costituzione.

La Corte di appello di Venezia, con ordinanza 4 ottobre 1956,

ritenuta la proposta questione non manifestamente infondata, ha

ordinato la trasmissione degli atti alla Corte costituzionale.

Detta ordinanza, notificata l'8 novembre 1956 alle parti in causa e

il 12 novembre 1956 al Presidente del Consiglio dei Ministri e

comunicata ai Presidenti delle due Camere, è stata pubblicata, per

disposizione del Presidente di questa Corte, ai sensi dell'art. 25

della legge 11 marzo 1953, n. 87, nella Gazzetta Ufficiale della

Repubblica.

Nel giudizio innanzi a questa Corte si è costituita la Società p.

a. Liquigas di Milano in persona del suo amministratore delegato dott.

Virginio Villa, depositando in cancelleria il 26 novembre 1956 le sue

deduzioni, con procura conferita agli avvocati Enrico Allorio, Giovanni

Viola, Enrico Braccianti, Villy Bagnoli e Giuseppe Vitali con elezione

di domicilio in Roma.

La difesa della "Liquigas" premette che l'art. 23 della Carta

costituzionale, prescrivendo che nessuna prestazione personale o

patrimoniale può essere imposta se non in base alla legge, stabilisce

in materia di tributi una riserva di legge per la quale è posto un

divieto per la pubblica amministrazione di istituire tributi e in più

un divieto per il legislatore di delegare ad organi amministrativi il

potere che gli è proprio di disciplinare le prestazioni patrimoniali a

carico di cittadini.

Per quanto concerne le disposizioni che istituiscono e disciplinano

i contributi annuali a favore degli Enti provinciali per il turismo

(regi decreti legge 20 giugno 1935, n. 1425, e 12 novembre 1936, n.

2302; R.D. 21 agosto 1937, n. 1716) denuncia l'illegittimità

costituzionale delle disposizioni stesse in quanto lasciano

all'arbitrio dell'autorità amministrativa tanto i presupposti per

l'applicazione dei contributi medesimi, quanto la determinazione della

loro misura.

La difesa deduce:

a) circa i presupposti dei contributi, imprecisi e indeterminati

sono nelle vigenti disposizioni i riferimenti agli "interessati in

genere al movimento turistico", formulazione che può comprendere le

più disparate situazioni, e ai "privati che dal movimento dei

forestieri ritraggono vantaggi economici nell'esercizio delle loro

industrie, commerci, arti o professioni", latissima dizione per la

quale nessuna delle professioni liberali si sottrarrebbe all'obbligo

del contributo; incerta la formulazione che respinge l'applicazione del

contributo alle località "che abbiano comunque frequenza di

forestieri";

b) circa la misura del contributo, non vi è determinazione né di

un minimo né di un massimo; neppure il modo del riparto tra gli

obbligati trova concreta disciplina nella legge, che usa la locuzione

"in rapporto al movimento dei forestieri ed in proporzione alla loro

potenzialità finanziaria ed economica anche desunta dalla imposta di

ricchezza mobile. . . accertata nell'esercizio precedente";

c) accertamento dei presupposti e determinazione della misura dei

contributi sono demandati al Prefetto della Provincia, su proposta

dello stesso E. P. T., e cioè all'autorità amministrativa;

d) per quanto, in particolare, riguarda l'accertamento del movimento

di transito dei forestieri in determinate località, trattandosi di

apprezzamento del concorso dei requisiti naturali, artistici e

ambientali, viene all'autorità amministrativa conferito illimitato

potere, poiché può ben dirsi che nel nostro Paese non vi sia centro

che per bellezze naturali, per opere d'arte, per caratteristiche

storiche e ambientali, non presenti i requisiti in parola.

La difesa della "Liquigas" conclude chiedendo che la Corte voglia

dichiarare l'illegittimità costituzionale delle norme concernenti i

contributi obbligatori a favore degli Enti provinciali per il turismo,

contenute nei decreti sopra indicati.

In data 28 dicembre 1956, con il deposito nella cancelleria della

Corte delle proprie deduzioni, si è costituito l'E. P. T. di Venezia

in persona del suo presidente dott. Andrea di Valmarana, rappresentato

dagli avvocati Roberto Lucifredi, Feliciano Benvenuti, Giuseppe Tessier

e Antonio Stoppani, con domicilio eletto in Roma.

Deduce la difesa dell'E. P. T. :

a) la locuzione "in base alla legge", contenuta nell'art. 23 della

Costituzione, va interpretata in senso ampio; detto articolo non

prescrive che le prestazioni patrimoniali debbono essere imposte nei

limiti e nei modi stabiliti dalla legge e neppure per disposizione di

legge, onde è sufficiente che questa determini il fondamento della

prestazione senza stabilire ogni suo elemento; una diversa

interpretazione renderebbe incompatibile con l'art. 29 il principio di

autonomia delle finanze locali; non può la legge in ordine a tributi

locali precisare, con disposizione valida per ogni ipotesi locale,

tutti gli elementi relativi alla prestazione; le norme vigenti,

interpretate alla stregua degli enunciati concetti, rispondono comunque

ai requisiti richiesti dall'art. 23 per prestazioni patrimoniali della

natura di cui trattasi, in quanto determinano i presupposti, i

soggetti, la misura dei contributi stessi;

b) in particolare, i presupposti sono indicati sia sotto lo aspetto

funzionale (ammontare complessivo del fabbisogno di ciascun Ente

determinato dal Prefetto sulla base del programma dell'attività

dell'Ente, preventivamente autorizzato dal Commissariato per il

turismo), sia sotto l'aspetto territoriale (localizzazione degli

interessi accertata dal Prefetto sulla base dell'esistenza della

imposta di soggiorno o di cura o della frequenza dei forestieri,

determinata quest'ultima attraverso i dati delle presenze negli

alberghi o altri dati statistici);

c) i soggetti, già indicati con la dizione "interessati in genere

al movimento turistico", sono stati di poi individuati nei "privati che

dal movimento dei forestieri ritraggono vantaggi economici

nell'esercizio delle loro industrie, commercio, arti o professioni";

d) la misura del contributo, infine, è ricavata da una proporzione

tra il fabbisogno dell'Ente e la capacità contributiva dei singoli

interessati tratta da una indicazione riflessa quale è quella

dell'ammontare complessivo dei loro redditi accertata ai fini

dell'imposta comunale sulle industrie, arti, commerci e professioni.

La difesa dell'E. P. T. conclude chiedendo che sia dichiarata non

fondata la questione di legittimità costituzionale di cui si discute.

Il Presidente del Consiglio dei Ministri, rappresentato e difeso

dall'Avvocato generale dello Stato, è intervenuto nel presente

giudizio con atto depositato in cancelleria il 2 dicembre 1956.

L'Avvocatura dello Stato, dopo aver ricordato che all'esame della

Corte costituzionale sono state già sottoposte analoghe questioni

relative ad altri Enti, rileva:

a) ai contributi obbligatori a favore degli Enti provinciali per il

turismo deve, secondo prevalente giurisprudenza, riconoscersi natura

tributaria affine ai contributi speciali; onde si è nell'ambito

dell'art. 23 della Costituzione, che riguarda soltanto prestazioni

patrimoniali che abbiano natura tributaria;

b) per quanto concerne i contributi a favore degli Enti provinciali

per il turismo le vigenti disposizioni disciplinano la materia in modo

completo, sia fornendo i criteri per la fondamentale determinazione dei

soggetti passivi della prestazione, sia fissando i criteri di

riferimento per la determinazione della misura dei contributi stessi.

L'Avvocatura dello Stato conclude chiedendo che la Corte voglia

dichiarare non fondata la proposta questione in ordine ai regi decreti

legge n. 1425 del 1935 e n. 2302 del 1936.

Con memoria depositata in cancelleria il 7 febbraio 1957, la difesa

della "Liquigas" prospetta, anzitutto, una eccezione di

inammissibilità della costituzione in giudizio dell'E. P. T. di

Venezia, la quale sarebbe avvenuta oltre il termine fissato dall'art.

25, comma secondo, della legge 11 marzo 1953, n. 87, rimettendosi per

altro alla Corte sulla portata dell'art. 3, comma secondo, delle Norme

integrative 16 marzo 1956 per i giudizi davanti alla Corte

costituzionale. Essendo state frattanto depositate le sentenze di

questa Corte n. 4 del 16 gennaio 1957 e n. 30 del 23 gennaio 1957, la

difesa della Società trae dalle motivazioni delle ricordate sentenze

argomenti a conforto di quelli esposti nelle precedenti deduzioni e

conferma le richieste già enunciate.

Anche la difesa dell'E. P. T. di Venezia ha il 7 febbraio 1957

depositato una memoria, nella quale svolge argomenti a sostegno della

propria tesi tratti dalle citate sentenze della Corte costituzionale,

osservando altresì che alla Corte non può essere proposta questione

di legittimità costituzionale in ordine a un regolamento di

esecuzione, quale è il R.D. 21 agosto 1937, n. 1716. Conferma quindi

le proprie conclusioni.

Nella discussione orale i difensori delle parti e il sostituto

avvocato generale dello Stato hanno illustrato le tesi svolte negli

scritti difensivi. Considerato in diritto :

1. La difesa della Società p. a. Liquigas ha sollevato eccezione

di inammissibilità per tardiva costituzione nel presente giudizio

dell'Ente provinciale per il turismo di Venezia, in quanto le deduzioni

nell'interesse di quest'ultimo sono state depositate il 28 dicembre

1956 e cioè oltre venti giorni (art. 25 della legge 11 marzo 1953, n.

87) dalla notificazione della ordinanza della Corte di appello di

Venezia, eseguita l'8 novembre 1956.

Per il secondo comma del citato art. 25, le parti, entro venti

giorni dall'avvenuta notificazione dell'ordinanza, possono esaminare

gli atti depositati nella cancelleria della Corte costituzionale e

presentare le loro deduzioni; ma il secondo comma dell'art. 3 delle

Norme integrative 16 marzo 1956 per i giudizi davanti a questa Corte -

norme la cui emanazione trova fondamento nel secondo comma dell'art. 22

della legge n. 87 del 1953 - precisa che entro il predetto termine non

sono computati i giorni compresi tra quello dell'ultima notificazione e

quello in cui l'ordinanza è stata pubblicata nella Gazzetta Ufficiale

della Repubblica.

Il ricordato comma dell'art. 3 risponde appunto allo scopo di

integrare le norrne della legge, puntualizzando il termine per la

costituzione delle parti; e poiché l'ordinanza della Corte di appello

è stata pubblicata nella "Gazzetta Ufficiale n. 316 del 15 dicembre

1956 e l'E. P. T. si è costituito in giudizio il 28 dicembre 1956,

l'eccezione di cui sopra deve essere respinta.

2. La "Liquigas" in sede di appello ha sollevato eccezione di

illegittimità costituzionale delle norme istitutive del contributo a

favore degli Enti provinciali per il turismo e particolarmente di

quelle contenute nell'art. 9 del R.D.L. 20 giugno 1935, n. 1425,

nell'art. 2 del R.D.L. 12 novembre 1936, n. 2302, e negli artt. 4 e 5

del R.D. 21 agosto 1937, n. 1716, in riferimento all'art. 23 della

Costituzione; la Corte di appello nell'ordinanza 4 ottobre 1956 ha

rimesso la questione a questa Corte sostanzialmente negli stessi

termini nei quali era stata prospettata dalla parte.

La difesa dell'E.P.T. di Venezia ha rilevato la inammissibilità

del giudizio di legittimità costituzionale in ordine al R.D. 21 agosto

1937, n. 1716; l'Avvocatura dello Stato, dopo aver accennato a tale

argomento, ha concluso chiedendo che la Corte voglia dichiarare non

fondata la questione di legittimità costituzionale delle norme

contenute nei regi decreti legge n. 1425 del 1935 e n. 2302 del 1936;

la difesa della "Liquigas" nella discussione orale ha fatto uguale

rilievo.

Il R.D. 21 agosto 1937, n. 1716 che, come risulta dalle sue

premesse, è stato emanato in base all'art. 1, n. 1, della legge 31

gennaio 1926, n. 100, e udito il parere del Consiglio di Stato non è

atto avente forza di legge. Onde il rilievo al riguardo è fondato;

conseguentemente, come già statuito dalla Corte in relazione ad

analogo rilievo con sentenza n. 30 del 23 gennaio 1957, deve

dichiararsi improponibile la questione di legittimità costituzionale

in ordine al decreto stesso.

3. Nel merito, giova innanzi tutto fare un sommario cenno delle

disposizioni concernenti l'istituziore e il funzionamento degli organi

del turismo.

Organo centrale di governo è il Commissariato per il turismo;

organi periferici gli "Enti provinciali per il turismo", istituiti in

ogni Provincia in virtù del R.D.L. 20 giugno 1935, n. 1425, con

personalità giuridica, proprio ordinamento e amministrazione autonoma

(art. 2 R.D.L. n. 1425 del 1935 e art. 1 R.D.L. n. 1647 del 1937);

organi degli Enti sono il Presidente e il Consiglio.

Agli Enti provinciali per il turismo spetta essenzialmente di

provvedere al collegamento tra tutti i Comuni, enti, associazioni e

organizzazioni che hanno interesse allo sviluppo turistico nella

Provincia, di coordinare e disciplinare l'attività delle aziende

autonome per le stazioni di soggiorno cura e turismo e delle

istituzioni che hanno lo scopo di promuovere il concorso dei

forestieri.

In origine agli Enti provinciali per il turismo partecipavano i

Consigli provinciali dell'economia corporativa (delle corporazioni dal

1937); gli Enti provinciali per il turismo avevano sede presso i

Consigli e questi avevano sui primi poteri di vigilanza (artt. 3 e 11

R.D.L. n. 1425 del 1935); facevano parte del Consiglio degli Enti

provinciali per il turismo membri del Consiglio dell'economia. Il

programma della attività da svolgersi, i bilanci preventivi e i conti

consuntivi degli Enti provinciali per il turismo erano sottoposti al

parere dei Consigli dell'economia (art. 11 R.D.L. n. 1425 del 1935). Ma

dal 1944, soppressi i Consigli delle corporazioni, alle ricostituite

Camere di commercio, industria e agricoltura sono state attribuite le

funzioni già demandate ai predetti Consigli.

A non diversi concetti si informa la dichiarazione di intervento

del Presidente del Consiglio dei Ministri.

La Corte, ai fini del decidere, rileva anzitutto che il problema

della interpretazione e della portata dell'art. 23 della Costituzione

è stato esaminato e risolto con le sentenze n. 4 del 16 gennaio 1957 e

n. 30 del 23 gennaio 1957. È stato in proposito affermato che la

norma contenuta nell'art. 23, posta a tuteia della libertà e della

proprietà individuale, è applicabile alle prestazioni personali o

patrimoniali "imposte" con atto di autorità e cioè in modo

obbligatorio a carico di una persona senza che la sua volontà vi abbia

concorso; carattere questo che distingue siffatte prestazioni da quelle

consortili di natura privatistica. E stato altresì precisato che, per

la legittimità costituzionale dell'imposizione di una prestazione

patrimoniale, l'art. 23 esige non soltanto che questa trovi la sua base

nella legge, ma altresì che la legge, attributiva della potestà di

imposizione, indichi criteri idonei a delimitare la discrezionalità

dell'ente impositore sì da non lasciare all'arbitrio dell'ente stesso

la determinazione della prestazione.

Con le ricordate sentenze è stata quindi riconosciuta, in tesi di

principio, la legittimità costituzionale di norme che attribuiscano ad

enti pubblici il potere di imporre obbligatoriamente prestazioni, ma in

pari tempo è stata chiaramente posta in evidenza la necessità, nel

fare applicazione del principio ai singoli casi, di accertare se la

legge, nella quale trovi nella specie fondamento il potere di

imposizione, stabilisca criteri e limiti, variabili per altro da caso a

caso per la particolarità della materia, ma che comunque, nel loro

complesso, soddisfino, sotto gli indicati profili e ai considerati

effetti, le esigenze sopra delineate relativamente alla determinazione

dei presupposti soggettivi e oggettivi della prestazione, del quantum e

di controlli da parte dell'autorità governativa.

Passando all'applicazione dei riaffermati principi alla questione

che forma oggetto del presente giudizio e premesso che gli Enti

provinciali per il turismo sono enti pubblici, a favore dei quali

possono essere obbligatoriamente imposti contributi anche a carico di

soggetti privati, contributi che rientrano nella sfera di applicazione

dell'art. 23 della Costituzione, resta da stabilire in concreto se le

vigenti norme concernenti i detti contributi (contenute nei decreti

legge n. 1425 del 1935 e n. 2302 del 1936) indichino quei criteri e

quei limiti che l'art. 23 della Costituzione richiede per la loro

legittimità.

Con riferimento all'epoca nella quale furono emanati i decreti

legge è stato sopra rilevato che i Consigli dell'economia corporativa

partecipavano in modo notevole all'organizzazione e alla vita

finanziaria degli Enti provinciali per il turismo; che facevano parte

del Consiglio degli Enti membri del Consiglio dell'economia "che

rappresentavano in seno al Consiglio stesso gli interessi del movimento

turistico" (art. 5, n. 1, R.D.L. n. 1425 del 1935); che, infine, erano

demandati ai Consigli dell'economia poteri di vigilanza.

Organo provinciale di preminente importanza per la vita dell'Ente

provinciale per il turismo è il Prefetto, che con propri decreti, come

si è già notato, provvede alla determinazione dell'ammontare del

fabbisogno dell'Ente e al riparto dei contributi tra i vari obbligati.

Ma nel passato il Prefetto era anche il Presidente del Consiglio

dell'economia corporativa; poteva così presumersi che Consiglio e

Prefetto tendessero a far concorrere anche gli interessati al movimento

turistico alla vita stessa degli Enti provinciali per il turismo.

È quindi consentito opinare che i testi legislativi sopra

ricordati avessero inteso riferire la determinazione dei contributi

dovuti anche dai privati operatori economici nella Provincia al

principio dell'autogoverno di categoria, onde i contributi stessi

venivano ad assumere caratteristiche che potevano avvicinarsi a quelli

di un'auto - imposizione.

Venuto meno l'intervento sia pure formalmente rappresentativo del

Consiglio dell'economia corporativa (o delle corporazioni) e del

Prefetto - presidente, i contributi a favore degli Enti provinciali per

il turismo si presentano sotto diverso aspetto; e su due punti deve la

Corte particolarmente soffermarsi.

In primo luogo, posto che qui si discute intorno ai contributi

dovuti non dagli enti ma dai soggetti privati, la Corte non ravvisa

nelle norme contenute nei più volte citati decreti legge elementi che

valgono ad individuare, in modo concreto o almeno sufficiente allo

scopo, i soggetti passivi dei contributi.

Le locuzioni "interessati in genere al movimento turistico" (art. 9

R.D.L. n. 1425 del 1935), "altri obbligati. . .in rapporto al movimento

dei forestieri ed in proporzione alla loro potenzialità finanziaria ed

economica, anche desunta dall'imposta di ricchezza mobile. . . " (art.

2 R.D.L. n. 2302 del 1936) per la indeterminata espressione non sono

tali da rendere possibile l'esatta individuazione dei soggetti passivi

della prestazione. Non è in questa sede consentito far riferimento

alle disposizioni contenute nel R.D. n. 1716 del 1937, ma, se anche qui

si invocassero tali norme a sussidio interpretativo di quelle aventi

forza di legge, non si trarrebbero più concreti elementi di

individuazione dei soggetti passivi della prestazione (". . . privati

che dal movimento dei forestieri ritraggono vantaggi economici

nell'esercizio delle loro industrie, commerci, arti o professioni. . .

", art. 4 cit. R.D. n. 1716).

In secondo luogo, al Prefetto, autorità amministrativa, sono

conferite ampie facoltà discrezionali, per l'esercizio delle quali non

sono neppur stabiliti criteri direttivi e limitativi. Con decreto del

Prefetto, e su proposta del Consiglio dello stesso E. P. T., viene

determinato per l'esercizio finanziario successivo l'ammontare

complessivo dei contributi spettanti all'Ente; con decreto del Prefetto

si provvede al riparto dei contributi obbligatori; l'esistenza stessa

del movimento dei forestieri nelle singole località - norme contenute

nel R.D. n. 1716, che si richiamano con la riserva di cui sopra - è

accertata dal Prefetto e, per quanto riguarda il movimento di transito,

mediante apprezzamento del concorso di requisiti naturali, artistici e

ambientali (riferimenti questi che nel nostro Paese, per evidenti

ragioni, consentono massima discrezionalità) e delle organizzazioni di

feste, manifestazioni, riunioni sportive e simili (riferimenti

all'attività medesima dell'E. P. T. ).

Reputa pertanto la Corte che le disposizioni legislative in esame,

non precisando i soggetti passivi della prestazione né indicando

criteri che valgono a delimitare o circoscrivere in modo idoneo la

discrezionalità nell'esercizio del potere di imposizione, si

appalesano viziate di illegittimità costituzionale in riferimento

all'art. 23 della Costituzione.