Sentenza n. 468/1994

ha pronunciato la seguente SENTENZA nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 1, secondo

comma, lett. a), della legge della Regione Lazio 8 aprile 1980, n. 19

(Norme sul referendum consultivo per l'istituzione di nuovi comuni, e

modificazione delle circoscrizioni e denominazioni comunali, in

attuazione dell'art. 133, secondo comma, della Costituzione),

promosso con ordinanza emessa il 24 marzo 1994 dal Tribunale

amministrativo regionale del Lazio sui ricorsi riuniti proposti da

Vinciguerra Franco ed altri contro il prefetto della provincia di

Roma ed altri, iscritta al n. 615 del registro ordinanze 1994 e

pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 42, prima

serie speciale, dell'anno 1994;

Visti gli atti di costituzione di Vinciguerra Franco ed altri, del

comune di Boville e della Regione Lazio;

Udito nell'udienza pubblica del 13 dicembre 1994 il giudice

relatore Mauro Ferri;

Uditi gli avvocati Alessandro Pace per Vinciguerra Franco ed

altri, Giorgio Marino per il comune di Boville, e Achille Chiappetti

per la regione Lazio.

Ritenuto in fatto

1. - Il TAR del Lazio ha sollevato questione di legittimità

costituzionale dell'art. 1, secondo comma, della legge della regione

Lazio 8 aprile 1980 n. 19, come modificato dalla successiva legge

regionale 20 agosto 1987 n. 49, per contrasto con l'art. 133, secondo

comma, della Costituzione, nella parte in cui non diversifica il

procedimento referendario per l'istituzione di nuovi comuni a seconda

che si tratti di distacco di una o più frazioni ovvero di vero e

proprio smembramento della originaria comunità.

2. - Il giudice remittente premette che avanti a sé è stato

impugnato il decreto di sospensione della indizione dei comizi

elettorali del comune di Marino, quale primo atto inteso a dare

esecuzione alla istituzione autonoma del comune di Boville, per

separazione da quello di Marino, prospettando tra gli altri motivi,

la violazione dell'art. 133, secondo comma, della Costituzione, da

parte dell'art. 1, comma secondo, lett. a), della legge regionale

Lazio 8 aprile 1980, n. 19 (con conseguente illegittimità derivata

del decreto prefettizio impugnato), in quanto sono stati chiamati ad

esprimersi sul referendum soltanto i cittadini residenti nelle

frazioni da distaccare e non tutti i cittadini di Marino.

3. - Condividendo la tesi prospettata dai ricorrenti, il TAR del

Lazio ritiene che il problema di legittimità costituzionale si

incentri tutto sulla locuzione "popolazioni interessate", dettata

dalla norma costituzionale, con riferimento al fatto se queste siano

solo quelle delle frazioni che chiedono il distacco da un Comune già

costituito, ovvero se si debba intendere tutta la popolazione

dell'originario ente locale, chiamata, nel caso in esame, a

consentire o meno lo smembramento del Comune.

Entrerebbero in gioco due principi ordinamentali entrambi

rinvenienti da norme costituzionali: quello della cosiddetta

autodeterminazione, per il quale un soggetto o un gruppo può

scegliere alcune caratteristiche della propria esistenza giuridica, e

quello della volontà della maggioranza di una collettività, per il

quale la modifica di qualsiasi elemento costitutivo deve essere

deciso dal maggior numero dei soggetti che partecipano della

originaria composizione; il tutto trasfuso nell'altro principio

ordinamentale, di carattere fondamentale, per il quale gli enti

locali sono, sì autonomi, ma non anche indipendenti, per cui ogni

loro decisione deve pur sempre rapportarsi agli interessi della

comunità organizzata in ordinamento sovrano.

4. - Ove quindi si ricerchi il quid intermediationis, prosegue il

TAR del Lazio, cioè il delicato punto di equilibrio ordinamentale

nel quale entrambe le esigenze della collettività prima evidenziate

possono trovare composizione satisfattiva, occorre considerare che i

gruppi organizzati di carattere pubblico, come nella specie gli enti

locali di carattere comunale, sono tali perché i singoli soggetti

che ne fanno parte hanno fra loro una qualche comunanza più o meno

intensa, che non è mai solo l'elemento oggettivo del territorio ma

che si connette ad usi, costumi, dialetti, cemento storico, comunanze

geografiche, coerenza sociale, costumanze religiose, specificità

folcloristiche, ecc., per cui il "gruppo sociale" prima di essere

tale, si "sente" tale e la sovrapposizione istituzionale finisce

soltanto per dare riconoscimento ad una realtà già aggregata.

Se questo è probabilmente il dato di base, è fuori discussione

che l'ordinamento nazionale, nella ricerca di quel consenso che forma

e rafforza il suo prestigio e la sua vitalità, non può che favorire

movimenti al suo interno che tendano a compattare e ad omogeneizzare

le singole strutture sociali di cui esso di compone.

Non, quindi, qualsiasi richiesta di qualsiasi gruppo in qualsiasi

momento può essere presa in considerazione per smembrare unità

sociali che presentano caratteri di compattezza, ma soltanto quelle

richieste che sono collegate con un gruppo che ha una nitida

differenziazione complessiva che lo rende già di per sé autonomo,

come è potuto accadere per il recente scorporo del Comune di

Fiumicino dal Comune di Roma, dove era evidente il rapporto puramente

amministrativo che collegava le due comunità.

In casi del genere, prosegue il remittente, è fuori discussione

che basta la manifestazione della volontà del gruppo che intende

distaccarsi; questo è già esistente come fatto sociologicamente

distinto, è collegato con un'area geografica eccentrica rispetto al

capoluogo, ed ha quindi una sua caratterizzazione distintiva, per cui

l'autonomia amministrativa non può che discendere dalla volontà

degli autonomisti, potendosi vanificare un fatto naturale per una

questione di maggioranza già di per sé precostituita, nel caso si

ammettesse al voto l'intera cittadinanza.

Diverso sarebbe invece il caso, come nel Comune di Marino,

allorquando la richiesta di distacco non proviene da una precisa e

ben identificata (per elementi storico-sociali propri) comunità di

cittadini, ma scaturisce invece dall'interno della stessa comunità,

da parte di quasi i due terzi dei cittadini dell'originaria

comunità, perché in questo caso non si tratta di far conseguire

l'autonomia ad un gruppo che già la possiede, ma si tratta invece di

operare lo smembramento di una collettività organica, determinando,

essa sì, una suddivisione che può essere artificiale e che, quindi,

l'ordinamento ha interesse ad evitare.

5. - È intervenuto nel giudizio il Presidente della Giunta

regionale del Lazio concludendo per l'inammissibilità, o comunque

per l'infondatezza, della questione.

Quanto all'inammissibilità, la Regione sostiene che la questione

mira a richiedere alla Corte una decisione "manipolativa" al fine di

introdurre una norma che il legislatore regionale non aveva ritenuto

opportuno adottare: con ciò denunciando un vizio di merito della

legge ma non un vizio di legittimità costituzionale.

6. - Sarebbe comunque evidente l'infondatezza della questione,

prosegue la Regione, in quanto la legge impugnata consente alla

popolazione interessata al processo di autonomia di esprimere

adeguatamente il proprio parere sul procedimento per l'istituzione

del nuovo Comune, poiché essa, a tali fini, deve coincidere con la

popolazione che viene direttamente coinvolta dalla nuova istituzione.

Nel caso non potrebbe porsi in dubbio che la popolazione direttamente

interessata coincide con la popolazione residente nei territori che

formeranno il nuovo Comune.

Gli argomenti prospettati dal giudice a quo non potrebbero essere

condivisi poiché con essi il remittente sembra preoccuparsi di

estendere il più possibile il suffragio anche a popolazioni che

potrebbero solo subire una mera influenza dall'istituzione di un

nuovo Comune.

7. - Si è costituito in giudizio il Comune di Boville, in persona

del commissario prefettizio protempore, concludendo per

l'inammissibilità e per l'infondatezza della questione.

Dopo aver premesso alcune considerazioni sulla legittimazione ad

agire dei ricorrenti e sul loro interesse a proporre il ricorso

avanti il TAR remittente, il Comune di Boville richiama la sent. n.

453 del 1989 della Corte per concludere che il diritto costituzionale

di autodeterminazione spetta esclusivamente agli elettori residenti

nell'area territoriale oggetto della variazione, e non alla

popolazione di tutto il Comune da trasformare. Fermo restando,

sottolinea il Comune, che anche accertata la effettiva volontà della

popolazione, il potere di costituire o meno nuovi enti locali spetta

comunque alla Regione quale atto di responsabilità socio-politica

derivante dall'art. 117 della Costituzione.

8. - Si sono altresì costituiti i ricorrenti nel giudizio a quo

concludendo per la fondatezza della sollevata questione, nonché

instando, ex art. 27 della legge n. 87 del 1953, per la dichiarazione

d'illegittimità costituzionale in via conseguenziale della legge

della Regione Lazio n. 56 del 1993, istitutiva del nuovo Comune di

Boville.

Dopo aver richiamato le conclusioni raggiunte dalla sent. n. 453

del 1989 della Corte, i ricorrenti affermano che l'indicazione

univoca che scaturisce dalla sentenza è nel senso che l'ambito di

popolazione da consultare a mezzo di referendum va determinato in

relazione all'entità della modifica territoriale da attuare.

Una cosa sarebbe la erezione a Comune autonomo (o l'aggregazione

ad altro Comune) di una piccola frazione di un grande Comune, altro

è, invece, l'erezione a Comune autonomo di una larghissima parte del

territorio di un Comune preesistente, come avviene nel caso del

Comune di Marino.

Nel primo caso sarebbe evidente che l'entità della variazione è

tale da lasciare sostanzialmente integra l'identità non solo

storico-politica, ma anche territoriale, del Comune, ben potendosi

ritenere che concretamente "interessata" alla costituzione del nuovo

Comune sia esclusivamente quella piccola entità di popolazione che

dovrebbe distaccarsi.

Nel secondo caso, invece, il Comune preesistente sarebbe scosso

nelle sue fondamenta, in quanto la dimensione territoriale di esso

(se non, addirittura, la stessa sua identità storico-politica)

verrebbe profondamente incisa, potendo subire (in caso di esito

positivo del referendum) una trasformazione quantitativa di tale

entità da divenire qualitativa. In tale ipotesi la popolazione

"interessata" ad esprimere il proprio giudizio sarebbe, allora,

l'intera popolazione del comune preesistente. Nessun membro di tale

popolazione potrebbe dirsi indifferente rispetto ad un processo di

trasformazione così radicale.

9. - Infine, i ricorrenti rilevano che una volta espunto

dall'ordinamento l'art. 1, secondo comma, lett. a), della legge

Regionale n. 19 del 1980, non potrebbe più essere applicata la legge

Regionale n. 56 del 1993, istitutiva del nuovo Comune di Boville,

perché priva dei suoi presupposti giustificativi e dei suoi

referenti normativi. Tale ultima disposizione costituirebbe infatti,

un provvedimento legislativo meramente applicativo delle norme di

legge sopra richiamate, che disciplinano il procedimento che ha dato

origine alla legge n. 56 del 1993.

Tuttavia, sottolineano i ricorrenti, la dichiarazione di

illegittimità costituzionale della legge Regionale n. 56 del 1993

riveste una importanza decisiva dal punto di vista processuale,

poiché, una volta accolta la questione di legittimità

costituzionale così come formalmente sollevata (con conseguente

declaratoria d'incostituzionalità della sola legge Regionale n. 19

del 1980), il giudice a quo dovrebbe, all'esito di questo primo

giudizio, richiedere un nuovo intervento della Corte affinché, sulla

base della prima sentenza, ne deduca esplicitamente tutte le

conseguenze logiche, in punto d'incostituzionalità della legge

Regionale n. 56 del 1993.

Pertanto, concludono i ricorrenti, sia per esigenze di economia

processuale, sia perché a ciò non osterebbe nessuna ragione di

ordine formale o sostanziale - essendo la questione della legge

Regionale n. 56 del 1993 "derivativa" rispetto alla prima e,

soprattutto, ictu oculi rilevante per lo svolgimento del processo a

quo - ben potrebbe questa Corte dichiarare l'illegittimità

costituzionale, in via conseguenziale, della legge Regionale n. 56

del 1993.

10. - Con successive memorie, depositate in prossimità

dell'udienza pubblica, la Regione Lazio, il Comune di Boville, e i

ricorrenti nel giudizio a quo, hanno ulteriormente illustrato e

ribadito le tesi precedentemente svolte. Considerato in diritto

1. - Il TAR del Lazio ha sollevato questione di legittimità

costituzionale dell'art. 1, secondo comma, lett. a), della legge

della Regione Lazio 8 aprile 1980 n. 19, come modificato dalla

successiva legge regionale 20 agosto 1987 n. 49, per contrasto con

l'art. 133, secondo comma, della Costituzione, nella parte in cui non

diversifica il procedimento referendario per l'istituzione di nuovi

Comuni a seconda che si tratti di distacco di una o più frazioni

ovvero di vero e proprio smembramento della originaria comunità.

2. - Il giudice remittente premette che avanti a sé, con due

ricorsi successivamente riuniti, sono stati impugnati: il decreto di

sospensione della indizione dei comizi elettorali del Comune di

Marino, quale primo atto inteso a dare esecuzione alla istituzione

del Comune di Boville per separazione da quello di Marino, nonché il

decreto di nomina del Commissario prefettizio per la provvisoria

amministrazione del nuovo Comune.

Condividendo la tesi prospettata dai ricorrenti, il TAR del Lazio

ritiene che la norma impugnata si ponga in contrasto con il

richiamato art. 133, secondo comma, della Costituzione in quanto sono

stati chiamati ad esprimersi sul referendum consultivo soltanto i

cittadini residenti nelle frazioni da distaccare e non tutti i

cittadini di Marino. Il problema di legittimità costituzionale si

incentrerebbe quindi sulla locuzione "popolazioni interessate",

dettata dalla norma costituzionale, con riferimento al fatto se

queste siano solo quelle delle frazioni che chiedono il distacco da

un Comune già costituito ovvero se, nel caso in esame, si debba

intendere tutta la popolazione dell'originario ente locale,

interessata a consentire o meno la scissione del Comune.

Ad avviso del remittente la questione assumerebbe rilevanza nel

giudizio in quanto "soltanto la declaratoria d'incostituzionalità

della norma suddetta può portare all'accoglimento dei ricorsi,

avendo la Regione Lazio posto in essere il procedimento referendario

di istituzione del Comune di Boville sulla base della sopraindicata

norma legislativa".

3. - La questione è inammissibile.

Preliminarmente si deve rilevare che tutte le eccezioni sollevate

dal Comune di Boville, in ordine all'insussistenza dell'interesse ad

agire o di altre condizioni dell'azione proposta dai ricorrenti

avanti il TAR del Lazio, non possono avere ingresso nel presente

giudizio in quanto tali accertamenti rientrano nell'apprezzamento del

giudice di merito e non sono soggetti a controllo nel giudizio di

costituzionalità (cfr. sentt. n. 70 del 1960, n. 168 del 1987).

Ciò posto, occorre considerare che il TAR del Lazio ha impugnato

la sola norma di legge regionale disciplinante il referendum

consultivo per il procedimento istitutivo di nuovi Comuni

(nell'ipotesi di scorporo da aree comunali di più vasta dimensione),

ma ha omesso di estendere la questione di legittimità costituzionale

anche alla legge della Regione Lazio n. 56 del 1993 che ha istituito

il Comune di Boville, e che costituisce l'atto finale del

procedimento previsto dal secondo comma dell'art. 133 della

Costituzione.

Ne consegue che ove anche, in ipotesi, fosse dichiarata

l'illegittimità costituzionale della norma regionale impugnata,

resterebbe comunque in vigore la legge regionale n. 56 del 1993 che

sorregge direttamente i provvedimenti amministrativi oggetto del

giudizio a quo (cfr. per analoga fattispecie: sent. n. 154 del 1994),

e che, naturalmente, il giudice amministrativo non può disapplicare.

Né, come auspica il "Comitato Città di Marino" costituito avanti

questa Corte, può essere utilizzato lo strumento offerto dall'art.

27 della Legge 11 marzo 1953 n. 87, ai fini della declaratoria

d'illegittimità conseguenziale della legge regionale n. 56 del 1993,

in quanto tale norma consente di dichiarare soltanto quali altre

disposizioni legislative divengono costituzionalmente illegittime in

conseguenza della decisione adottata, ma non certo di sanare, o, come

nel caso in esame, di "completare" i termini di una questione ai fini

della sua rilevanza. Donde, conclusivamente, l'inammissibilità, per

irrilevanza ai fini del decidere, della questione così come

formalmente prospettata nell'ordinanza di rimessione.