Sentenza n. 464/1994

ha pronunciato la seguente SENTENZA nel giudizio di legittimità costituzionale della legge 15 luglio

1994, n. 444, di conversione, con modificazioni, del decreto legge 16

maggio 1994, n. 293 (Disciplina della proroga degli organi

amministrativi), promosso con ricorso della Regione Calabria,

notificato il 2 agosto 1994, depositato in cancelleria l'8 agosto

1994 ed iscritto al n. 54 del registro ricorsi 1994;

Visto l'atto di costituzione del Presidente del Consiglio dei

ministri;

Udito nell'udienza pubblica del 22 novembre 1994 il Giudice

relatore Vincenzo Caianiello;

Udito l'avv. Federico Sorrentino per la Regione Calabria e l'avv.

dello Stato Franco Favara per il Presidente del Consiglio dei

ministri.

Ritenuto in fatto

1. - La regione Calabria ha impugnato la legge 15 luglio 1994 n.

444, che ha convertito, con modificazioni, il decreto-legge 16 maggio

1994, n. 293 (Disciplina della proroga degli organi amministrativi),

invocando la violazione degli artt. 117, 118, 121, 122 e 123 della

Costituzione. Le censure investono in particolare gli artt. 3; 4,

comma 2; 6; e 9, comma 1, del decreto legge convertito nonché l'art.

1, comma 2, della legge di conversione.

La ricorrente, dopo aver ricordato che il decreto legge n. 293 è

l'undicesimo di una serie di provvedimenti normativi urgenti che il

Governo ha di volta in volta reiterato a seguito della mancata

conversione in legge dei precedenti (per la quasi totalità impugnati

dalla medesima regione), rileva che con legge regionale 5 agosto 1992

n. 13 è stata dettata la disciplina delle nomine di competenza della

regione negli enti regionali o subregionali diretta ad evitare il

fenomeno della prorogatio degli organi, in particolare disponendosi

che "tutte le nomine e le designazioni di competenza della regione

cessano con la scadenza della legislatura nel corso della quale si è

proceduto alla nomina o alla designazione" (art. 8, comma 1) e che,

trascorsi 90 giorni dall'insediamento del nuovo consiglio regionale,

le persone nominate o designate cessano dall'esercizio delle funzioni

e, se il consiglio regionale non effettui le nuove nomine o

designazioni, a ciò provveda la giunta regionale in via d'urgenza e

con obbligo di ratifica entro 30 giorni da parte dell'organo

consiliare (art. 8, comma 2).

Detta legge regionale, ad avviso della ricorrente, sarebbe

rispettosa dell'art. 97 della Costituzione per i profili indicati

nella sentenza di questa Corte n. 208 del 1992, perché esclude la

proroga di fatto a tempo indeterminato e provvede a interventi

sostitutivi e di urgenza in caso di inadempimento dell'organo

consiliare competente, in ciò anticipando le disposizioni della

legge statale, ora impugnata, che a sua volta si è adeguata agli

insegnamenti impartiti dalla Corte nella sentenza n. 208 cit..

La regione osserva che l'art. 9, comma 1, del decreto-legge

impugnato - secondo cui "le disposizioni ..(del decreto) operano

direttamente nei riguardi delle regioni a statuto ordinario fino a

quando esse non avranno adeguato i rispettivi ordinamenti ai principi

generali ivi contenuti" - se pure con una formulazione che attenua

l'impatto sull'autonomia regionale rispetto alle precedenti versioni,

ancor più lesive, dei provvedimenti d'urgenza reiterati dal Governo

nella specifica materia, conferma tuttavia la violazione delle

competenze regionali ove si interpreti la norma come abrogativa della

legge regionale anticipatrice di quei principi e tale da rendere la

nuova disciplina statale direttamente applicabile nella regione.

Sarebbe così illegittimo l'art. 4, comma 2, del decreto legge

che, attribuendo la competenza sulle designazioni o nomine per la

ricostituzione degli organi scaduti, in caso di inerzia degli organi

collegiali, ai presidenti di detti organi, violerebbe sia le

attribuzioni regionali in materia di ordinamento degli uffici ed enti

dipendenti dalle regioni (art. 117 della Costituzione) sia la

competenza statutaria (art. 123 della Costituzione), in quanto

inciderebbe sulle norme che regolano le attribuzioni degli organi

collegiali, creando ex novo una competenza dei presidenti e

sottraendo ai collegi i correlativi poteri; detta disposizione,

inoltre, contrasterebbe con gli articoli 121 e 122 della Costituzione

per le nomine di competenza del consiglio regionale, attesa la

configurazione del presidente di detto organo, che non è autonomo

rispetto al consiglio stesso da cui è eletto per dirigerne i lavori

(art. 122, terzo comma, della Costituzione), né ha rilevanza esterna

propria, a differenza del consiglio, della giunta e del presidente di

questa (art. 121, primo comma, della Costituzione).

Sarebbe altresì lesivo delle competenze regionali l'art. 3 del

decreto legge, che, sul regime di proroga degli organi amministrativi

scaduti e degli atti da questi emanati, limita la competenza degli

organi prorogati e sanziona come nulli gli atti posti in essere fuori

dei limiti ivi previsti, in violazione dell'art. 117 della

Costituzione; la censura sarebbe da estendere al successivo art. 6

che prevede la nullità di diritto degli atti compiuti dagli organi

decaduti.

Analogamente, sempre ad avviso della ricorrente, sarebbe

illegittimo l'art. 1, comma 2, della legge di conversione, che

convalida gli atti e i provvedimenti adottati e fa salvi gli effetti

prodottisi e i rapporti giuridici sorti sulla base di tutti i

decreti-legge decaduti, perché verrebbero retroattivamente regolati

rapporti che per quasi due anni sono stati oggetto di disciplina dei

decreti-legge, in violazione delle competenze regionali in materia di

organizzazione di uffici ed enti regionali, impedendosi altresì agli

organi collegiali destinatari della disciplina di revocare gli atti

illegittimi dei loro presidenti e di provvedere diversamente in

ordine agli organi scaduti.

2. - Il Presidente del Consiglio dei ministri, costituitosi in

giudizio per il tramite dell'Avvocatura generale dello Stato, ha

contestato il presupposto interpretativo a fondamento del ricorso,

secondo cui l'art. 9, comma 1, del decreto-legge determinerebbe

l'immediata abrogazione della preesistente normativa regionale,

poiché alcuni dei principi posti dalla legge n. 444 del 1994 e dal

relativo decreto-legge risultano già recepiti nell'ordinamento

regionale, e specificamente quello della scadenza "a termine fisso"

degli organi amministrativi (art. 2 del decreto-legge ed art. 8,

comma 1, della legge regionale) e quello della necessaria

individuazione del soggetto investito del potere sostitutivo di

nomina, per il caso dell'inerzia dell'organo in via primaria

competente (art. 4, comma 2, del decreto-legge e art. 8, comma 2,

della legge regionale); ond'è che, per tal parte, ogni motivo di

doglianza sarebbe addirittura inammissibile.

Per il resto, e cioè per la parte in cui la legislazione

regionale non è conforme ai nuovi principi fissati dal legislatore

nazionale, la difesa dello Stato osserva che la ricorrente non ha

ragione di opporsi a che medio tempore, fino alla completa recezione

di quei principi, le disposizioni della legge statale si applichino

in funzione integratrice della autonomia regionale, esercitata solo

in parte.

3. - In prossimità dell'udienza l'Avvocatura generale dello Stato

ha presentato una memoria, nella quale svolge ulteriormente le

proprie difese. Considerato in diritto

1. - Con ricorso in via principale la regione Calabria impugna la

legge 15 luglio 1994, n. 444, che ha convertito, con modifiche, il

decreto-legge 16 maggio 1994, n. 293 (Disciplina della proroga degli

organi amministrativi), per asserita violazione degli artt. 117, 118,

121, 122 e 123 della Costituzione.

La regione ricorrente, nell'impugnare in particolare gli artt. 3;

4, comma 2; 6; 9, comma 1, del decreto-legge convertito, nonché

l'art. 1, comma 2, della legge di conversione, muove dal presupposto

che detta normativa vincoli nel dettaglio anche aspetti già

disciplinati dalla regione stessa con la legge regionale n. 13 del

1992, dal momento che, ai sensi dell'art. 9, comma 1, sopra

richiamato, le disposizioni del decreto "operano direttamente nei

riguardi delle regioni a statuto ordinario fino a quando esse non

avranno adeguato i rispettivi ordinamenti ai principi generali ivi

contenuti'; onde il contrasto con gli invocati parametri, per lesione

delle competenze regionali.

Si sostiene altresì, sempre sul presupposto di cui sopra, che

l'art. 4, comma 2, del decreto-legge convertito - che trasferisce ai

presidenti degli organi collegiali la competenza alla ricostituzione

degli organi, in caso di inerzia dei collegi protratta sino a tre

giorni prima della scadenza della proroga - sia in contrasto con gli

artt. 117 e 123 della Costituzione, per lesione delle attribuzioni

legislative e statutarie circa le funzioni degli organi collegiali,

in quanto creerebbe una nuova competenza dei presidenti in danno dei

collegi; nonché con gli articoli 121 e 122 della Costituzione, per i

quali il presidente del consiglio regionale è organo privo di

rilevanza esterna.

Si deduce, altresì, la violazione della competenza regionale da

parte dell'art. 3 del decreto-legge convertito, che regola il regime

di proroga degli organi scaduti sancendo la nullità degli atti da

questi emanati al di fuori dei limiti indicati nelle norme statali,

nonché dell'art. 6 del decreto-legge che sancisce la nullità di

diritto degli atti compiuti dagli organi scaduti.

Si sostiene, infine, il contrasto con gli artt. 117, 118 e 123

della Costituzione, per lesione delle competenze statutarie, legislative ed amministrative della regione, dell'art. 1, comma 2, della

legge di conversione, che convalida gli atti di ricostituzione di

organi scaduti adottati in via sostitutiva dai presidenti di organi

collegiali sulla base dei precedenti decreti-legge non convertiti,

sanando così retroattivamente la disciplina provvisoria di quasi due

anni.

2. - La questione non è fondata in riferimento a tutti i

parametri invocati e sotto tutti i profili dedotti.

Va preliminarmente ricordato che il decreto-legge n. 293 del 1994,

convertito con la legge n. 444 del 1994, è l'undicesimo di una serie

di decreti che hanno regolato, a seguito della sentenza di questa

Corte n. 208 del 1992, il regime della proroga degli organi

amministrativi venuti a scadenza.

Nel respingere la questione di costituzionalità di una legge

regionale - sollevata sotto il profilo di un suo preteso contrasto

con il principio di carattere generale della prorogatio vincolante

per il legislatore regionale - la quale aveva previsto che i comitati

di controllo decadano qualora non siano rinnovati entro un certo

periodo dalla scadenza, la ricordata sentenza di questa Corte ha

escluso che la prorogatio di fatto degli organi amministrativi, a

tempo indeterminato, costituisca un principio di carattere generale

dell'ordinamento cui la regione sia tenuta ad attenersi. Detta

sentenza precisava che, in armonia con i principi desumibili

dall'art. 97 della Costituzione, ogni proroga dei poteri di organi,

dopo la loro scadenza, può aversi soltanto se prevista espressamente

dalla legge e nei limiti da questa indicati.

Il decreto-legge n. 293 del 1994 - convertito nella legge n. 444

del 1994 (ultimo di quelli che sono seguiti dopo la sentenza di

questa Corte) - impugnato dalla regione Calabria, pone appunto la

disciplina relativa, tenendo conto dell'esigenza della continuità

della funzione amministrativa che, in precedenza, la giurisprudenza,

specie amministrativa, riteneva soddisfatta facendo ricorso al

principio della prorogatio di fatto degli organi scaduti fino alla

loro rinnovazione.

L'art. 9 del decreto-legge impugnato contiene una clausola di

chiusura che dichiara operanti le disposizioni del decreto stesso

direttamente nelle regioni a statuto ordinario fino a quando esse non

avranno adeguato i rispettivi ordinamenti "ai principi generali" ivi

contenuti; una autoqualificazione, questa che, come si ripeterà in

prosieguo, non muta la sostanza ai fini dei limiti posti alle leggi

regionali dall' art. 117, primo comma, della Costituzione.

Orbene, tra questi principi, quelli che vengono in evidenza in

relazione al thema decidendum oggetto dell'impugnativa proposta dalla

regione Calabria sono: a) la cessazione delle funzioni degli organi

alla scadenza del loro termine di durata; b) l'indicazione di un

ragionevole periodo di proroga, per consentirne la rinnovazione,

durante il quale l'organo scaduto può compiere solo atti di

ordinaria amministrazione, e la previsione di un regime sanzionatorio

invalidante gli atti esorbitanti da tale limite; c) l'obbligo della

ricostituzione dell'organo entro una data anteriore alla scadenza del

periodo di proroga e, qualora a tale incombente debba provvedere un

organo collegiale che rimanga inadempiente, l'attribuzione del

relativo potere sostitutivo ad un organo monocratico che deve

comunque effettuare la ricostituzione prima della cessazione della

proroga; d) la definitiva decadenza degli organi scaduti dal momento

di questa cessazione e l'assoggettamento ad un regime sanzionatorio

di tutti gli atti emanati successivamente.

3. - Alla luce di quanto precede non ha fondamento il rilievo

della regione ricorrente che, sia pur in modo incerto, sembra

sostenere l'invasione delle proprie competenze perché l'art. 9 del

decreto-legge convertito, contenente la clausola di chiusura

illustrata nel punto precedente, avrebbe illegittimamente abrogato la

disciplina regionale già emanata in tema di proroga degli organi

scaduti: una disciplina, che di per sé si sarebbe già uniformata

all'art. 97 della Costituzione, secondo le indicazioni contenute

nella sentenza n. 208 del 1992 cit.

Al riguardo devesi ricordare l'effetto abrogativo, desumibile

dall'art. 10 della legge 10 febbraio 1953 n. 62, ad opera delle leggi

dello Stato contenenti i principi fondamentali in ordine a determinate materie, delle leggi regionali che non risultino conformi ai

suddetti principi (sent. n. 498 del 1993). È perciò ininfluente,

nella specie, che la regione Calabria abbia già emanato una propria

"disciplina delle nomine di competenza della regione", ben potendosi

dalla legge dello Stato, che ha in via generale disciplinato il regime della proroga degli organi amministrativi scaduti, desumere

principi fondamentali con effetti abrogativi di quelle norme della

legge regionale che risultino in contrasto con essi.

Né la regione ricorrente può dolersi che l'attribuzione del

potere sostitutivo al presidente degli organi collegiali - che

avrebbero dovuto provvedere alla rinnovazione di organi scaduti e che

non vi abbiano adempiuto - produrrebbe effetti sconvolgenti nel

proprio ordinamento quando l'organo collegiale sia il consiglio

regionale, perché, come si sostiene, si verrebbe in questo modo ad

attribuire al suo presidente "una posizione per così dire autonoma

dal consiglio stesso", mentre quella figura, a differenza del

consiglio, della giunta e del suo presidente non "possiede una

propria ed autonoma rilevanza esterna".

In proposito va ricordato quanto già rilevato e cioè sia il

carattere sussidiario - espressamente dichiarato nella clausola di

chiusura contenuta nell'art. 9 del decreto-legge - della disciplina

puntuale contenuta nella normativa impugnata, sia l'obbligo per le

regioni di uniformarsi, secondo quanto previsto dall'art. 117, primo

comma, della Costituzione, ai "principi fondamentali" desumibili

dalla legge dello Stato. Né può dirsi influente, diversamente da

quanto osservato dalla ricorrente, che l'art. 9 del decreto-legge

impugnato si esprima al riguardo in termini di "principi generali",

dato che in ogni caso ciò che rileva non sono le qualificazioni

formali del legislatore, ma l'obbiettivo valore - ai fini di quanto

previsto dall'art. 117, primo comma della Costituzione - di "principi

fondamentali", di quelli desumibili dalla legge dello Stato.

Orbene, da quanto si è avuto modo di illustrare in precedenza

(punto 2), dalla disposizione che, in caso di inadempienza

dell'organo collegiale che debba in via primaria provvedere alle

nomine di titolari degli organi scaduti, attribuisce al suo

presidente il potere sostitutivo, si ricava il "principio

fondamentale" dello spostamento della competenza da un organo

collegiale ad uno monocratico. Ciò nella considerazione, ricavabile

dalla comune esperienza, che, mentre quello collegiale possa non

riuscire a riunirsi o non pervenire ad un accordo sulla nomina da

effettuare, senza che per questo possano neppure individuarsi precise

responsabilità derivanti dall'omissione, queste evenienze non sono

ravvisabili nell'organo monocratico, che, una volta investito, non

potrebbe sottrarsi se non andando incontro a precise responsabilità,

ictu oculi rilevabili. Un principio, quello della sostituzione

dell'organo monocratico all'organo collegiale inadempiente, che aveva

un significativo precedente nell'art. 36, comma quinto, della legge 8

giugno 1990, n. 142, con riferimento al sindaco e al presidente della

provincia nei riguardi dei rispettivi organi consiliari, prima della

modifica introdotta dalla legge 25 marzo 1993 n. 81, che ha

attribuito le nomine e le designazioni direttamente al sindaco e al

presidente della provincia "sulla base degli indirizzi stabiliti dal

(rispettivo) consiglio".

La legge della regione Calabria n. 13 del 1992, invocata dalla

regione stessa per lamentare l'invasività operata da quella statale,

non appare rispettosa di quel principio fondamentale, perché l'art.

8, comma 2, di essa stabilisce che, qualora la competenza per la

rinnovazione dei titolari di altri organi spetti al consiglio

regionale e questo rimanga inadempiente per un certo periodo, alla

nomina debba provvedere in via sostitutiva la giunta regionale, con

l'obbligo - in virtù del richiamo contenuto nella stessa norma

all'art. 28 dello Statuto - di sottoporre la propria deliberazione

alla ratifica del consiglio regionale, pena la sua decadenza.

Trattasi perciò sempre di organi collegiali, per i quali potrebbero

incontrarsi le stesse difficoltà non ovviabili, per le ragioni

anzidette, se non facendo ricorso ad un organo monocratico.

L'abrogazione di detta norma regionale in virtù dell'art. 10

della legge n. 62 del 1953 e la provvisoria applicazione della norma

statale, per effetto della quale il potere sostitutivo si

trasferisce, anche nel caso di inadempienza del consiglio regionale,

al suo presidente, non può perciò ritenersi invasiva delle

attribuzioni regionali, dato che la regione potrà nuovamente

intervenire con una propria legge disciplinante diversamente il

potere sostitutivo, attribuendolo all'organo cui, in base al proprio

Statuto, ritenga di assegnarlo, purché venga rispettato il principio

fondamentale del suo carattere monocratico.

4. - La questione non è fondata anche per i profili concernenti

gli artt. 3 e 6 del decreto-legge convertito che comminano,

rispettivamente, la nullità degli atti esorbitanti dall'ordinaria

amministrazione, emanati dagli organi collegiali scaduti durante il

periodo di proroga ex lege, e la nullità di tutti gli atti, di

qualunque natura, emanati dopo la cessazione del periodo di proroga.

Come si è avuto modo di illustrare (punto 2), costituisce

certamente un principio fondamentale della legge impugnata quello

dell'assoggettamento, ad un regime sanzionatorio invalidante, degli

atti emanati dagli organi scaduti, sia pure in forma più limitata

per quelli emanati durante il periodo di proroga previsto per

procedersi alla rinnovazione degli organi stessi. L'assoggettamento

degli atti a detto regime sanzionatorio serve a rendere effettiva la

rigorosa disciplina della proroga in parola e ad evitare ogni

elusione, possibile ove si lasciassero indenni da ogni conseguenza

sul piano giuridico gli atti emanati da organi ormai privi ex lege di

ogni competenza. Una evenienza, questa, in contrasto con l'art. 97

della Costituzione, come conseguenza di quanto affermato nella

ricordata sentenza n. 208 del 1992, secondo cui: "se è previsto per

legge che gli organi amministrativi abbiano una certa durata e che

quindi la loro competenza sia temporaneamente circoscritta, una

eventuale prorogatio sine die .. violerebbe il principio di riserva

di legge in materia di organi amministrativi". Se rimanessero validi

o sanabili gli atti emanati dagli organi scaduti, detta affermazione

sarebbe vanificata perché ciò varrebbe ad attribuire in via

indiretta ad organi, che la legge non riconosce più come titolari

della funzione amministrativa, una legittimazione priva di ogni

fondamento legislativo.

È perciò da escludersi la lamentata invasività di competenze

regionali da parte degli artt. 3 e 6 del decreto legge impugnato,

nella parte in cui sanciscono le enunciate nullità, da valere per il

legislatore regionale come principio fondamentale.

5. - Non fondata è infine la questione riferita all'art. 1, comma

2, della legge di conversione, che convalida gli atti e i

provvedimenti adottati e fa salvi gli effetti prodottisi e i rapporti

giuridici sorti sulla base di tutti i decreti-legge succedutisi nella

disciplina e decaduti per mancata conversione.

La tesi della incostituzionalità della convalida, in tal senso

operata da parte della legge di conversione del decreto-legge

impugnato, sostenuta nel rilievo che in tal modo vengono a

disciplinarsi retroattivamente rapporti assoggettabili alla

legislazione regionale, sembra non tener conto del terzo comma

dell'art. 77 della Costituzione che, prevede appunto che le Camere

possano regolare con legge i rapporti giuridici sorti sulla base dei

decreti non convertiti. Una previsione questa, che, diversamente da

quanto sostiene la ricorrente, per sua essenza riguarda la

possibilità di regolare retroattivamente, come nella specie,

rapporti sorti in virtù di decreti-legge decaduti; non senza

comunque considerare che, anche se non volesse farsi riferimento

all'espressa previsione costituzionale anzidetta, la regolamentazione

retroattiva di rapporti giuridici incontrerebbe, per costante

giurisprudenza di questa Corte, (sentt. n. 389 e 205 del 1991, 155

del 1990, 190 del 1988) un limite solo in materia penale. È peraltro

evidente che, avendo le leggi dello Stato, nelle materie di

competenza delle regioni, carattere cedevole rispetto alla

legislazione regionale, anche preesistente, regolante gli stessi

rapporti - purché rispettosa di principi fondamentali desumibili

dalle prime - nella specie la salvezza degli effetti prodotti dai

decreti-legge decaduti non riguarderebbe i rapporti che, nel rispetto

di quei principi, risultassero già regolati dalla legge regionale.