Sentenza n. 462/1993

ha pronunciato la seguente SENTENZA nel giudizio promosso con ricorso della Procura della Repubblica

presso il Tribunale di Milano, iscritto al n. 23 del registro

conflitti 1993, notificato il 15 giugno 1993, depositato in

cancelleria il successivo 3 luglio, per conflitto di attribuzione nei

confronti del Senato della Repubblica, sorto in relazione alle

deliberazioni dell'Assemblea nella seduta del 18 marzo 1993, con le

quali l'autorizzazionea procedere nei confronti del Sen. Severino

Citaristi è stata negata per i capi di imputazione concernenti le

ipotesi di corruzione per atto contrario ai doveri di ufficio

(lettere a, c, e e g della domanda formulata il 6 novembre 1992 e

trasmessa dal Ministro di grazia e giustizia al Senato della

Repubblica il 18 novembre 1992; lettere a, c, e e f della domanda

formulata il 16 dicembre 1992 e trasmessa dal Ministro di grazia e

giustizia al Senato della Repubblica il 5 gennaio 1993) ed è stata

concessa per i capi di imputazione concernenti le ipotesi di

violazione delle norme sul finanziamento pubblico dei partiti

(lettere b, d, f e h della richiesta in data 6 novembre 1992 e

lettere b, d e g della richiesta in data 16 dicembre 1992);

Visto l'atto di costituzione del Senato della Repubblica;

Udito nell'udienza pubblica del 14 dicembre 1993 il Giudice

relatore Antonio Baldassarre;

Uditi l'Avv. Valerio Onida per la Procura della Repubblica presso

il Tribunale di Milano e l'Avv. Stefano Grassi per il Senato della

Repubblica;

Ritenuto in fatto

1. - Con ricorso depositato il 19 maggio 1993 il Procuratore della

Repubblica presso il Tribunale di Milano ha sollevato conflitto di

attribuzione nei confronti del Senato della Repubblica, chiedendo a

questa Corte di dichiarare, sulla base degli artt. 68, 101, 102, 104

e 112 della Costituzione, che spetta all'autorità giudiziaria e,

nella specie, al pubblico ministero, in sede di indagini preliminari

e di esercizio dell'azione penale, ricostruire il fatto e deciderne

la qualificazione giuridica, mentre spetta all'Assemblea legislativa

di appartenenza concedere o negare l'autorizzazione a procedere, di

cui all'art. 68, secondo comma, della Costituzione, in relazione alle

predette ricostruzione e qualificazione giuridica, senza possibilità

di modificarle ovvero di apporre condizioni o termini alla concessa

autorizzazione. Conseguentemente, lo stesso ricorrente chiede che

siano annullate, per violazione dei predetti parametri

costituzionali, le deliberazioni del Senato della Repubblica in data

18 marzo 1993 - con le quali l'autorizzazione a procedere nei

confronti del Sen. Severino Citaristi è stata negata in relazione ai

capi di imputazione concernenti le ipotesi di corruzione per atti

contrari ai doveri d'ufficio ed è stata, viceversa, concessa per i

capi di imputazione concernenti i reati di violazione delle norme sul

finanziamento pubblico dei partiti - e che la richiesta di

autorizzazione sia pertanto rinviata al medesimo Senato per una nuova

deliberazione.

2. - Sotto il profilo dell'ammissibilità del conflitto, il

ricorrente osserva, riguardo alla propria legittimazione, che, ai

sensi dell'art. 112 della Costituzione, titolare del potere-dovere di

esercitare l'azione penale è il pubblico ministero, con l'unica

eccezione, posta con legge costituzionale, del collegio inquirente

per i reati ministeriali. Sicché deve ritenersi che l'organo

competente a dichiarare definitivamente la volontà dello Stato in

ordine all'esercizio dell'azione penale sia l'ufficio del pubblico

ministero procedente e, quindi, nella specie, il Procuratore della

Repubblica presso il Tribunale di Milano.

Per quanto riguarda i requisiti oggettivi di ammissibilità del

conflitto, il ricorrente osserva che, avendo il Senato della

Repubblica svolto una attribuzione espressamente prevista nell'art.

68, secondo comma, della Costituzione, l'esercizio di quest'ultima

può esser sindacato dalla Corte costituzionale nell'ambito di un

conflitto tra poteri allorquando quell'esercizio abbia comportato

lesioni di attribuzioni costituzionali di altri poteri dello Stato a

causa del suo svolgimento non conforme ai principi della Costituzione

(sent. n. 1150 del 1988).

3. - Nel merito il ricorrente osserva che le indagini preliminari,

le quali seguono all'atto genetico del procedimento penale, cioè

alla notizia di reato, si svolgono in relazione a un fatto che appare

essere penalmente rilevante. A tale fatto, prosegue il ricorrente,

sarà data una compiuta qualificazione giuridica nel momento di

esercizio dell'azione penale, attraverso la formulazione

dell'imputazione, atto proprio del pubblico ministero. In relazione

allo stesso fatto, che appare penalmente rilevante, la Camera

delibera di concedere o di negare l'autorizzazione, senza poter

ingerirsi nei profili della ricostruzione del medesimo fatto o della

sua qualificazione giuridica, i quali in questa fase sono riservati

dalla Costituzione al pubblico ministero.

Nel caso di specie, benché ogni singolo episodio di versamento

del denaro fosse idoneo a legittimare indagini sia in relazione al

reato di corruzione sia in relazione alla violazione delle norme sul

finanziamento pubblico dei partiti, si è in presenza, tuttavia, di

un unico fatto riconducibile a diverse figure delittuose. Di fronte

ad esso il Senato della Repubblica, nel concedere l'autorizzazioneper

una qualificazione e non per l'altra, attraverso una votazione avente

ad oggetto, non già i singoli capi d'imputazione, ma blocchi di

contestazioni individuati in relazione alla qualificazione giuridica

ad essi attribuita nella richiesta di autorizzazione, ha esorbitato

dalle proprie attribuzioni, poiché non ha potuto apprezzare la

corrispondenza fra i singoli fatti e la relativa qualificazione

giuridica, ma ha potuto solo esprimere interpretazioni di ordine

generale in tema di diritto penale sulla applicazione della legge.

4. - Il ricorso per conflitto di attribuzioni è stato dichiarato

ammissibile in via di prima e sommaria delibazione da questa Corte

con ordinanza n. 264, depositata in data 1 giugno 1993. Nel termine a

tal fine fissato, la ricorrente Procura della Repubblica ha

provveduto alla notificazione del ricorso e dell'indicata ordinanza.

5. - Si è ritualmente costituito in giudizio il Senato della

Repubblica, chiedendo a questa Corte, con riserva di ulteriori

memorie, di accertare che le deliberazioni contestate sono immuni da

vizi di procedimento e non svolgono erronee valutazioni sui

presupposti richiesti per il valido esercizio del relativo potere.

6. - In prossimità dell'udienza del 5 ottobre 1993 hanno depositato

memorie sia il ricorrente, sia il resistente. Oltre a ribadire

argomenti già svolti nel ricorso, la difesa della Procura di Milano

sottolinea che, poiché il Senato della Repubblica non ha deliberato

distintamente su ciascun episodio contestato al Sen. Citaristi, ma ha

votato in blocco la richiesta articolandola artificiosamente in due

parti, come se questa fosse duplice, deve ritenersi che il contenuto

delle deliberazioni di diniego impugnate sia, non già quello di una

semplice risposta negativa alla richiesta di autorizzazione, ma

quello di una decisione mirante (e oggettivamente idonea) a

condizionare indebitamente l'esercizio dell'azione penale da parte

del pubblico ministero richiedente. Quanto ai profili di merito, la

ricorrente Procura afferma che il potere attribuito alle singole

Camere è un potere circoscritto e funzionalizzato, esercitabile

legittimamente nei limiti, con i criteri e le modalità, che, sebbene

non descritti esplicitamente dalla Costituzione, discendono dalla

natura e dalla ratio proprie di tale istituto, vale a dire

dall'esigenza di garantire, non le persone dei parlamentari, ma le

Camere cui essi appartengono, dal rischio che iniziative improprie e

persecutorie dell'autorità giudiziaria si traducano in una minaccia

alla libertà e all'indipendenza della rappresentanza politica.

Spetta, quindi, alla Corte, in sede di conflitto di attribuzione,

verificare se la decisione parlamentare sia collegata all'esistenza

del presupposto costituzionale necessario per addivenire

all'eventuale diniego, vale a dire il carattere improprio e

persecutorio dell'azione giudiziaria, poiché solo in tal caso

quest'ultima appare lesiva dell'indipendenza del Parlamento.

Nel caso di specie, ad avviso del ricorrente, il Senato avrebbe

ecceduto dalle proprie attribuzioni, dal momento che, senza mai

esprimere dubbi sulla fondatezza della richiesta, ha fatto propria

una delle tesi avanzate in giurisprudenza circa la non

configurabilità del reato di corruzione per atto contrario ai doveri

d'ufficio, in conseguenza della mancata individuazione del pubblico

ufficiale o dell'incaricato di pubblico servizio colpevole ovvero

dell'ufficio o dell'ambito funzionale dove sarebbe intervenuto un

qualche atto rispetto al quale operare la valutazione della

conformità o della contrarietà ai doveri d'ufficio. Il Senato,

peraltro, non ha tenuto conto del fatto che la richiesta di

autorizzazione a procedere deve intervenire in un momento in cui

l'attività di indagine è appena iniziata ed in cui, quindi, non è

possibile formulare altro che ipotesi di reato meramente indicative e

suscettibili di ulteriori approfondimenti.

7. - Nella sua memoria di udienza il Senato della Repubblica, con

riferimento ai requisiti soggettivi di ammissibilità, osserva che,

pur ammettendo che sulla base della precorsa giurisprudenza

costituzionale è difficile negare in questo caso al pubblico

ministero la natura di organo dotato di competenze costituzionali

esercitabili in maniera autonoma e indipendente, è tuttavia

possibile dubitare che la Procura della Repubblica sia l'organo

dell'ufficio del pubblico ministero abilitato a esprimere

definitivamente la volontà del potere attribuito dall'art. 112 della

Costituzione. Infatti, oltre ai vincoli gerarchici che caratterizzano

i rapporti tra i diversi uffici del pubblico ministero (con

particolare riferimento ai poteri di "sorveglianza" e di avocazione

del procuratore generale presso la Corte d'appello), occorre

considerare che il giudice per le indagini preliminari, in sede di

esame della richiesta di archiviazione, può ben lamentare la lesione

del proprio potere giurisdizionale in relazione all'impossibilità di

ordinare ex art. 409, quinto comma, la redazione coatta del capo

d'imputazione. Per quel che concerne i profili oggettivi di

ammissibilità, il resistente osserva che, pur essendo indiscutibile

la prospettazione di un conflitto per interferenza nel caso che il

diniego di autorizzazione sia frutto di valutazioni erronee o

comunque viziate nel procedimento (v. sent. n. 1150 del 1988), la

sussistenza in concreto della materia del conflitto deve dipendere

dall'esistenza di vizi di legittimità tali da incidere sulla

titolarità e sul rispetto dei limiti esterni al potere. E ciò,

secondo la stessa parte, non si verifica nel caso dell'esercizio del

potere di cui all'art. 68, secondo comma, della Costituzione, in

quanto ciascuna Camera, con valutazione del tutto discrezionale, si

limita a porre in essere una "condizione di procedibilità" del

giudizio penale, che ben difficilmente è in grado di menomare il

potere del pubblico ministero previsto dall'art. 112 della

Costituzione. Oltreché per la sua natura di atto politico che non

necessita di alcuna motivazione, la decisione delle Camere concorre,

infatti, a definire la portata del principio dell'obbligatorietà

dell'azione penale, sicché non può ipotizzarsi un conflitto quando,

come nel caso, sorgano soltanto divergenze sulle valutazioni tecnico-giuridiche sottese all'esercizio di ciascuno dei poteri concorrenti e

non si lamenta un impedimento all'esercizio del proprio potere.

Nel merito, il Senato rileva che la richiesta di autorizzazione a

procedere formulata dal pubblico ministero non solo deve "enunciare"

il fatto (inteso in senso naturalistico), ma deve anche "indicare" le

norme di legge che si assumono violate e, quel che più conta in

questa sede, gli "elementi" sui quali si fonda la richiesta (art. 111

disp. att. c.p.p.). La previsione dell'obbligo di indicare, oltre al

fatto e alle norme di legge violate, gli "elementi", cioè le prove o

gli indizi di reità che consentano una valutazione adeguata della

richiesta, non avrebbe alcun senso se non fosse necessario precisare

con esattezza il contenuto dell'ipotesi di reato per la quale si

intende giungere a un'imputazione. In sostanza, osserva il Senato, se

le indagini oggetto dell'autorizzazione si riferiscono, non al

"fatto" cui poi sarà data compiuta qualificazione, ma, come sostiene

la stessa Procura, al "fatto penalmente rilevante", ciò significa

che il fatto dev'essere necessariamente connesso con una

qualificazione giuridica al fine di consentire che su quest'ultima

possa esprimersi consapevolmente la Camera di appartenenza. Nel caso

di specie, l'autorizzazione è stata richiesta per distinte

"regiudicande" e, quindi, dev'esser concessa o negata per ciascuna di

esse senza che possa in alcun modo considerarsi arbitrario o

irragionevole che il Senato abbia votato le richieste (del resto,

secondo una consolidata prassi) per blocchi separati riferiti alle

distinte contestazioni. Affermare che il Senato, nell'agire in tal

modo, ha evitato di apprezzare la corrispondenza tra i singoli fatti

e le relative qualificazioni giuridiche attribuite dal richiedente

significa operare una inammissibile censura sulle modalità con le

quali il Senato si è determinato a votare in base al proprio

regolamento (art. 102, quinto comma). Allo stesso modo, continua il

resistente, censurare la valutazione effettuata dal Senato come un

tentativo di riqualificazione giuridica del fatto e di affermazione

di un potere di interpretazione autentica, come fa la Procura

ricorrente, significa dimenticare che l'attribuzione del potere di

concedere o di negare l'autorizzazione a procedere e, quindi, del

potere di verificare la qualificazione giuridica dei fatti formulata

nella richiesta implica necessariamente l'esercizio del potere di

interpretazione spettante a ogni operatore giuridico. In realtà, in

conformità con la natura di atto politico dell'autorizzazione a

procedere, il Senato ha fatto corretta applicazione dei criteri di

valutazione ormai consolidati nella sua prassi e, in particolare,

quello relativo al c.d. fumus persecutionis, ravvisabile quando, come

nel caso, non vi sia corrispondenza tra i fatti per i quali si chiede

di procedere e il reato ipotizzato. In conclusione, il resistente

chiede a questa Corte di dichiarare che, ai sensi dell'art. 68 della

Costituzione, spetta al Senato deliberare la concessione o il diniego

dell'autorizzazione a procedere riguardo a ciascuno dei capi di

imputazione individuati dal pubblico ministero richiedente e, in

quest'ambito, valutare i fatti e le correlative qualificazioni

giuridiche, nonché gli elementi addotti dallo stesso pubblico

ministero al fine di formulare le ipotesi di imputazione.

8. - Nelle

more del giudizio è stata approvata e pubblicata la legge

costituzionale 29 ottobre 1993, n. 3 (Modifica dell'art. 68 della

Costituzione), la quale, per quel che rileva in questo giudizio, ha

operato la revisione dell'art. 68, secondo comma, della Costituzione,

nel senso che non è più richiesta l'autorizzazione a procedere per

sottoporre un parlamentare a procedimento penale. La Corte, con

ordinanza n. 386 del 9 novembre 1993, ha quindi disposto il rinvio a

nuovo ruolo del presente conflitto. Con successivo decreto

presidenziale ne è stata disposta la trattazione all'udienza del 14

dicembre 1993.

9. - In prossimità dell'udienza, la Procura della

Repubblica presso il Tribunale di Milano ha depositato, ma fuori

termine, una memoria difensiva, nella quale afferma di ritenere che,

a seguito dell'entrata in vigore della legge costituzionale n. 3 del

1993, non sussiste più spazio per una decisione di merito, essendo

cessata la materia del contendere o, comunque, essendo venuto meno

l'interesse delle parti alla decisione del ricorso.

10. - Il Senato

della Repubblica, nella memoria ritualmente depositata, rileva a sua

volta che l'ambito del conflitto di attribuzione sollevato dalla

Procura della Repubblica di Milano è limitato esclusivamente alla

competenza che la legge costituzionale n. 3 del 1993 ha abrogato e

che, quindi, l'interesse della Procura della Repubblica di Milano

alla decisione del presente conflitto, una volta abolito, per gli

aspetti rilevanti in questa sede, l'istituto dell'autorizzazione a

procedere, è venuto meno. Del resto, poiché il ricorso della

Procura di Milano si concludeva con la richiesta di annullamento

delle deliberazioni parlamentari e di trasmissione degli atti al

Senato stesso per una nuova decisione sulla domanda proposta, deve

escludersi, ad avviso del Senato, che, a seguito di una eventuale

sentenza di annullamento del diniego di autorizzazione a procedere,

il Senato possa essere chiamato ora ad una decisione sulla originaria

domanda di autorizzazione a procedere.

11. - Nel corso dell'udienza

la Procura della Repubblica di Milano ha precisato che la

soppressione dell'istituto dell'autorizzazione a procedere ha

comportato il venir meno di ogni impedimento alla ripresa del

procedimento penale in ordine ai fatti-reato oggetto della

deliberazione del Senato che ha dato luogo al presente conflitto di

attribuzione. Pertanto, a seguito dello ius superveniens, dovrebbe

ritenersi cessata la materia del contendere o, comunque, venuto meno

ogni interesse a una decisione di merito. Una volta, infatti, che

l'unico interesse su cui si basava il ricorso, cioè la rimozione

dell'impedimento (illegittimamente) frapposto allo svolgimento delle

indagini, non sia più sussistente, non residua alcun concreto e

attuale interesse alla decisione stessa. Nel corso della medesima

udienza, il Senato della Repubblica, pur ribadendo di pervenire in

sostanza alla stessa conclusione della controparte, afferma di

ritenere più corretta una pronunzia di inammissibilità per

sopravvenuto difetto di interesse rispetto a una di cessazione della

materia del contendere, essendo quest'ultima una decisione di merito

che può comportare un significato satisfattivo nei confronti della

domanda del ricorrente (v. sent. n. 383 del 1993). Considerato in diritto

1. - Il Procuratore della Repubblica presso il Tribunale di

Milano, con il ricorso indicato in epigrafe, ha sollevato conflitto

di attribuzione nei confronti del Senato della Repubblica, chiedendo

a questa Corte di dichiarare, sulla base degli artt. 68, 101, 102,

104 e 112 della Costituzione, che non spetta al Senato, allorché

delibera sulla concessione o sul diniego dell'autorizzazione a

procedere prevista dall'art. 68, secondo comma, della Costituzione,

di modificare, anche mediante apposizione di termini o di condizioni,

la ricostruzione del fatto penalmente rilevante e la qualificazione

giuridica dello stesso fatto, come determinate dal pubblico ministero

nella richiesta di autorizzazione per lo svolgimento delle indagini

finalizzate all'esercizio dell'azione penale, ai sensi dell'art. 112

della Costituzione. Conseguentemente, lo stesso ricorrente chiede che

siano annullati, per illegittimità derivante dalla violazione dei

predetti parametri costituzionali, i dinieghi di autorizzazione a

procedere deliberati dal Senato della Repubblica in data 18 marzo

1993 in relazione ai reati di corruzione per atto contrario ai doveri

d'ufficio ipotizzati nei confronti del Sen. Severino Citaristi e

chiede, inoltre, che le relative richieste di autorizzazione siano

rinviate al medesimo Senato per una nuova deliberazione sulle stesse.

2. - Anche se nelle more del presente giudizio è intervenuta la

legge costituzionale 29 ottobre 1993, n. 3, che ha modificato l'art.

68, secondo comma, della Costituzione, abolendo l'istituto

dell'autorizzazione a procedere per i procedimenti penali nei

confronti dei parlamentari, nondimeno occorre preliminarmente

verificare in via definitiva l'ammissibilità del conflitto di

attribuzione sotto il profilo della regolare instaurazione del

processo di fronte a questa Corte, già delibata in un primo sommario

giudizio concluso con l'ordinanza n. 264 del 1993. Sotto il profilo

oggettivo ricorrono indubbiamente i requisiti previsti dall'art. 37

della legge 11 marzo 1953, n. 87 (Norme sulla costituzione e sul

funzionamento della Corte), in base al quale sono risolti dalla Corte

costituzionale i conflitti tra i poteri dello Stato insorti "per la

delimitazione della sfera di attribuzioni determinata per i vari

poteri da norme costituzionali". Infatti, stando ai termini esposti

nel ricorso, il conflitto in esame deriverebbe dal fatto che il

Senato, nel deliberare il diniego parziale dell'autorizzazione a

procedere richiesta dalla Procura della Repubblica di Milano in

ordine a comportamenti storicamente unitari attribuiti al Sen.

Citaristi e qualificati giuridicamente come corruzione e come

violazione delle norme sul finanziamento dei partiti politici,

avrebbe indebitamente interferito nei confronti del potere del

pubblico ministero concernente la definizione e la qualificazione del

fatto-reato ai fini dell'orientamento delle indagini ulteriori e

dell'esercizio dell'azione penale. In altri termini, non v'è alcun

dubbio che il conflitto riguardi attribuzioni - come quella relativa

all'autorizzazione a procedere spettante a ciascuna Camera nei

confronti dei propri membri e quella attinente all'esercizio

obbligatorio dell'azione penale da parte del pubblico ministero - le

quali sono direttamente determinate da norme costituzionali,

rispettivamente dall'art. 68, secondo comma (nella sua originaria

formulazione), e dall'art. 112 della Costituzione. Contro tale

conclusione non valgono le argomentazioni addotte dalla difesa del

Senato della Repubblica vòlte a sostenere l'inammissibilità del

sollevato conflitto. Innanzitutto, non può essere condivisa

l'opinione che l'attribuzione concernente l'esercizio obbligatorio

dell'azione penale non potrebbe in alcun modo essere menomato dallo

svolgimento di un potere, come quello relativo all'autorizzazione a

procedere, che, essendo configurato come condizione di

procedibilità, concorrerebbe esso stesso a definire il principio

costituzionale dell'obbligatorietà dell'azione penale. Infatti, pur

assumendo per mera ipotesi che l'autorizzazione a procedere

costituisca un potere concorrente allo svolgimento di una funzione

unitaria (esercizio obbligatorio dell'azione penale), da ciò non

può trarsi alcun argomento a favore dell'inammissibilità, poiché

oggetto del conflitto di attribuzione tra i poteri dello Stato è la

definizione delle sfere di competenza costituzionalmente rilevanti

spettanti a ciascuno dei poteri confliggenti sia con riferimento alle

ipotesi in cui tali poteri svolgano distinte funzioni costituzionali,

sia con riferimento alle ipotesi in cui quei poteri compartecipino

all'esercizio di una medesima funzione costituzionale. Quest'ultima

è, anzi, un'evenienza ricorrente nei conflitti da menomazione,

qual'è quello in esame, in cui si lamenta che un potere dello Stato,

nel concorrere con altro potere al perseguimento di un medesimo fine

pubblico, abbia illegittimamente superato i limiti della propria

competenza o abbia omesso di compiere un atto obbligatorio

condizionante l'esercizio della competenza spettante ad altro potere,

così da produrre rispetto a quest'ultimo un'indebita interferenza o

un illegittimo impedimento. Né può condividersi l'ulteriore

eccezione d'inammissibilità formulata dalla difesa del Senato,

secondo la quale il potere di autorizzazione a procedere previsto dal

testo originario dell'art. 68, secondo comma, della Costituzione,

non essendo sottoposto ad alcun parametro di validità o ad alcun

limite costituzionale, sarebbe assolutamente insindacabile da questa

Corte e, comunque, sarebbe di per sé inidoneo a produrre lesioni di

altrui attribuzioni. In realtà, come ha correttamente osservato la

parte ricorrente, nell'ordinamento democratico stabilito dalla

Costituzione i poteri dello Stato sono organizzati secondo un modello

di pluralismo istituzionale, nel quale il principio della reciproca

separazione è corretto con quello del reciproco "controllo e

bilanciamento". Di modo che, anche nelle ipotesi in cui le norme

costituzionali non fissano esplicitamente vincoli o limiti

particolari, l'esercizio di un potere basato sulla Costituzione deve

avvenire in conformità con la ratio inerente al relativo istituto ed

entro i limiti derivanti dalla convivenza con gli altri poteri dello

Stato. Da ciò discende che anche per l'autorizzazione a procedere

prevista dall'art. 68, secondo comma, della Costituzione (nella sua

originaria formulazione), vale quanto questa Corte ha affermato a

proposito della prerogativa parlamentare disciplinata nel comma

precedente dello stesso articolo costituzionale, vale a dire che "il

potere valutativo delle Camere non è arbitrario o soggetto soltanto

a una regola interna di self-restraint" (sent. n. 1150 del 1988,

nonché sent. n. 443 del 1993). E questo è sufficiente per escludere

l'inammissibilità del presente conflitto sotto il profilo

considerato, poiché il principio ricordato, riferito

all'autorizzazione a procedere, porta necessariamente ad escludere

che quest'ultimo potere possa essere considerato come assolutamente

insindacabile o di per sé inidoneo a produrre interferenze lesive

nei confronti di altri poteri dello Stato.

3. - Parimenti ammissibile è il conflitto di attribuzione in

esame sotto il profilo dei requisiti soggettivi. Nessun dubbio può

sussistere sul fatto che, in riferimento all'autorizzazione a

procedere prevista dall'art. 68, secondo comma, della Costituzione,

l'organo direttamente investito della titolarità del relativo potere

sia ciascuna Camera di appartenenza. Di modo che, riguardo al

proseguimento delle indagini nei confronti del Sen. Citaristi

oggetto dell'autorizzazione a procedere di cui si controverte, il

solo organo competente a esercitare quel potere in via definitiva, in

posizione d'indipendenza e di totale autonomia da altri poteri dello

Stato - ai sensi dell'art. 37, primo comma, della legge n. 87 del

1953 - è certamente il Senato della Repubblica. Allo stesso modo

non può dubitarsi che il pubblico ministero, secondo l'art. 112

della Costituzione, sia il titolare diretto ed esclusivo delle

attività d'indagine finalizzate all'esercizio (obbligatorio)

dell'azione penale. Né quest'affermazione può ritenersi

contraddetta dall'ordinanza n. 16 del 1979, con la quale questa Corte

ha negato che il pubblico ministero potesse sollevare conflitto di

attribuzione tra i poteri dello Stato, motivando tuttavia tale

esclusione con il fatto che in quel caso il predetto ufficio

rivendicava per sé una funzione giurisdizionale in senso proprio e

non agiva, come ora, a difesa dell'integrità di competenze inerenti

all'esercizio dell'azione penale. Al contrario, al fine di

corroborare la conclusione raggiunta, non è senza significato

ricordare che questa Corte, se pure sotto l'impero del precedente

codice di procedura penale, ha più volte riconosciuto al pretore,

con riferimento a ipotesi di esercizio di poteri inquirenti, la

qualità di soggetto passivo in giudizi per conflitto di attribuzione

tra i poteri dello Stato (v. sent. n. 150 del 1981, nonché ordd. nn.

132 e 98 del 1981, 123 del 1979). Ed anzi, la stessa Corte, a

proposito del pubblico ministero, ha affermato che esso, in base

all'art. 107 della Costituzione, è "fornito di istituzionale

indipendenza rispetto a ogni altro potere" (v. sentt. nn. 88 del

1991, 96 del 1975 e 190 del 1970) e ha precisato che la garanzia di

tale posizione costituzionale è accentuata nel vigente codice di

procedura penale a causa della eliminazione "di ogni contaminazione

funzionale tra giudice e organo dell'accusa" e della concentrazione

in capo a quest'ultimo della potestà investigativa, radicalmente

sottratta al primo (v. sent. n. 88 del 1991).

Posto che l'ufficio del pubblico ministero è il potere dello

Stato che agisce nel presente conflitto di attribuzione, si deve

ritenere che la legittimazione processuale nel giudizio in esame

spetti all'organo di quell'ufficio le cui competenze costituzionali

si suppongono lese dal diniego di autorizzazione a procedere oggetto

di contestazione, vale a dire la Procura della Repubblica di Milano.

Infatti, in relazione alle attribuzioni la cui lesione è dedotta nel

presente conflitto, la Procura ricorrente si caratterizza come

l'organo dell'ufficio del pubblico ministero, che, nell'ambito del

principio di soggezione soltanto alla legge, è abilitato a decidere

con pienezza di poteri e senza interferenze di sorta da parte di

altre istanze della pubblica accusa in ordine allo svolgimento delle

indagini finalizzate all'esercizio dell'azione penale per i fatti per

i quali è stata negata dal Senato l'autorizzazione a procedere nei

confronti del Sen. Citaristi. Pertanto, riguardo alle attribuzioni

contestate nel conflitto in esame, la Procura della Repubblica di

Milano è l'organo competente a dichiarare definitivamente la

volontà del potere cui appartiene, ai sensi dell'art. 37 della legge

n. 87 del 1953, dal momento che nel caso concreto solo essa è in

grado di impegnare l'intero potere del pubblico ministero.

Né, in proposito, possono essere condivise le eccezioni di

inammissibilità sollevate dalla difesa del Senato. In particolare,

contrariamente a quanto sostenuto dalla parte resistente, non può

correttamente parlarsi di vincoli gerarchici tra i diversi uffici del

pubblico ministero, che sarebbero evidenziati dai poteri di

sorveglianza e di avocazione affidati al Procuratore generale presso

la Corte d'appello. In via generale, questa Corte ha già affermato

che poteri del genere non possono essere ricondotti a forme di

"controllo gerarchico interno agli uffici del pubblico ministero

affidato al procuratore generale", prevedendo piuttosto il sistema

una serie di limiti e di interventi di carattere esterno, vòlti a

garantire l'effettività e la completezza degli adempimenti connessi

all'esercizio delle funzioni devolute all'organo inquirente (v.

ancora sent. n. 88 del 1991). Più precisamente, il potere di

sorveglianza del Procuratore generale - previsto dall'art. 16 del

Regio decreto legislativo 31 marzo 1946 n. 511, come modificato

dall'art. 30 del decreto del Presidente della Repubblica 22 settembre

1988, n. 449, che lo ha ulteriormente attenuato - non ha alcuna

incidenza diretta sull'esercizio delle attività inerenti alla

funzione attribuita al pubblico ministero dall'art. 112 della

Costituzione. Si tratta, invece, di un potere che, essendo

strumentale all'attivazione della responsabilità disciplinare dei

magistrati operanti come pubblico ministero, è del tutto esterno

all'attribuzione che si suppone lesa nel presente conflitto, così

come lo è l'ancor più indiretta forma di vigilanza affidata al

Procuratore generale dall'art. 83 del Regio decreto legislativo 30

gennaio 1941, n. 12 (come modificato dall'art. 23 del ricordato

d.P.R. n. 449 del 1988), sull'osservanza delle norme relative alla

diretta disponibilità della polizia giudiziaria da parte

dell'autorità giudiziaria. Parimenti ininfluente, ai fini della

pretesa esclusione della configurazione della Procura della

Repubblica di Milano come organo che in questo caso è competente a

dichiarare definitivamente la volontà del potere cui appartiene, è

la previsione del potere di avocazione delle indagini preliminari da

parte del Procuratore generale, ai sensi degli artt. 412 e 413, primo

comma, del codice di procedura penale. Tale potere, che è ben

diverso dalla "sostituzione di un organo del pubblico ministero ad

altro organo dello stesso pubblico ministero" configurata nel

previgente codice di procedura penale (sulla quale v. sentt. nn. 32

del 1964 e 148 del 1963), è infatti rigidamente condizionato al

presupposto che il pubblico ministero non eserciti l'azione penale o

non richieda l'archiviazione nel termine stabilito dalla legge o

prorogato dal giudice. In altre parole, l'avocazione delle indagini

preliminari da parte del Procuratore generale è un potere, previsto

come "strumento di garanzia contro l'inerzia del pubblico ministero"

(v. sent. n. 88 del 1991), che proprio perciò non può avere

un'incidenza attuale sulla legittimazione processuale in relazione

alle attribuzioni oggetto del presente conflitto, cioè in relazione

alla corretta prosecuzione da parte del pubblico ministero delle

indagini ai fini dell'esercizio dell'azione penale, dal momento che

quel potere potrà essere attivato dal Procuratore generale soltanto

dopo che il pubblico ministero avrà consumato - sia per mancato

esercizio dell'azione penale, sia per omessa richiesta di

archiviazione nei termini prescritti - lo svolgimento del proprio

potere d'indagine, vale a dire dell'attribuzione dedotta nel

conflitto in esame.

A maggior ragione, infine, non può essere contestata la

legittimazione processuale della Procura ricorrente sulla base dei

poteri che il codice di procedura penale affida al giudice per le

indagini preliminari in ordine alla richiesta di archiviazione

formulata dal pubblico ministero. Quando, infatti, quel giudice

dissente da quest'ultima richiesta, egli - tanto se indichi le

ulteriori indagini che ritenga necessarie (art. 409, quarto comma,

c.p.p.), quanto se ordini al pubblico ministero di formulare

l'imputazione (artt. 409, quinto comma, e 554, secondo comma) - non

si sostituisce, certo, al pubblico ministero nell'esercizio dei suoi

poteri d'indagine o nelle sue determinazioni in relazione alle

stesse, né in ogni caso agisce per conto dell'organo di accusa, ma

svolge un potere di controllo giurisdizionale esterno all'esercizio

dell'azione penale, previsto a garanzia del principio costituzionale

di obbligatorietà della medesima azione penale.

4. - Il conflitto

di attribuzione tra i poteri dello Stato in esame, sebbene

ammissibile sotto il profilo della sussistenza dei requisiti

soggettivi e oggettivi per la legittima instaurazione del giudizio

presso questa Corte, va tuttavia dichiarato improcedibile.

Successivamente all'entrata in vigore della legge costituzionale 29

ottobre 1993, n. 3 - la quale, nel revisionare l'art. 68, secondo

comma, della Costituzione, ha eliminato l'autorizzazione della Camera

di appartenenza perché un membro del Parlamento potesse essere

sottoposto a procedimento penale, conservando l'autorizzazione solo

in ordine all'arresto, alla perquisizione personale o domiciliare,

alle intercettazioni telefoniche, alla detenzione o a qualsiasi altra

privazione della libertà personale - nel corso dell'udienza del 14

dicembre 1993 ambedue le parti del giudizio hanno modificato le

conclusioni enunciate negli atti di costituzione e nelle prime

memorie difensive. Infatti, tanto la Procura della Repubblica di

Milano quanto il Senato della Repubblica hanno concordemente

affermato che, a seguito della modificazione della norma

costituzionale, si è venuta a creare una situazione di piena

procedibilità riguardo ai fatti-reato oggetto delle deliberazioni di

diniego di autorizzazione a procedere, adottate nella seduta del

Senato della Repubblica del 18 marzo 1993, in relazione alle quali è

insorto il presente conflitto di attribuzione. In conseguenza di

ciò, le stesse parti ritengono che sia cessata la materia del

contendere o, in ogni caso, che esse non abbiano più alcun interesse

a ottenere una decisione sul merito del conflitto medesimo.

Constatato che, successivamente all'inizio del presente giudizio,

è intervenuta una revisione dell'art. 68, secondo comma, della

Costituzione che ha abolito l'istituto dell'autorizzazione a

procedere a decorrere dalla data di entrata in vigore della legge

costituzionale n. 3 del 1993 e ritenuto che, di conseguenza, è

venuto meno l'interesse delle parti, pur originariamente sussistente,

ad avere una pronunzia di merito, come riconoscono negli atti di

causa le stesse parti del giudizio, va dichiarata l'improcedibilità

del conflitto di attribuzione in esame per sopravvenuta carenza di

interesse.