Sentenza n. 461/1992

ha pronunciato la seguente SENTENZA nei giudizi riuniti di legittimità costituzionale degli artt. 1, 2,

4, 5, commi 1 e 2, e 6, comma 3, della legge 5 febbraio 1992, n. 175

("Norme in materia di pubblicità sanitaria e di repressione

dell'esercizio abusivo delle professioni sanitarie"), promossi con

ricorsi della Regione Lombardia e della Provincia autonoma di Trento,

notificati rispettivamente il 27 e 30 marzo 1992, depositati in

cancelleria, il primo, il 2 aprile 1992 ed il secondo il 7 aprile

successivo ed iscritti ai nn. 35 e 37 del registro ricorsi 1992;

Visti gli atti di costituzione del Presidente del Consiglio dei

ministri;

Udito nell'udienza pubblica del 6 ottobre 1992 il Giudice relatore

Francesco Guizzi;

Uditi gli avvocati Giuseppe Franco Ferrari per la Regione

Lombardia e Valerio Onida per la Provincia autonoma di Trento e

l'avvocato dello Stato Sergio Laporta per il Presidente del Consiglio

dei ministri;

Ritenuto in fatto

1. - Con ricorso regolarmente notificato e depositato, la Regione

Lombardia ha impugnato l'art. 5, commi 1 e 2, della legge 5 febbraio

1992, n. 175, che pone norme in materia di pubblicità sanitaria e di

repressione dell'esercizio abusivo delle professioni sanitarie. La

ricorrente ricorda che la materia dell'assistenza sanitaria e

ospedaliera appartiene alla competenza legislativa regionale, ai

sensi dell'art. 117 della Costituzione. La legge di riforma sanitaria

(23 dicembre 1978, n. 833), in attuazione del riparto costituzionale

di competenze tra Stato e regioni, ha assegnato allo Stato (art. 6,

lett. s) le funzioni amministrative concernenti gli ordini e i

collegi professionali, riservando alle regioni l'autorizzazione e la

vigilanza sulle istituzioni sanitarie di carattere privato (art. 43).

Anche ad ammettere che la pubblicità inerente all'attività di

singoli professionisti vada ricondotta alla disciplina degli ordini e

dei collegi professionali (e la relativa autorizzazione per la

pubblicità sia demandata dalla legge statale ai comuni), è del

tutto evidente che il funzionamento delle istituzioni sanitarie non

ha attinenza con la materia degli ordini professionali, ma rientra

nelle attribuzioni che la legge di riforma sanitaria ha assegnato

alle regioni (art. 43 della legge n. 833 del 1978, citata).

La legge impugnata finisce per equiparare la regione (quanto

all'autorizzazione prevista per la pubblicità di case di cura,

gabinetti ed ambulatori) al comune (competente ad autorizzare la

pubblicità dei singoli sanitari). Ciò che risulta dalla simmetria

dei pareri prescritti e dal rinvio ai regolamenti ministeriali per la

disciplina delle modalità di concessione dell'autorizzazione

regionale.

Il legislatore statale ha, in tal modo, conferito alla regione una

sorta di delega di funzioni amministrative in una materia nella quale

essa risulta invece titolare di potestà legislativa concorrente, ed

ha previsto un regolamento ministeriale palesemente illegittimo,

anche alla luce dell'art. 17 della legge 23 agosto 1988, n. 400, che

esclude espressamente il ricorso ai regolamenti statali nelle materie

riservate a competenza regionale, laddove si tratti di attuare e

integrare leggi e decreti legislativi.

Osserva infine la ricorrente che il legislatore poteva prevedere,

al massimo, un atto di indirizzo e coordinamento, non già un

regolamento, nella forma del decreto ministeriale.

2. - La Provincia autonoma di Trento, con ricorso regolarmente

notificato e depositato, ha impugnato gli artt. 1, 2, 4, 5 (commi 1 e

2) e 6 (comma 3) della citata legge n. 175 del 1992, per violazione

dello Statuto speciale della Regione Trentino-Alto Adige e, in

particolare, degli artt. 8, nn. 5 e 6; 9, n. 10; 16.

Dall'esame degli atti di trasferimento delle funzioni alle regioni

ordinarie e, specificamente alla Provincia di Trento, risulta che la

pubblicità concernente l'esercizio delle professioni sanitarie

nonché delle case di cura e simili, è di competenza della Provincia

autonoma, salvo per quanto attenga agli ordini professionali (v. il

d.P.R. 14 gennaio 1972, n. 4, art. 1; il d.P.R. 28 marzo 1975, n.

474; il d.P.R. 24 luglio 1977, n. 616; il d.P.R. 19 novembre 1987, n.

526).

Si duole poi la Provincia autonoma che la legge presenti carattere

eccessivamente dettagliato, con riguardo ai mezzi e al contenuto

della pubblicità. Anch'essa reputa illegittima l'attribuzione al

Ministro della sanità del potere

- definito regolamentare - di determinare le caratteristiche

estetiche delle targhe ed inserzioni.

3. - Si è costituito, con riferimento a entrambi i ricorsi, il

Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato dall'Avvocatura

generale dello Stato.

Con riguardo al ricorso della Regione Lombardia fa presente che la

disciplina impugnata attiene all'esercizio delle professioni

sanitarie: la pubblicità tocca non tanto i luoghi di per sé

considerati, quanto le sedi di esercizio dell'attività

professionale. Non a caso, le sanzioni comminate per l'inosservanza

della pubblicità, anche quando questa concerna i luoghi, sono

tipiche sanzioni disciplinari nei confronti dei professionisti (v.

l'art. 5, comma 4, e l'art. 8, comma 1, della legge n. 175 del 1992).

Si tratta dunque di materia che riguarda l'esercizio della

professione e, specificamente, i compiti degli ordini professionali

(che formano oggetto di riserva di attribuzione statale), al cui

intervento gli artt. 4 e 5 della legge affidano un ruolo determinante

nella procedura di rilascio dell'autorizzazione. Le regioni non

avrebbero alcuna competenza da rivendicare in materia di pubblicità

delle professioni sanitarie, che riguarderebbe esclusivamente

"profili ordinistici".

Il rinvio al regolamento ministeriale per la definizione delle

caratteristiche estetiche dei mezzi pubblicitari, di cui all'art. 2

della legge, risponde all'interesse generale al corretto esercizio

delle professioni sanitarie. Esigenze di uniformità giustificano

anche la disposizione introdotta dal comma 2 dell'art. 5, che lascia

pur sempre alle regioni il potere di dettare norme procedimentali

integrative. Per quanto concerne poi il ricorso della Provincia

autonoma di Trento, non sarebbero pertinenti le norme invocate.

L'art. 1, secondo comma, lettera f) del d.P.R. n. 4 del 1972 non

giustifica la rivendicazione di competenza prospettata con riguardo

alle disposizioni introdotte dagli artt. 1, 2 e 3 della legge

impugnata. Per altro verso, tutto quanto inerisce all'esercizio della

professione medica e di quella sanitaria è materia riservata allo

Stato (artt. 6 del d.P.R. n. 4 del 1972; 3, n. 9, del d.P.R. n. 474

del 1975; 30 del d.P.R. n. 616 del 1977 e 6 della legge n. 833 del

1978).

La pubblicità cui ha riguardo il denunciato art. 1 della legge n.

175 del 1992 concerne, allo stesso tempo, l'esercizio della

professione e l'organizzazione degli appartenenti alla categoria,

profili per i quali rileva l'autogoverno delle categorie interessate.

Quanto al regolamento ministeriale che dovrà definire le

caratteristiche estetiche dei mezzi pubblicitari, di cui all'art. 2

della legge, si ribadisce che esso trova fondamento nell'interesse

generale al corretto esercizio delle professioni sanitarie.

4. - Con atto notificato al Presidente del Consiglio dei ministri

il 12 settembre 1992, la Provincia autonoma di Trento ha rinunziato

al ricorso (n. 37), non avendo il Consiglio provinciale ratificato la

deliberazione della Giunta circa l'impugnazione della citata legge n.

175. Considerato in diritto

1. - La questione sottoposta alla Corte riguarda la legittimità

costituzionale dell'art. 5, commi 1 e 2, della legge 5 febbraio 1992,

n. 175, che pone norme in materia di pubblicità sanitaria e di

repressione dell'esercizio abusivo delle professioni sanitarie. Tali

disposizioni, secondo la Regione Lombardia, violano la competenza

regionale in materia di autorizzazione e vigilanza sulle istituzioni

sanitarie di carattere privato. Palese sarebbe, in particolare,

l'illegittimità del comma 2, che prevede l'adozione di un

regolamento ministeriale per stabilire le modalità del rilascio

dell'autorizzazione regionale.

2. - Analizzando il contenuto dei due commi impugnati, è agevole

constatare che essi rispondono a logiche del tutto distinte.

Il comma 1 dell'art. 5 individua la regione come autorità

amministrativa competente ad autorizzare la pubblicità di case di

cura private, gabinetti ed ambulatori mono o polispecialistici. Nel

procedimento, è previsto il parere degli ordini o dei collegi

professionali per acquisire le necessarie valutazioni tecniche

tipizzate dalla stessa legge: accertamento del possesso e della

validità dei titoli accademici e scientifici; rispondenza della

targa, insegna o inserzione alle caratteristiche stabilite dal

regolamento emanato dal Ministro della sanità, sentiti il Consiglio

superiore di sanità nonché gli ordini o i collegi professionali

(art. 2, comma 3, della legge n. 175 del 1992).

Tale regolamento pone norme tecniche, dirette agli ordini e ai

collegi professionali, per l'esercizio delle competenze loro

riconosciute nell'ambito del procedimento amministrativo di

autorizzazione; esso non tocca scelte di indirizzo politico-amministrativo della regione e non vulnera l'ambito delle sue

attribuzioni, costituzionalmente protetto (v., da ultimo, la sentenza

di questa Corte n. 483 del 1991).

La questione non è dunque fondata, relativamente al comma 1

dell'art. 5.

3. - Deve invece essere accolta la censura mossa al comma 2 dello

stesso articolo.

L'indubbio rilievo che va riconosciuto, nella materia in esame,

agli ordini e ai collegi professionali non toglie che è la regione

ad avere la titolarità dei poteri di vigilanza e di autorizzazione

sulle istituzioni sanitarie di carattere privato, stante il chiaro

dettato dell'art. 43 della legge 23 dicembre 1978, n. 833. Fra

siffatti poteri, rientra certamente quello di autorizzare la

pubblicità concernente tali istituzioni sanitarie. Questa Corte ha

più volte affermato (v., da ultimo, le sentenze nn. 391, 204, 49 del

1991) il principio secondo cui un regolamento ministeriale di

esecuzione e di attuazione di una legge statale non può porre norme

volte a limitare la sfera delle competenze delle regioni in materie

loro attribuite. Detto principio deriva dalle regole costituzionali

relative all'ordine delle fonti normative, ed è stato espressamente

sancito dall'art. 17, commi 1, lett. b, e 3, della legge n. 400 del

1988, che circoscrive la potestà regolamentare ministeriale alle

sole materie di competenza del Ministro o di autorità a lui

sottordinate.

Esiste, d'altronde, una connessione naturale tra la disciplina del

procedimento e la materia dell'organizzazione: la regolamentazione,

da parte della regione, dei procedimenti amministrativi di propria

spettanza è un corollario della competenza in materia di ordinamento

degli uffici, quale espressione della sua potestà di

autorganizzazione (cfr., da ultimo, la sent. n. 465 del 1991).

Risulta dunque evidente l'illegittimità costituzionale del comma

2 dell'art. 5, che peraltro era già stata rilevata, in sede di

parere alla commissione di merito, dalla prima commissione (affari

costituzionali) del Senato.

4. - Quanto al ricorso presentato dalla provincia autonoma di

Trento, considerato che la Provincia stessa ha rinunciato al ricorso

con atto notificato il 12 settembre 1992 al Presidente del Consiglio

dei ministri, il processo va dichiarato estinto, ai sensi dell'art.

25 delle Norme integrative per i giudizi davanti alla Corte

costituzionale.