Sentenza n. 460/1989

ha pronunciato la seguente SENTENZA nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 11 della legge

9 marzo 1989, n. 86 (norme generali sulla partecipazione dell'Italia

al processo normativo comunitario e sulle procedure di esecuzione

degli obblighi comunitari) promosso con ricorso della Regione

Emilia-Romagna, notificato l'8 aprile 1989, depositato in cancelleria

il 14 aprile 1989 ed iscritto al n. 27 del registro ricorsi 1989;

Visto l'atto di costituzione del Presidente del Consiglio dei

ministri;

Udito nell'udienza pubblica del 4 luglio 1989 il Giudice relatore

Enzo Cheli;

Uditi l'avv. Alberto Predieri per la Regione Emilia-Romagna e

l'avv. dello Stato Pier Giorgio Ferri per il Presidente del Consiglio

dei ministri;

Ritenuto in fatto

1. - Con ricorso notificato l'8 aprile 1989 la Regione

Emilia-Romagna ha chiesto l'annullamento dell'art.11 della legge 9

marzo 1989, n. 86 (Norme generali sulla partecipazione dell'Italia al

processo normativo comunitario e sulle procedure di esecuzione degli

obblighi comunitari), in riferimento agli artt. 117, 118, 119, 121,

secondo comma e 124 Cost.

La disposizione impugnata prevede un intervento sostitutivo dello

Stato nei confronti delle Regioni e delle Province autonome nel caso

di inattività amministrativa di tali enti nell'adempimento di

obblighi derivanti dall'emanazione di regolamenti, direttive,

decisioni e raccomandazioni di organi comunitari ovvero da sentenze

della Corte di giustizia delle Comunità europee.

Con riferimento a tali ipotesi, l'art. 11 della legge n. 86 del

1989 stabilisce che: a) il Ministro per il coordinamento delle

politiche comunitarie, d'intesa con il Ministro per gli affari

regionali ed i Ministri competenti, avvia la procedura di messa in

mora prevista dal terzo comma dell'art. 6 del d.P.R. 24 luglio 1977

n. 616; b) scaduto il termine assegnato per provvedere, il Consiglio

dei ministri dispone - con la partecipazione, con voto consultivo,

del Presidente della Regione o della Provincia autonoma interessata -

l'intervento sostitutivo; c) a tal fine, lo stesso Consiglio dei

ministri può conferire, con le opportune direttive, i poteri

necessari ad una speciale Commissione nominata dal Presidente del

Consiglio e composta dal Commissario del Governo, che la presiede, da

un magistrato amministrativo (o avvocato dello Stato o professore

universitario di ruolo in materie giuridiche) e da un terzo membro

designato dalla Regione o dalla Provincia autonoma interessata o, in

mancanza di tale designazione, dal Presidente del Tribunale del

capoluogo.

Ad avviso della Regione ricorrente tale disciplina verrebbe a

contrastare con le norme costituzionali richiamate nonché con i

principi fissati da questa Corte nella sentenza n. 177 del 1988,

secondo cui il potere sostitutivo nei confronti delle Regioni può

essere esercitato solo dal Governo, inteso nello specifico senso di

cui all'art. 92 Cost. Tale caratteristica soggettiva non si potrebbe

ravvisare nella speciale Commissione prevista dalla norma impugnata e

neppure nel Commissario del Governo, chiamato a presiederla.

Ad avviso della ricorrente la lesione della sfera regionale

sarebbe, d'altro canto, aggravata anche dal fatto che i poteri

sostitutivi affidati alla Commissione si verrebbero a realizzare non

solo attraverso attività provvedimentali, ma anche attraverso

attività normative di tipo regolamentare, con conseguente invasione

della sfera riservata dall'art. 121, secondo comma, Cost., al

Consiglio regionale. Dal che la domanda di annullamento di cui è

causa.

2. - Si è costituito in giudizio il Presidente del Consiglio dei

ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello

Stato.

Il resistente rileva come la disposizione impugnata - oltre a

precisare e rafforzare le garanzie connesse al procedimento di

intervento sostitutivo già regolato dall'art. 6, terzo comma, del

d.P.R. n. 616 del 1977 - abbia riservato esclusivamente al Consiglio

dei ministri sia l'accertamento dell'inattività della Regione sia la

decisione di far luogo alla sostituzione.

Una volta riservati al Governo questi momenti essenziali del

procedimento, sarebbe incongruo pretendere che tutta l'attività

sostitutiva - che può consistere in attività puramente materiali o

tecniche o vincolate - debba essere svolta dal Governo. D'altra parte

quest'ultimo - ove eserciti la facoltà di deferire i poteri

necessari per l'esecuzione dell'intervento alla Commissione - dovrà

pur sempre, secondo la norma impugnata, impartire le "opportune

direttive": di talché la stessa norma non verrebbe a dislocare fuori

della sede costituzionale del Governo il potere limitativo

dell'autonomia regionale.

La Presidenza del Consiglio chiede, pertanto, che il ricorso venga

respinto perché infondato.

3. - In prossimità dell'udienza di discussione ambedue le parti

hanno presentato memorie, per illustrare e approfondire gli argomenti

prospettati nei rispettivi atti introduttivi. Considerato in diritto

1. - La Regione Emilia-Romagna contesta la legittimità

costituzionale dell'art. 11 della legge 9 marzo 1989 n. 86 - in tema

di interventi sostitutivi dello Stato conseguenti ad inattività

amministrativa in materia comunitaria di una Regione o di una

Provincia autonoma - nella parte in cui prevede che il Consiglio dei

Ministri, una volta disposto l'intervento sostitutivo, possa

conferire, con le opportune direttive, i poteri necessari per la sua

attuazione ad una Commissione di tre membri, presieduta dal

Commissario del Governo e nominata con decreto del Presidente del

Consiglio.

Secondo la ricorrente, tale disciplina verrebbe a violare gli

artt. 117, 118, 119, 121, secondo comma e 124 Cost., ponendosi in

contrasto con i principi enunciati da questa Corte nella sentenza n.

177 del 1988, che ha riferito il potere d'intervento sostitutivo nei

confronti delle Regioni soltanto al Governo, "nello specifico senso

di cui all'art. 92 Cost.". In tale nozione non potrebbero

ricomprendersi - ad avviso della Regione - né la speciale

Commissione prevista dalla norma impugnata né il Commissario del

Governo chiamato a presiedere tale Commissione.

2. - Il ricorso è infondato.

Questa Corte ha già avuto modo di affrontare il tema dei poteri

sostitutivi dello Stato conseguenti ad inattività delle Regioni e

delle Province autonome in numerose pronunce (v. sentenze n. 177 e

294 del 1986; 64 e 304 del 1987; 177 e 1000 del 1988; 101 del 1989).

Tra queste, ai fini della soluzione del caso in esame, assume rilievo

particolare la sent. n. 177 del 1988, richiamata a sostegno

principale del ricorso e intorno al cui contenuto le parti, nelle

rispettive memorie, si sono ampiamente soffermate.

Tale pronuncia ha analizzato, nei loro diversi aspetti, i

presupposti e le caratteristiche proprie del controllo sostitutivo

attivabile, come istituto eccezionale, da parte dello Stato nei

confronti delle Regioni, precisando, con riferimento al profilo

soggettivo, che tale potere può essere esercitato "soltanto da

un'autorità di Governo, nello specifico senso di cui all'art. 92

Cost., dal momento che questo è il piano costituzionalmente

individuato per l'adozione di indirizzi e di direttive verso

l'amministrazione regionale e per la vigilanza ed il controllo nei

confronti dell'attuazione regionale dei principi e dei vincoli

legittimamente disposti" ai vari livelli. È solo sul piano del

Governo, infatti, "che operano organi in grado di vigilare

sull'unitarietà e sul buon andamento della complessiva

amministrazione pubblica e che possono intervenire nei confronti di

autonomie costituzionalmente tutelate con poteri così penetranti

come quelli sostitutivi nel rispetto delle garanzie fondamentali

proprie del nostro sistema costituzionale, prima fra tutte quella di

doverne rispondere al Parlamento nazionale".

Tali enunciati, contrariamente a quanto si legge nel ricorso, non

risultano in contrasto con i contenuti espressi dall'art. 11 della

legge n. 86 del 1989.

La disciplina posta da tale articolo prevede, infatti, per il

settore comunitario, un intervento sostitutivo dello Stato affidato

al Governo nella sua unità, dal momento che sia la verifica dei

presupposti dell'inadempimento regionale suscettibili di dar luogo

all'intervento statale sia la determinazione dello stesso intervento

spettano - ai sensi del primo e secondo comma - esclusivamente al

Consiglio dei ministri, integrato dalla partecipazione, con voto

consultivo, del Presidente della Regione o della Provincia autonoma

interessate al provvedimento. Il procedimento attraverso cui il

controllo sostitutivo si viene a realizzare resta, dunque, riservato,

nei suoi passaggi determinanti e fondamentali, alla sfera

costituzionale del Governo.

Il fatto poi che il Consiglio dei ministri - una volta disposto

l'intervento - possa affidare, in via eventuale, l'esecuzione dello

stesso alla speciale Commissione descritta dal terzo comma dell'art.

11 non è tale da spostare i termini della soluzione adottata con

riferimento all'imputazione della competenza. Risulta, infatti,

evidente che l'attività della Commissione, limitata dalle "opportune

direttive" del Consiglio dei ministri, verrà ad assumere, in

prevalenza, le connotazioni dell'attività esecutiva né potrà in

alcun modo incidere e limitare, indipendentemente dalle previe

determinazioni assunte nella sede governativa, la sfera di autonomia

spettante alla Regione. Alla Commissione va, dunque, riconosciuta la

natura di mero organo tecnico, investito di una attività di supporto

del Consiglio dei ministri, attività da esercitare sotto il

controllo e nel quadro della responsabilità politica esclusivamente

spettante al Governo.

La questione proposta va, dunque, dichiarata infondata: e questo

tanto più ove si consideri che l'art. 11 della legge n. 86 del 1989

- modificando in parte la disciplina in precedenza posta dall'art. 6,

terzo comma, del d.P.R. n. 616 del 1977 - anziché limitare, ha

arricchito e precisato le garanzie, sia di ordine sostanziale che

formale, già operanti nell'ambito del procedimento di intervento

sostitutivo dello Stato.