Sentenza n. 458/1994

ha pronunciato la seguente SENTENZA nel giudizio promosso con ricorso della Regione Lombardia notificato

il 12 aprile 1994, depositato in Cancelleria il 23 aprile successivo,

per conflitto di attribuzione sorto a seguito del decreto del

Ministro dell'industria, del commercio e dell'artigianato 7 ottobre

1993, n. 589 (Regolamento recante modificazioni al decreto

ministeriale 21 febbraio 1990, n. 300, concernente le materie e le

modalità degli esami prescritti per l'iscrizione a ruolo degli

agenti d'affari in mediazione) ed iscritto al n. 11 del registro

conflitti 1994;

Udito nell'udienza pubblica del 25 ottobre 1994 il Giudice

relatore Cesare Mirabelli;

Udito l'avvocato Valerio Onida per la Regione Lombardia;

Ritenuto in fatto

1. - Con ricorso notificato il 12 aprile 1994 la Regione Lombardia

ha proposto conflitto di attribuzione nei confronti del Presidente

del Consiglio dei ministri, in relazione al decreto del Ministro

dell'industria, del commercio e dell'artigianato 7 ottobre 1993, n.

589, di modifica del decreto ministeriale 21 febbraio 1990, n. 300,

concernente le materie e le modalità degli esami prescritti per

l'iscrizione a ruolo degli agenti d'affari in mediazione, stabilendo

la composizione della commissione esaminatrice.

La Regione ritiene che il decreto riproduca e sostituisca

precedenti norme regolamentari, adottate con decreto ministeriale 21

dicembre 1990, n. 452 (art. 15 e 16) ed annullate dalla Corte con

sentenza n. 391 del 1991. Ne deduce la violazione degli artt. 134 e

137, ultimo comma, della Costituzione e del giudicato costituzionale.

Il decreto inoltre invaderebbe competenze regionali in materia di

istruzione artigiana e professionale (artt. 117 e 118 della

Costituzione, anche in relazione agli artt. 35, 36 e 40 del d.P.R. 24

luglio 1977, n. 616 e 14 della legge 21 dicembre 1978, n. 845), e

sarebbe in contrasto con il principio di legalità sostanziale (art.

17, primo comma, lettera b, e terzo comma, della legge 23 agosto

1988, n. 400). La Regione chiede pertanto che, annullando il decreto

impugnato, la Corte dichiari che non spetta allo Stato, e per esso al

Ministro dell'industria, del commercio e dell'artigianato, adottare

norme regolamentari di attuazione della legge 3 febbraio 1989, n. 39,

concernenti la composizione e la nomina delle commissioni di esame

per l'accertamento dell'attitudine e della capacità professionale

degli aspiranti all'iscrizione nel ruolo degli agenti di affari in

mediazione.

2. - La legge n. 39 del 1989 ha modificato ed integrato la legge

21 marzo 1958, n. 253, concernente la disciplina della professione di

mediatore, prevedendo come requisito per ottenere l'iscrizione nel

relativo ruolo (che abilita all'esercizio dell'attività di

mediazione su tutto il territorio nazionale), in alternativa al

possesso della laurea in materie commerciali o giuridiche, ovvero del

diploma di istruzione secondaria di secondo grado ad indirizzo

commerciale, il superamento di un esame diretto ad accertare

l'attitudine e la capacità professionale dell'aspirante in relazione

al ramo di mediazione prescelto. L'ammissione all'esame è consentita

a chi ha prestato la propria opera per almeno due anni presso imprese

esercenti l'attività di mediazione, oppure a chi ha frequentato un

apposito corso preparatorio. Le materie e le modalità dell'esame

sono stabilite, sentita l'apposita commissione centrale, dal Ministro

dell'industria (art. 2, terzo comma, lettera e), che ha provveduto

con decreto ministeriale n. 300 del 1990.

Con il successivo decreto ministeriale n. 452 del 1990, di

attuazione della legge n. 39 del 1989, è stata disciplinata, in

particolare, la composizione della commissione d'esame, nominata per

ciascun corso dal presidente della camera di commercio. Questa

disposizione regolamentare è stata annullata dalla Corte

costituzionale con sentenza n. 391 del 1991, in quanto invasiva delle

competenze regionali.

Il decreto ministeriale oggetto del ricorso modifica il decreto

ministeriale n. 300 del 1990 (concernente le materie e le modalità

degli esami prescritti per l'iscrizione al ruolo degli agenti

d'affari in mediazione) e stabilisce, determinandone la composizione,

che la commissione giudicatrice è nominata dal presidente della camera di commercio per ogni sessione d'esame, anziché per ogni corso

preparatorio.

3. - Ad avviso della Regione Lombardia il decreto riproduce

sostanzialmente, con variazioni marginali, l'art. 16 del decreto

ministeriale n. 452 del 1990, sotto le apparenze di una nuova

manifestazione della potestà regolamentare, demandata al Ministro

dalla legge n. 39 del 1989, e di una integrazione e modificazione del

regolamento dettato con il decreto ministeriale n. 300 del 1990.

Anche il nuovo regolamento sarebbe comunque invasivo delle

attribuzioni regionali. La disciplina delle "materie" e delle

"modalità" dell'esame (demandata al Ministro dall'art. 2, secondo

comma, lettera e), della legge n. 39 del 1989) è, ad avviso della

ricorrente, cosa diversa dalla disciplina della composizione delle

commissioni. Le norme che incidono sulla competenza delle regioni,

anche in nome di ipotetici interessi nazionali, possono essere

dettate solo con legge e non nell'esercizio della potestà

regolamentare dell'esecutivo. Un regolamento ministeriale di

esecuzione e di attuazione di una legge statale non può porre norme

dirette a limitare la sfera delle competenze delle regioni in materia

ad esse attribuite.

La ricorrente ritiene violate le competenze regionali in materia

di istruzione artigiana e professionale, quali delineate dagli artt.

117 e 118 della Costituzione, in relazione anche agli artt. 35, 36 e

40 del d.P.R. n. 616 del 1977 e 14 della legge n. 845 del 1978. Gli

artt. 35, 36 e 40 del d.P.R. n. 616 del 1977 definiscono le

attribuzioni delle regioni in materia di istruzione artigiana e

professionale senza riservare allo Stato la disciplina della

composizione delle commissioni di esame né la loro formazione. La

legge quadro in materia di formazione professionale (n. 845 del 1978)

dispone (all'art. 14, primo comma) che "le prove finali per

l'accertamento dell'idoneità conseguita", al termine dei corsi di

formazione professionale, devono essere conformi alla disciplina

statale diretta a stabilirne i contenuti in relazione alla

definizione delle qualifiche professionali, ai sensi dell'art. 18,

lettera a), della stessa legge, ma "sono svolte di fronte a

commissioni esaminatrici, composte nei modi previsti dalle leggi

regionali", sia pure rispettando i criteri dettati dalla legge

statale.

Il decreto impugnato ignorerebbe, in assenza di qualsiasi base

legislativa, tale competenza regionale, dettando una puntuale ed

esaustiva disciplina della composizione delle commissioni di esame e

sottraendo alla regione la competenza amministrativa a nominarle. Considerato in diritto

1. - Il conflitto di attribuzioni proposto dalla Regione Lombardia

concerne il regolamento con il quale il Ministro dell'industria, del

commercio e dell'artigianato ha stabilito la composizione della

commissione giudicatrice per l'esame diretto ad accertare

l'attitudine e la capacità professionale di chi, senza essere in

possesso del prescritto titolo di studio (diploma di scuola

secondaria di secondo grado ad indirizzo commerciale o laurea in

materie commerciali o giuridiche), aspira all'iscrizione nel ruolo

degli agenti di affari in mediazione (decreto ministeriale 7 ottobre

1993, n. 589). A tale esame sono ammessi coloro che hanno prestato

per almeno due anni la loro opera presso imprese esercenti

l'attività di mediazione o hanno frequentato un apposito corso

preparatorio (art. 2, terzo comma, lettera e), della legge 3 febbraio

1989, n. 39).

La ricorrente ritiene che la disposizione regolamentare denunciata

ripeta sostanzialmente il contenuto di altra disposizione (art. 16

del decreto ministeriale 21 dicembre 1990, n. 452) già annullata

dalla Corte con sentenza n. 391 del 1991, a seguito di analogo

ricorso della stessa Regione Lombardia. Ad avviso della ricorrente il

decreto ministeriale n. 589 del 1993, oltre ad eludere il giudicato

costituzionale, violando gli artt. 134 e 137 della Costituzione,

sarebbe, come il precedente, invasivo delle attribuzioni riservate

alle regioni dagli artt. 117 e 118 della Costituzione in materia di

istruzione artigiana e professionale, quale configurata dalle norme

di trasferimento delle relative competenze (artt. 35, 36 e 40 del

d.P.R. n. 616 del 1977 e 14 della legge n. 845 del 1978). Inoltre la

disposizione regolamentare non avrebbe potuto essere adottata con

decreto ministeriale, toccando materie di competenza regionale, e

sarebbe priva di base legislativa, giacché nella nozione di

"materie" e "modalità" dell'esame, rimesse alla determinazione del

Ministro dell'industria dall'art. 3 della legge n. 39 del 1989, non

potrebbe essere compresa la composizione delle commissioni di esami.

2. - Preliminarmente va rilevato che, anche indipendentemente

dalla diversità di contesto nel quale le due disposizioni si

collocano, la norma regolamentare ora denunciata come invasiva (art.

1 del decreto ministeriale n. 589 del 1993) si differenzia da quella

in precedenza posta dall'art. 16 del decreto ministeriale n. 452 del

1990 e già annullata dalla Corte: la prima si inseriva tra le

disposizioni di attuazione previste, in generale, dall'art. 11 della

legge n. 39 del 1989, mentre la nuova disposizione modifica un

diverso regolamento specificamente destinato a determinare materie e

modalità degli esami prescritti per l'iscrizione al ruolo degli

agenti di affari in mediazione (decreto ministeriale 21 febbraio

1990, n. 300). La disposizione in precedenza annullata, difatti,

ancorava la commissione di esami a ciascun corso preparatorio, e la

configurava quale elemento finale interno al corso stesso, in quanto

tale compreso nell'ambito di competenza regionale in materia di

formazione professionale. Diversamente la nuova disposizione

regolamentare, che colloca la commissione giudicatrice chiamata ad

accertare l'attitudine e la capacità professionale dell'aspirante

all'iscrizione nel ruolo dei mediatori del tutto al di fuori

dell'ambito dei corsi, stabilendo sessioni di esami indipendenti

dallo svolgimento dei corsi preparatori: sessioni alle quali sono

ammessi tanto coloro che hanno frequentato i corsi quanto coloro che

hanno maturato la prescritta esperienza professionale lavorando per

almeno due anni presso imprese di mediazione. Gli esami, e la

commissione chiamata a giudicarli, sono dunque riferiti

esclusivamente al momento della verifica dei requisiti per la

iscrizione nel ruolo degli agenti di affari in mediazione.

3. - La delimitazione dei confini tra attribuzioni statali e

regionali in materia di esami collegati all'istruzione ed alle

attività professionali segue un criterio di distinzione delle

rispettive competenze collegato alle finalità che gli esami

adempiono, tenuto conto della contiguità tra momento formativo ed

accertamento della idoneità per l'esercizio di una professione. La

verifica del profitto di un corso di qualificazione è difatti cosa

diversa dall'accertamento dell'idoneità all'esercizio di una

professione (alla quale pure i corsi possono essere preordinati)

mediante la iscrizione in appositi albi o ruoli. In caso di esami

che, con l'iscrizione, consentono l'esercizio dell'attività

sull'intero territorio nazionale, non vi è dubbio che sia necessaria

una disciplina unitaria, di competenza statale, per quanto attiene

alla verifica della professionalità, anche con riferimento alla

commissione destinata a valutare l'idoneità (sentenze n. 216 del

1976; 89 del 1977; 165 del 1989; 245 del 1990; 346 del 1991; 341 del

1992; 441 del 1992 e 21 del 1994). Difatti in questo caso l'esame non

costituisce il complemento e il completamento del corso di formazione

professionale, di competenza regionale, ma rappresenta lo strumento

di accertamento di un requisito per l'accesso ad un albo o ruolo ed

il presupposto per l'esercizio di una professione.

4. - Gli esami previsti per l'iscrizione nel ruolo degli agenti

d'affari in mediazione costituiscono, appunto, una particolare

verifica di idoneità professionale, sostitutiva di un titolo di studio (laurea o diploma di scuola secondaria di secondo grado)

rilasciato dallo Stato. Non si tratta, quindi, di esami

necessariamente collegati alla frequenza di un corso preparatorio,

che rimane affidato alla competenza regionale: difatti è egualmente

ammesso agli esami chi, non avendo frequentato alcun corso, ha

tuttavia maturato per un tempo prefissato una specifica esperienza

lavorativa. Inoltre l'iscrizione nel ruolo tenuto presso ciascuna

camera di commercio, cui l'esame consente di accedere, abilita

all'esercizio dell'attività di mediazione su tutto il territorio

nazionale (art. 3, primo comma, della legge n. 39 del 1989) e

consente il trasferimento della iscrizione a seguito di variazione

della residenza.

Tanto basta perché la disciplina degli esami sia compresa nelle

attribuzioni dello Stato.

5. - Non può essere accolta l'opinione della Regione ricorrente,

che ritiene la determinazione della composizione della commissione

giudicatrice del tutto estranea alle "modalità" dell'esame, la cui

disciplina è demandata dalla legge al Ministro dell'industria,

giacché la formazione delle commissioni giudicatrici rappresenta un

presupposto organizzativo dell'esame stesso (cfr. sentenza n. 341 del

1992) ed in quanto tale rientra nelle sue "modalità".

6. - Il ricorso della Regione Lombardia deve essere pertanto

respinto, restando assorbito ogni altro profilo, in particolare

relativo alla forma del provvedimento adottato. Di conseguenza va

dichiarato che spetta allo Stato, e per esso al Ministro

dell'industria, del commercio e dell'artigianato, il potere di

definire la composizione della commissione giudicatrice dell'esame

prescritto per l'iscrizione a ruolo degli agenti d'affari in

mediazione, esercitato con il decreto ministeriale 7 ottobre 1993, n.

589.