Sentenza n. 458/1993

ha pronunciato la seguente SENTENZA nel giudizio promosso con ricorso della Regione Lombardia notificato

il 26 aprile 1993, depositato in Cancelleria il 5 maggio successivo,

per conflitto di attribuzione sorto a seguito del decreto del

Ministro della Sanità 18 febbraio 1993 (pubblicato nella Gazzetta

Ufficiale del 25 febbraio 1953), recante: "Determinazione di funzioni

e compiti degli uffici veterinari del Ministero della Sanità" ed

iscritto al n. 14 del registro conflitti 1993;

Visti l'atto di costituzione del Presidente del Consiglio dei

ministri e l'atto di intervento del Sindacato Italiano Veterinari

Medicina Pubblica;

Udito nell'udienza pubblica del 16 novembre 1993 il Giudice

relatore Mauro Ferri;

Uditi l'avv. Valerio Onida per la Regione Lombardia, l'avv.

Antonio Funari per il Sindacato Italiano Veterinari Medicina Pubblica

e l'Avvocato dello Stato Ivo M. Braguglia per il Presidente del

Consiglio dei ministri;

Ritenuto in fatto

1. - Con ricorso notificato il 26 aprile 1993 la Regione Lombardia

ha sollevato conflitto di attribuzione in relazione al decreto del

Ministro della Sanità 18 febbraio 1993 recante "Determinazione di

funzioni e compiti degli uffici veterinari del Ministero della

Sanità".

La ricorrente premette di aver sollevato, in via principale,

questione di legittimità costituzionale di varie disposizioni dei

decreti legislativi nn. 27 e 28 del 1993, attuativi delle direttive

n. 89/6/08/CEE (mutua assistenza tra autorità amministrative per

assicurare la corretta applicazione della legislazione veterinaria e

zootecnica), n. 89/662/CEE e n. 90/425/CEE (controlli veterinari e

zootecnici su taluni animali vivi e su prodotti di origine animale

applicabili negli scambi intracomunitari). Per gli stessi motivi

impugna ora il citato Decreto ministeriale, le cui norme porterebbero

ulteriore attentato alle competenze regionali costituzionalmente

garantite.

2. - In particolare la Regione Lombardia lamenta che l'art. 2 del

decreto, elencando i compiti degli uffici veterinari periferici

dipendenti dal Ministero della sanità per gli adempimenti CEE,

attribuisca compiti che nulla hanno a che vedere con l'esercizio

delle funzioni statali in materia veterinaria (in tema di profilassi

internazionale), ma che attengono invece alla "determinazione ..

delle percentuali di controllo (cartolare, materiale, di laboratorio,

ecc.) in funzione del tipo di merce e della provenienza" (lett. a);

all'"applicazione .. dei provvedimenti restrittivi diramati dal

Ministero della sanità a seguito di decisioni della Comunità

Europea o di disposizioni nazionali" (lett. b); al "coordinamento" e

alla "verifica dell'uniformità .. delle attività di controllo

affidate .. ai servizi veterinari delle UU.SS.LL." (lett. c); alla

"gestione dei flussi informativi relativi alle merci oggetto di

scambio con gli Stati membri della Comunità Europea" (lett. d).

Taluni di tali compiti devono essere svolti "in coordinamento con

i servizi veterinari delle Regioni a statuto ordinario e speciale,

delle Province autonome di Trento e Bolzano e delle UU.SS.LL. (lett.

n), ovvero "in collaborazione con i servizi veterinari delle Regioni

a statuto ordinario e speciale, delle Province autonome di Trento e

Bolzano" (lett. c). Ma tale prevista collaborazione non farebbe venir

meno il fatto che vengono attribuiti in via primaria e permanente ad

uffici statali funzioni pienamente rientranti nelle competenze delle

Regioni.

3. - Anche l'art. 3 indicherebbe compiti di competenza

regionale, con esclusione di quelli previsti alla lett. b), che

possono apparire invece connessi alle funzioni statali di profilassi

internazionale veterinaria.

4. - In ordine all'art. 4 la ricorrente

lamenta che, con l'attribuzione di compiti di controllo ai detti

uffici statali, si sia in sostanza riprodotto un apparato periferico

statale sovraordinato agli uffici di settore degli enti locali, quale

esisteva prima del trasferimento alle Regioni (avvenuto con l'art.

12, primo comma, lett. b) del D.P.R. n. 4 del 14 gennaio 1972);

"doppiando" così con una rete di uffici statali gli uffici

veterinari delle Regioni.

5. - Quanto all'art. 5 del decreto, la

ricorrente osserva che detta norma stabilisce e disciplina altre

specifiche attribuzioni degli uffici statali. Questi ricevono le

segnalazioni di arrivo delle merci da parte dei destinatari delle

partite di animali e di prodotti di origine animale provenienti da

paesi della CEE, ai fini dei controlli previsti dagli artt. 5 e 11

del decreto legislativo n. 28 del 1993 (primo comma); forniscono

"informazioni" e "indicazioni" agli uffici veterinari di confine e ai

servizi veterinari delle USL a cui viene affidata l'esecuzione dei

controlli (secondo comma); provvedono alla preventiva registrazione

degli operatori, prevista dall'art. 5, quarto comma, lett. a) del

decreto legislativo n. 28 del 1993, e "stabiliscono" le convenzioni

che gli operatori sono tenuti a stipulare con detti uffici ai sensi

dell'art. 5, secondo comma, e dell'art. 11, terzo comma, del medesimo

decreto legislativo n. 28 del 1993 (terzo comma).

Infine, l'art. 6 del decreto prevede che i servizi veterinari

delle USL prestino "ogni assistenza utile agli uffici veterinari per

gli adempimenti CEE al fine della corretta ed efficace applicazione"

del decreto legislativo n. 27 del 1993, così ribadendo una

sovraordinazione gerarchica degli uffici statali nei confronti dei

servizi delle USL; e l'art. 7, primo comma, prevede che gli uffici

statali si avvalgano, ove necessario, dell'intervento degli istituti

zooprofilattici sperimentali, di altri istituti e laboratori pubblici

autorizzati, e del Nucleo antisofisticazione e sanità dell'Arma dei

carabinieri: così dimostrando che i compiti di tali uffici, in

quanto operativi e di diretta esecuzione dei controlli, invadono la

competenza delle Regioni.

6. - A tal fine non rileverebbe, ad avviso della ricorrente, che

le funzioni amministrative demandate agli uffici statali si

configurino formalmente come strumentali all'adempimento di obblighi

comunitari. Ciò perché anche le funzioni amministrative connesse a

tale adempimento spettano alla Regione, ai sensi dell'art. 6, primo

comma, del D.P.R. n. 616 del 1977, salva la potestà statale di

indirizzo e coordinamento prevista dall'art. 4 del D.P.R. n. 616 del

1977.

7. - Il decreto impugnato violerebbe inoltre, ad avviso della

Regione, il principio di legalità poiché, trattandosi

sostanzialmente di un regolamento ministeriale, esso avrebbe dovuto

essere previsto espressamente da una disposizione legislativa ai

sensi dell'art. 17 della legge n. 400/88. Viceversa non sarebbe

possibile rinvenire una tale disposizione; il decreto legislativo n.

28 del 1993 si limita a prevedere che il Ministro della sanità con

proprio decreto adotti "le disposizioni emanate dalla Comunità

Economia Europea" sulle modalità di applicazione di talune norme

delle direttive (art. 5, sesto comma), ovvero adotti "le modalità di

applicazione" di talune disposizioni "in conformità alle decisioni

della Commissione delle Comunità Europee" (art. 7, ottavo comma;

art. 8, quinto comma; art. 11, sesto comma; art. 13, nono comma); ma

non attribuirebbe affatto al Ministro una potestà regolamentare

svincolata dalle determinazioni degli organi comunitari e diretta a

organizzare e disciplinare l'attività degli uffici statali, tanto

meno concernenti materie di competenza regionale.

8. - In

conclusione, la Regione Lombardia chiede che la Corte dichiari che

non spetta allo Stato, e per esso al Ministro della sanità,

prevedere e disciplinare funzioni e compiti degli uffici veterinari

periferici del Ministero della sanità attinenti a materie, oggetti e

attività spettanti alla Regione, nonché prevedere una posizione di

sostanziale sovraordinazione gerarchica di detti uffici statali

periferici nei confronti dei servizi veterinari delle unità

sanitarie locali; e per l'effetto annulli il decreto ministeriale 18

febbraio 1993, per violazione degli artt. 117 e 118 della

Costituzione, anche in relazione all'art. 12, primo comma, lett. b)

del D.P.R. 14 gennaio 1972, n. 4, all'art. 27 del D.P.R. n. 616 del

1977 ed agli artt. 11, 14 e 32 della legge n. 833 del 1978.

9.1. -

Si è costituito nel giudizio il Presidente del consiglio dei

ministri, rappresentato dall'Avvocatura generale dello Stato,

instando per il rigetto del ricorso.

La difesa del Governo premette che il decreto impugnato

costituisce la diretta manifestazione del necessario adeguamento

dell'ordinamento interno alle direttive comunitarie adottate in

materia di abolizione dei controlli alle frontiere, nell'ambito della

liberalizzazione degli scambi intracomunitari, ed in materia di mutua

assistenza e collaborazione tra autorità amministrative degli Stati

membri (e tra queste e la Commissione comunitaria). Risulterebbe

pertanto evidente la necessità di fornire un sistematico, continuo

ed uniforme apporto alle istanze comunitarie, per mezzo di un'unica

autorità centrale, titolare delle relative potestà, capace di

vincolarsi sul piano comunitario ed internazionale, e capace - al

contempo - di far valere il proprio diritto-dovere a tutela della

sovranità nazionale.

Ciò premesso, l'Avvocatura, sui singoli motivi del ricorso,

osserva quanto segue.

9.2. - Le censure rivolte all'art. 2 del decreto sarebbero prive di

fondamento in quanto le funzioni svolte dagli uffici veterinari per

gli adempimenti CEE sono essenzialmente di coordinamento, di

pianificazione e di verifica, essendo l'attività operativa rimessa

agli uffici veterinari delle UU.SS.LL., ai sensi del citato art. 2,

primo comma, lett. c). In particolare, la "determinazione .. delle

percentuali di controllo .." (art. 2, primo comma, lett. a) andrebbe

intesa come determinazione, da operarsi da parte dell'autorità

centrale, di un piano base uniforme per l'intero territorio

nazionale, da utilizzare come riferimento in relazione ai vari tipi

di controllo. La caduta delle frontiere non sopprimerebbe, infatti,

l'esigenza dei controlli (sia per gli scambi intracomunitari che per

le importazioni da paesi terzi), anzi la rafforzerebbe rendendo

altresì necessaria una uniformità di applicazione al fine di

prevenire ed impedire contestazioni in sede comunitaria ed

internazionale delle quali lo Stato sarebbe chiamato a rispondere.

9.3. - Anche in ordine all'art. 3 del decreto si presentano

evidenti esigenze di uniformità e di responsabilità

nell'applicazione della normativa comunitaria.

Tutto ciò non viene messo in dubbio, rileva l'Avvocatura, per le

funzioni di cui all'art. 3, primo comma, lett. b), ma la competenza

statale sarebbe tuttavia indubbia anche per la vigilanza veterinaria

sui depositi doganali autorizzati al magazzinaggio, nei quali vengono

immessi prodotti di origine animale provenienti da paesi terzi (art.

3, primo comma, lett. c), nonché per l'accertamento tecnico-sanitario di cui alla successiva lett. d), trattandosi di impianti da

sottoporre a valutazione di conformità agli standards europei, per

riconoscere o meno l'adeguatezza delle strutture alla normativa

comunitaria.

9.4. - L'art. 4 del decreto impugnato, prosegue l'Avvocatura,

conferma che le funzioni statali sono di programmazione e di

coordinamento dei controlli, al fine della loro uniforme

effettuazione sull'intero territorio nazionale. Queste esigenze

unitarie, di programmazione e di coordinamento, non creano tuttavia

rapporti di gerarchia tra uffici statali e UU.SS.LL., che sono tenuti

invece a collaborare per mantenere efficiente il sistema dei

controlli, così come la normativa comunitaria impone. E ciò

riceverebbe conferma dal disposto dell'art. 5, secondo comma, dove

viene delineata la funzione di raccordo svolta dagli uffici

veterinari per gli adempimenti CEE, i quali forniscono "tutte le

informazioni ed indicazioni utili per l'esecuzione dei controlli

medesimi". Viene inoltre sottolineato che gli uffici veterinari per

gli adempimenti CEE svolgono anche quei compiti di mutua assistenza e

di cooperazione di cui al decreto legislativo n. 27 del 30 gennaio

1993. Compiti certamente operativi, ma che altrettanto certamente,

ad avviso dell'Avvocatura, rientrano nelle competenze dello Stato

(rapporti con la Comunità e con gli altri Stati membri).

9.5. - Quanto, infine, alla eccepita mancanza di base legale del

decreto impugnato, ai sensi dell'art. 17 della legge n. 400 del 1988,

l'Avvocatura contesta che il decreto stesso presenti contenuto

regolamentare. Osserva al riguardo che gli uffici veterinari

periferici dipendenti dal Ministero della Sanità sono stati già in

precedenza istituiti ed organizzati e che il decreto ministeriale si

limita a precisarne funzioni e compiti.

In ogni caso, anche se si trattasse di regolamento, la base legale

sarebbe da rinvenire nel disposto dell'art. 7, quarto comma, del

decreto legislativo 30 dicembre 1992, n. 502, recante riordino della

disciplina in materia sanitaria a norma dell'art. 1 della legge 23

ottobre 1992, n. 421, tenuto anche conto dell'art. 14 del decreto

legislativo 30 dicembre 1992, n. 531, relativo alla pianificazione ed

alla programmazione degli interventi veterinari per l'adempimento

degli obblighi comunitari.

10. - Ha depositato atto "d'intervento" il Sindacato italiano

veterinari medicina pubblica, parte ricorrente in un giudizio avanti

il TAR del Lazio avverso il decreto ministeriale in esame,

dichiarando di aderire alle ragioni esposte dalla Regione Lombardia

ed insistendo per la dichiarazione d'illegittimità e per

l'annullamento del decreto impugnato.

Con ordinanza pronunciata all'udienza del 16 novembre 1993, questa

Corte, rilevando che nel giudizio sul conflitto di attribuzione fra

Stato e Regioni non possono intervenire soggetti diversi da quelli

legittimati a promuovere il conflitto o a resistervi, ha dichiarato

inammissibile la domanda d'intervento del detto Sindacato. Considerato in diritto

1. - La Regione Lombardia ha sollevato conflitto di attribuzione

nei confronti dello Stato in relazione al decreto del Ministro della

Sanità del 18 febbraio 1993, recante "Determinazione di funzioni e

compiti degli uffici veterinari del ministero della Sanità".

Premesso di aver sollevato questione di legittimità

costituzionale, in via principale, di varie disposizioni dei decreti

legislativi 30 gennaio 1993 n. 27 e n. 28, attuativi,

rispettivamente, delle direttive comunitarie n. 89/608 (Mutua

assistenza tra autorità amministrative per assicurare la corretta

applicazione della legislazione veterinaria e zootecnica) e nn.

89/662 e 90/425 (Controlli veterinari e zootecnici su taluni animali

vivi e su prodotti di origine animale negli scambi intracomunitari),

la Regione ricorrente lamenta che il Ministro della sanità abbia

posto in essere, con il decreto impugnato, una ulteriore disciplina a

carattere regolamentare (priva anche di base legale ai sensi

dell'art. 17 della legge 23 agosto 1988 n. 400) con la quale si

sviluppano i contenuti dei due decreti legislativi, recando così

nuove lesioni alle competenze regionali costituzionalmente garantite

in materia di controlli e di vigilanza veterinaria.

Ne chiede pertanto l'annullamento per violazione degli artt. 117 e

118 della Costituzione, anche in relazione all'art. 12, primo comma,

lett. b) del d.P.R. 14 gennaio 1972 n. 4, all'art. 27 del d.P.R. n.

616 del 1977, ed agli artt. 11, 14 e 32 della legge n. 833 del 1978.

2. - Il ricorso non è fondato.

Occorre preliminarmente osservare, in ordine alla dedotta

violazione del principio di legalità (in quanto il provvedimento

impugnato, da ritenersi sostanzialmente di natura regolamentare,

avrebbe dovuto essere espressamente previsto da una disposizione di

legge ai sensi dell'art. 17 della legge n. 400 del 1988), che detta

censura non può assumere autonomo rilievo indipendentemente dal

concreto contenuto dell'atto impugnato, cui occorre pertanto

procedere.

3. - Con la sentenza n. 382 del 1993 questa Corte ha già

dichiarato non fondata la questione di legittimità costituzionale

sollevata in via principale dalla stessa Regione Lombardia avverso i

decreti legislativi n. 27 e n. 28 del 1993, attuativi, come si è

detto, di alcune direttive comunitarie in tema di controlli

veterinari e di mutua assistenza tra autorità amministrative per la

corretta applicazione della legislazione veterinaria e zootecnica.

La citata decisione ha affermato:

a) che nella disciplina impugnata si faceva riferimento ad

un'attività unitaria a livello nazionale degli Stati membri al fine

di assicurare l'osservanza della legislazione comunitaria;

b) che dette funzioni, in conseguenza, dovevano ritenersi

attribuite allo Stato ai sensi dell'art. 6, lett. a), della legge n.

833 del 1978 ("rapporti internazionali e la profilassi

internazionale, marittima, aerea e di frontiera, anche in materia

veterinaria").

Occorre sottolineare, infatti, che nella materia della profilassi

internazionale, ai sensi della citata norma, deve senz'altro

ritenersi compreso anche il sistema dei controlli veterinari che le

direttive comunitarie tendono a realizzare, tra l'altro non

limitatamente agli scambi intracomunitari ma anche in ordine alle

importazioni da Paesi terzi. In virtù della specialità della

materia è evidente che l'accezione di "internazionale" cui la norma

intende riferirsi in ordine a tale tipo di rapporti è quella di

"esterna al territorio nazionale", per il quale invece vigono

uniformi condizioni in materia sanitaria e veterinaria, a nulla

rilevando che, per altri versi, i rapporti con gli Stati membri della

Comunità europea non siano certamente definibili come

"internazionali".

4. - Tutte le censure rivolte dalla Regione avverso il D.M. 18

febbraio 1993 (adottato in esecuzione dei citati decreti legislativi)

vanno pertanto esaminate alla luce delle indicazioni offerte dalla

citata sent. n. 382:

- l'art. 2 del D.M. attribuirebbe - ad avviso della Regione -

agli "uffici veterinari per gli adempimenti CEE" compiti estranei

all'esercizio delle funzioni statali in materia veterinaria.

In realtà, una volta rilevato che la lett. c) di tale

disposizione affida l'esecuzione delle attività di controllo ai

servizi veterinari delle UU.SS.LL., agli uffici statali restano

riservate solo quelle attività di coordinamento, di pianificazione e

di verifica (lett. a), b) e d)) che appaiono coerenti con le

necessità di adeguamento alla normativa comunitaria;

- pari esigenze di uniformità e di adeguamento sono evidenti

nella disposizione di cui all'art. 3, in tema di controlli,

vigilanza, consulenze ed accertamenti sulle modalità e sulle

strutture adoperate per il trasporto di animali o per il deposito di

prodotti di origine animale;

- l'art. 4, costituisce diretta conseguenza di quanto previsto

dagli artt. 5 e 11 del decreto legislativo n. 28 del 1993, i quali

prescrivono alcuni controlli veterinari che il D.M. impugnato -

"ferme restando le competenze delle regioni .." - attribuisce agli

uffici veterinari per gli adempimenti CEE, in collaborazione con i

servizi veterinari delle UU.SS.LL. Non è quindi ravvisabile quella

"sovraordinazione gerarchica" lamentata dalla ricorrente, se non per

quegli specifici compiti (controllo e coordinamento in base alla

disciplina comunitaria) già riconosciuti di spettanza statale;

- anche l'art. 5 disciplina esclusivamente prescrizioni

direttamente poste dalla disciplina comunitaria mediante gli artt. 5

e 11 del citato decreto legislativo n. 28 del 1993;

- per l'art. 6 la ricorrente lamenta ancora la sovraordinazione

degli uffici veterinari statali a quelli regionali, anche se al fine

formale dell'attuazione di norme comunitarie; compiti che, comunque,

ai sensi dell'art. 6, primo comma, del d.P.R. n. 616 del 1977,

spetterebbero alle Regioni.

Occorre invece rilevare che l'art. 6, esprimendosi in termini di

"assistenza utile", non stabilisce rapporti gerarchici ma solo

rapporti di mutua assistenza e collaborazione tra i servizi

veterinari statali e quelli regionali al fine del rispetto di quella

esigenza di uniformità e di coordinamento riconosciuta dalla sent.

n. 382 del 1993.

5. - Una volta escluso che l'atto impugnato - inteso nella sua reale portata - abbia comunque inciso sul riparto costituzionale delle

competenze tra Stato e Regioni, la censura relativa alla violazione

del principio di legalità diviene, per sé sola, insuscettibile di

comportare, anche indirettamente, menomazioni nella sfera di

attribuzioni costituzionalmente garantite alla Regione e va pertanto

dichiarata inammissibile.