Sentenza n. 456/1998

ha pronunciato la seguente Sentenza nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 52 del decreto

legislativo 5 febbraio 1997, n. 22 (Attuazione delle direttive

91/156/CEE sui rifiuti pericolosi e 94/62/CEE sugli imballaggi e sui

rifiuti di imballaggio), promosso con ordinanza emessa il 16 dicembre

1997 dal pretore di Roma, iscritta al n. 71 del registro ordinanze

1998 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 8,

prima serie speciale, dell'anno 1998;

Visto l'atto di intervento del Presidente del Consiglio dei

Ministri;

Udito nella camera di consiglio del 28 ottobre 1998 il giudice

relatore Valerio Onida;

Ritenuto in fatto

1. - Con ordinanza emessa il 16 dicembre 1997, pervenuta a questa

Corte il 23 gennaio 1998, il pretore di Roma ha sollevato questione

di legittimità costituzionale, per contrasto con gli artt. 76 e 77

della Costituzione in relazione all'art. 2, comma 1, lettera d),

della legge 22 febbraio 1994, n. 146 (Disposizioni per l'adempimento

di obblighi derivanti dall'appartenenza dell'Italia alle Comunità

europee - legge comunitaria 1993), dell'art. 52 del decreto

legislativo 5 febbraio 1997, n. 22 (Attuazione delle direttive

91/156/CEE sui rifiuti, 91/689/CEE sui rifiuti pericolosi e 94/62/CEE

sugli imballaggi e sui rifiuti di imballaggio).

Il remittente espone che i reati contravvenzionali per cui procede

omessa o irregolare tenuta di registri di carico e scarico di

rifiuti, e omessa comunicazione nei termini di legge alle autorità

competenti della qualità e quantità di rifiuti prodotti o smaltiti

- erano previsti come tali e sanzionati dall'art. 9-octies del d.-l.

n. 397 del 1988, convertito dalla legge n. 475 del 1988; e che è

però sopravvenuto l'art. 52 del d.lgs. n. 22 del 1997, il quale ha

invece configurato le medesime condotte quali illeciti

amministrativi.

Tale depenalizzazione sarebbe, ad avviso del giudice a quo in

contrasto con gli artt. 76 e 77 della Costituzione in quanto non

rispondente ai principi e criteri direttivi della delega, e

precisamente al disposto dell'art. 2, comma 1, lettera d), della

legge n. 146 del 1994, che stabilisce i criteri direttivi in tema di

sanzioni per le violazioni delle norme dei decreti che il Governo era

delegato ad adottare per l'attuazione delle direttive comunitarie di

cui all'art. 1 e all'allegato A della medesima legge.

In particolare, mentre detto art. 2, lettera d), fa espressamente

"salva l'applicazione delle norme penali vigenti" al momento

dell'entrata in vigore della stessa legge, la norma denunciata

avrebbe violato tale criterio prevedendo come semplici illeciti

amministrativi condotte già penalmente sanzionate.

In secondo luogo, il remittente osserva che il medesimo art. 2,

lettera d), stabilisce che le sanzioni penali, entro i limiti di

specie e di entità indicati, saranno previste "solo nei casi in cui

le infrazioni ledano o espongano a pericolo interessi generali

dell'ordinamento interno del tipo di quelli tutelati dagli artt. 34

e 35 della legge 24 novembre 1981, n. 689". Ora, le violazioni delle

norme in materia di tenuta e compilazione dei registri di carico e

scarico dei rifiuti determinerebbero la lesione o almeno esporrebbero

a pericolo l'interesse generale dell'ordinamento interno - ricompreso

in quelli indicati nella legge di delega, attraverso il richiamo a

soli fini esemplificativi agli artt. 34 e 35 della legge n. 689 del

1981 - alla tutela dell'ambiente inteso come bene unitario distinto

dai singoli beni che lo compongono: infatti la ottemperanza ad

obblighi, apparentemente solo formali, inerenti ai registri di carico

e scarico dei rifiuti, si porrebbe come fondamentale presupposto

nella prospettiva del controllo e della corretta gestione di sostanze

che, se non adeguatamente classificate e trattate, possono cagionare

seri danni ambientali.

Il giudice a quo osserva infine che la eventuale pronuncia di

incostituzionalità della disposizione denunziata non si

configurerebbe come una pronuncia additiva preclusa a questa Corte,

ma determinerebbe solo la caducazione della norma in contrasto con la

Costituzione, "con la conseguente reviviscenza del precetto

previgente o comunque con il conseguente spianamento della strada al

legislatore per riformulare il predetto precetto sulla base dei

confini già delineati dal Parlamento nella legge delega".

2. - È intervenuto nel giudizio il Presidente del Consiglio dei

Ministri, chiedendo che la questione sia dichiarata inammissibile o

comunque infondata.

Secondo l'Avvocatura erariale, il recepimento delle direttive

comunitarie in materia ha comportato una riscrittura dell'intero

sistema di disciplina della materia dei rifiuti, donde l'abrogazione

delle norme, anche penali, preesistenti. Sarebbe dunque venuta meno

sul piano formale e su quello sostanziale la continuità delle

fattispecie criminose, dando per scontata la quale il remittente ha

ritenuto violati i principi e i criteri direttivi della delega. Ciò

avrebbe dovuto essere chiarito già in sede di valutazione della

rilevanza, ma diverrebbe profilo decisivo, secondo la giurisprudenza

di questa Corte, anche in ordine alla fondatezza della questione

prospettata.

Nel merito, la difesa del Presidente del Consiglio osserva che,

accanto al principio generale della "salvezza" dell'applicazione

delle norme penali vigenti, la stessa legge di delega impone la

riconduzione del sistema al principio di adeguatezza e offensività:

in relazione a fattispecie che si esaurirebbero nella violazione di

un comando posto a tutela di una funzione amministrativa, dati i

criteri e indirizzi stabiliti dal Parlamento, che consentono

soluzioni alternative, il legislatore delegato godrebbe di una

ragionevole discrezionalità, nell'ambito di una valutazione globale

degli strumenti di tutela e garanzia utilizzabili. La sanzione

amministrativa, secondo l'Avvocatura, sarebbe misura più efficace e

tempestiva nei casi sottoposti al giudice a quo.

Per contro, l'accoglimento della questione, quand'anche fosse

accertata la continuità ed omogeneità delle fattispecie

disciplinate nel tempo da diverse disposizioni, porrebbe problemi di

favor rei e di rispetto dell'art. 25 della Costituzione, che la

ricostruzione del giudice remittente non sembrerebbe risolvere. Considerato in diritto

1. - La questione sollevata riguarda l'art. 52 del d.lgs. 5

febbraio 1997, n. 22 (Attuazione delle direttive 91/156/CEE sui

rifiuti, 91/689/CEE sui rifiuti pericolosi e 94/62/CEE sugli

imballaggi e sui rifiuti di imballaggio), nel testo modificato

dall'art. 7, commi 11, 12 e 13, del d.lgs. 8 novembre 1997, n. 389

(Modifiche ed integrazioni al d.lgs. 5 febbraio 1997, n. 22, in

materia di rifiuti, di rifiuti pericolosi, di imballaggi e di rifiuti

di imballaggio), con il quale si comminano sanzioni amministrative

per la violazione degli obblighi di comunicazione alle autorità

competenti delle qualità e quantità di rifiuti prodotti ovvero

fatti oggetto di determinate attività (comma 1), nonché degli

obblighi relativi alla tenuta dei registri di carico e scarico dei

rifiuti (comma 2). Poiché tali condotte erano in passato (e

all'epoca in cui vennero commessi i fatti sottoposti a giudizio)

punite penalmente, come contravvenzioni, in forza dell'art.

9-octies, comma 3, del d.l. n. 397 del 1988, convertito in legge, con

modificazioni, dalla legge n. 475 del 1988, il giudice remittente

dubita della legittimità costituzionale della disposizione

denunciata, che, operando una depenalizzazione delle condotte

medesime, avrebbe violato i criteri e principi direttivi della delega

sulla cui base è stato emanato il d.lgs. n. 22 del 1997, contenuti

nell'art. 2, comma 1, lettera d) della legge n. 146 del 1994 (il

termine originario della delega di cui all'art. 1, comma 1, della

legge n. 146 del 1994 venne infatti sostituito dall'art. 6, comma 1,

della legge n. 52 del 1996), e dunque si porrebbe in contrasto con

l'art. 76 della Costituzione.

In particolare, la disposta depenalizzazione, con trasformazione

delle preesistenti contravvenzioni in illeciti amministrativi,

sarebbe in contrasto, da un lato, con il criterio della delega che

imponeva di far "salva l'applicazione delle norme penali vigenti",

fra le quali dovrebbe annoverarsi l'art. 9-octies del d.-l. n. 397

del 1988; dall'altro, con il criterio secondo cui avrebbero dovuto

essere assoggettate a sanzioni penali le infrazioni che "ledano o

espongano a pericolo interessi generali dell'ordinamento interno del

tipo di quelli tutelati dagli articoli 34 e 35 della legge 24

novembre 1981, n. 68": fra tali interessi sarebbero da ricomprendere

quelli di tutela dell'ambiente, a garanzia dei quali sarebbero

dettati gli obblighi di comunicazione e di tenuta di registri in

materia di rifiuti.

2. - La questione non è fondata.

L'art. 2 della legge n. 146 del 1994 enuncia dei criteri direttivi

per l'attività delegata che hanno carattere generale, riferiti come

sono alla globalità dei provvedimenti legislativi delegati che

dovevano essere adottati dal Governo per dare attuazione alle

numerose direttive comunitarie elencate nell'allegato A alla medesima

legge (aggiungendosi, per singoli gruppi di direttive attinenti a

singole materie, criteri più specifici dettati in altre disposizioni

della stessa legge di delega, e così, per quanto riguarda la materia

in questione, i criteri in tema di tutela dell'ambiente, di cui

all'art. 36, e quelli in tema di rifiuti, di cui all'art. 38).

In particolare, la lettera d) detta i criteri in ordine alle norme

sanzionatorie che avrebbero acceduto alla disciplina sostanziale di

attuazione delle diverse direttive, con formule di frequente

impiegate dal legislatore delegante nelle leggi comunitarie annuali,

e delle quali questa Corte ha peraltro già avuto occasione di

sottolineare in senso critico la scarsa precisione (cfr. sentenza n.

53 del 1997).

In questo quadro, l'inciso "salva l'applicazione delle norme penali

vigenti", con cui si apre la lettera in questione, non può

intendersi nel senso che fosse precluso alla legislazione delegata di

incidere nell'ambito penale, ché, anzi, espressamente si consente,

"ove necessario per assicurare l'osservanza delle disposizioni

contenute nei decreti legislativi", la previsione di sanzioni penali

oltre che amministrative, entro definiti limiti qualitativi e

quantitativi. Ma nemmeno può intendersi nel senso che tutte le volte

che nella legislazione previgente fosse presente una norma contenente

sanzioni penali questa fosse intangibile da parte del legislatore

delegato, così che la delega, in campo penale, potesse essere

utilizzata esclusivamente per introdurre nuove incriminazioni, nei

limiti previsti dalla stessa lettera d) in esame. Ciò sarebbe

oltretutto incongruo, poiché la delega conferita per l'attuazione di

numerose direttive comunitarie nei campi più diversi comportava

necessariamente il potere-dovere del Governo di dettare discipline

sostanziali suscettibili di integrarsi con la normativa preesistente

nella materia, innovandola anche profondamente ove ciò fosse

richiesto dalle esigenze di attuazione delle norme comunitarie, e

quindi anche adattando le previsioni sanzionatorie alla nuova

disciplina sostanziale.

La clausola in questione deve piuttosto interpretarsi, in senso

più restrittivo, come intesa a precludere al Governo la possibilità

di incidere, traendo per così dire occasione dalla nuova disciplina,

di origine comunitaria, di determinate materie, sulla disciplina

penale più generale, di fonte codicistica o comunque afferente ad

ambiti e ad interessi che, per quanto implicati anche nella nuova

normativa, in essa non si esauriscano. Ciò è confermato altresì

dall'ultimo inciso della medesima lettera d) secondo cui il Governo

aveva il potere di stabilire sanzioni penali o amministrative "in

deroga ai limiti sopra indicati", cioè ai limiti stabiliti, quanto

alle specie e all'entità massima delle sanzioni, nei periodi

precedenti, quando ciò fosse necessario per disporre sanzioni

"identiche a quelle eventualmente già comminate dalle leggi vigenti

per violazioni che siano omogenee e di pari offensività rispetto

alle infrazioni" disciplinate dalla legislazione delegata: sanzioni

dunque, queste ultime, previste dalla legislazione previgente

riguardo ad oggetti diversi da quelli cui la delega si riferisce, e

destinate a rimanere immutate appunto perché estranee all'ambito

della delega.

Nella specie, non preesisteva alcuna norma penale a carattere più

generale, o parzialmente estranea all'oggetto della delega. Vi era

solo la previsione incriminatrice dell'art. 9-octies, comma 3, del

decreto-legge n. 397 del 1988 - introdotta a presidio di nuovi

obblighi (come quello di comunicazione della qualità e quantità di

rifiuti prodotti o smaltiti, previsto dall'art. 3, comma 3, dello

stesso decreto legge n. 397) ovvero precedentemente non muniti di

sanzione (come quello di tenuta dei registri di carico e scarico,

già previsto dall'art. 19 del d.P.R. n. 915 del 1982 ed esteso

dall'art. 3, comma 5, del decreto-legge n. 397 del 1988). Ma tale

previsione accedeva alla disciplina sostanziale di una materia,

quella dei rifiuti, pienamente rientrante nell'ambito della delega

conferita al Governo con l'art. 1 della legge n. 146 del 1994, la

quale si riferiva all'attuazione, fra l'altro, di due direttive

comunitarie (n. 91/156/CEE sui rifiuti, e n. 91/689/CEE sui rifiuti

pericolosi) a loro volta intese a rivedere largamente l'intera

disciplina della materia dei rifiuti contenuta nelle precedenti

normative comunitarie, cui faceva riferimento la preesistente

legislazione italiana. Onde la delega si estendeva in sostanza a

tutto l'ambito investito da tale preesistente legislazione interna,

come risulta anche dagli specifici criteri e principi direttivi, di

ampia portata, stabiliti dall'art. 38 della legge n. 146. In

particolare, investiva anche l'ambito coperto dalle norme del decreto

legge n. 397 del 1988 (contenente "disposizioni urgenti in materia

di smaltimento dei rifiuti industriali"), le cui disposizioni, non a

caso, sono state espressamente abrogate, in quanto superate e

sostituite dalla nuova disciplina del d.lgs. n. 22 del 1997,

dall'art. 56 dello stesso decreto legislativo, con le uniche

eccezioni di alcune disposizioni particolari (art. 7, sulla

realizzazione di impianti di smaltimento di iniziativa pubblica; art.

9, sul personale del Ministero dell'ambiente; art. 9-quinquies sulla

raccolta e il riciclaggio delle batterie esauste), tra le quali non

sono compresi né l'art. 3, contenente la disciplina sostanziale

degli obblighi di comunicazione e di tenuta di registri, né l'art.

9-octies che conteneva la norma penale sanzionante detti obblighi.

In effetti, con il d.lgs n. 22 del 1997 - sia nel suo testo

originario, sia in quello successivamente modificato dal d.lgs. n.

389 del 1997 - la materia degli obblighi di comunicazione e dei

registri di carico e scarico è stata fatta oggetto di una nuova

disciplina, che riprende, nelle grandi linee, quella preesistente, ma

la sostituisce interamente, non senza variazioni. Così, a proposito

degli obblighi di comunicazione in vista della formazione del catasto

dei rifiuti, la cui "riorganizzazione" è prevista dall'art. 11,

comma 1, del d.lgs. n. 22, e che viene esteso anche ai rifiuti

urbani, è modificata l'indicazione dei soggetti tenuti (non più

solo i produttori o i titolari di impianti di smaltimento di rifiuti

industriali, ma i titolari a titolo professionale di attività di

raccolta e trasporto o di operazioni di smaltimento e di recupero, le

imprese e gli enti che producono rifiuti pericolosi o determinate

categorie di rifiuti derivanti da lavorazioni industriali ed

artigianali, con esenzione però dei piccoli imprenditori agricoli

nonché, limitatamente alla produzione di rifiuti non pericolosi, dei

piccoli imprenditori artigiani con non più di tre dipendenti: art.

11, comma 3). La stessa ridefinizione dei soggetti riguarda la nuova

disciplina dei registri di carico e scarico (art. 12), che è a sua

volta collegata e armonizzata con quella del catasto dei rifiuti, e

che sostituisce in toto con diverse innovazioni e diffuse

specificazioni, la preesistente disciplina dell'art. 19 del d.P.R. n.

915 del 1982 e dell'art. 3, comma 5, del d.-l. n. 397 del 1988.

In presenza di una nuova compiuta disciplina dell'intera materia,

non era precluso al legislatore delegato, nell'ambito dei criteri di

cui all'art. 2, lettera d) della legge n. 146 del 1994, di rivedere

anche l'impianto sanzionatorio che a tale disciplina accede: ciò cui

ha appunto provveduto l'art. 52 del decreto legislativo in esame,

stabilendo, in relazione alle violazioni degli obblighi come

configurati dagli articoli 11 e 12 dello stesso decreto, sanzioni

amministrative, variamente graduate, specie con le modifiche

successivamente recate dal d.lgs. n. 389 del 1997, ma contenute in

ogni caso entro i limiti di cui al predetto art. 2, lettera d), terza

proposizione, della legge di delega.

Non può dirsi, dunque, violato il criterio della delega espresso

nell'inciso iniziale dell'art. 2, lettera d) che fa "salva

l'applicazione delle norme penali vigenti".

3. - Nemmeno è violato l'altro criterio della delega, consistente

nella indicazione dei tipi di interessi la cui lesione, o esposizione

a pericolo, giustifica la previsione di sanzioni penali anziché

amministrative.

In primo luogo, va osservato che tale indicazione si configura,

nella legge di delega, come un limite alla facoltà del legislatore

delegato di stabilire sanzioni penali, più che come una direttiva

che lo vincolasse a prevedere siffatte sanzioni. Infatti il più

volte citato art. 2, lettera d), seconda proposizione, stabilisce che

le sanzioni penali "saranno previste ... solo nei casi in cui le

infrazioni ledano o espongano a pericolo interessi generali del tipo

di quelli tutelati dagli articoli 34 e 35 della legge 24 novembre

1981, n. 689". L'intento legislativo di restringere l'impiego delle

sanzioni penali allo stretto necessario risulta del resto dai lavori

preparatori della legge di delega: nella relazione del Governo al

disegno di legge si sottolineava come l'art. 2 contenesse fra l'altro

"una migliore formulazione del criterio relativo alle sanzioni,

aggiornato agli attuali orientamenti della politica sanzionatoria

ispirata a un uso prudente e selettivo della sanzione penale" (Atti

Senato, XI legislatura, disegni di legge e relazioni, n. 1381, pag.

4). Né risulta che in sede di esame da parte delle commissioni

parlamentari competenti dello schema di decreto legislativo ai fini

del prescritto parere sia stato rilevato alcuno scostamento delle

previsioni sanzionatorie del decreto rispetto ai criteri della

delega: anzi, il relatore, il cui schema di parere fu approvato dalla

commissione del Senato, osservò in argomento che "la risposta penale

non è la più idonea a fare in modo che le leggi e le norme che

regolano le attività di riciclo, recupero e smaltimento dei rifiuti

siano rispettate: altri sono i mezzi con cui bisogna intervenire per

la tutela del territorio, dell'ambiente e della salute pubblica"

(cfr. Atti Senato, XIII commissione, seduta del 12 novembre 1996,

pag. 92).

Il riferimento agli interessi generali "del tipo" di quelli che il

legislatore della legge n. 689 del 1981 aveva individuato ai fini di

escludere determinate categorie di reati dalla depenalizzazione non

costituisce più che una indicazione abbastanza vaga, e nella specie

poco significativa, tenendo conto che, fra quelle categorie di reati,

taluna atteneva al campo ambientale (inquinamento delle acque e

dell'aria), ma nessuna alla materia dei rifiuti e della loro

gestione, all'epoca oggetto di una assai ridotta disciplina

legislativa.

In questo contesto, non può negarsi che il legislatore delegato

potesse scegliere, in base ad un apprezzamento largamente

discrezionale, se ricorrere alle sanzioni penali o a quelle

amministrative in relazione alle violazioni in oggetto, soprattutto

tenendo conto del fatto che esse non concernono condotte direttamente

pregiudizievoli per l'ambiente (come potrebbe essere lo scarico non

consentito di sostanze inquinanti), ma condotte in contrasto con

obblighi formali (di comunicazione o di tenuta di registri), sia pure

strumentali, nel contesto legislativo, al miglior controllo

sull'attività, potenzialmente pericolosa per l'ambiente, di

produzione e di smaltimento di rifiuti. Tale strumentalità non basta

per fare assimilare pienamente siffatte condotte a quelle

direttamente lesive dell'ambiente; e dunque per rendere

ingiustificata, in tale assetto normativo, la scelta della sanzione

amministrativa, anziché di quella penale.

Né va trascurata la considerazione che la repressione penale non

costituisce, di per sé, l'unico strumento di tutela di interessi

come quello ambientale, ben potendo risultare altrettanto e perfino

più efficaci altri strumenti, anche sanzionatori, specialmente

quando si tratti di regolare e di controllare, più che condotte

individuali - le uniche assoggettabili a pena, in forza del principio

di personalità della responsabilità penale - attività d'impresa.

Anche sotto questo profilo, dunque, non sussiste la lamentata

violazione, da parte del legislatore delegato, dei principi e criteri

direttivi della delega.