Sentenza n. 45/1993

ha pronunciato la seguente SENTENZA nei giudizi promossi con ricorsi della Regione Lombardia e della

Regione Toscana, notificati rispettivamente il 27 ed il 28 luglio

1992, depositati in Cancelleria il 1° ed il 10 agosto 1992, per

conflitto di attribuzione sorto a seguito della direttiva del

Presidente del Consiglio dei ministri, ai sensi della legge 23 agosto

1988, n. 400, sulla gestione del bilancio dello Stato e degli enti

del settore pubblico allargato per l'anno 1992, ad integrazione

dell'analoga direttiva del 16 gennaio 1992; ricorsi iscritti

rispettivamente ai nn. 25 e 27 del registro conflitti 1992;

Udito nell'udienza pubblica del 1° dicembre 1992 il Giudice

relatore Francesco Guizzi;

Uditi gli avvocati Valerio Onida per la Regione Lombardia e

Alberto Predieri per la Regione Toscana;

Ritenuto in fatto

1. - Con ricorso regolarmente notificato e depositato (n. 25), la

Regione Lombardia ha sollevato conflitto di attribuzione nei

confronti dello Stato, in relazione alla direttiva del Presidente del

Consiglio dei ministri, pubblicata nella Gazzetta Ufficiale del 29

maggio 1992, n. 125, sulla gestione del bilancio dello Stato e degli

enti del settore pubblico allargato per il 1992, che integra analoga

direttiva, emanata il 16 gennaio 1992 e pubblicata nella Gazzetta

Ufficiale della Repubblica n. 15 del 20 gennaio successivo, anch'essa

impugnata innanzi a questa Corte dalla Regione Lombardia.

La direttiva del 29 maggio 1992 sospende, a decorrere dalla data

della sua pubblicazione e fino al 30 settembre 1992, la facoltà di

impegnare le spese nei limiti dei fondi assegnati in bilancio per

tutte le amministrazioni dello Stato e le aziende autonome. Per gli

aspetti diversi dall'assunzione degli impegni di spesa, essa proroga,

fino al 30 settembre 1992, le disposizioni della precedente direttiva

del 16 gennaio 1992 e, al punto 3, si autoqualifica come "atto di

indirizzo volto al conseguimento di obiettivi di interesse

nazionale".

Lamenta la ricorrente che la direttiva, nella parte in cui si

rivolge alle regioni, non è sorretta da alcun fondamento

legislativo: la legge 23 agosto 1988, n. 400, non contiene specifica

autorizzazione ad emanare atti di indirizzo diretti alle regioni in

materia di spesa e di bilancio. Come chiarito dalla Corte

costituzionale nella sentenza n. 242 del 1989, l'art. 2, comma 3,

lett. d) di detta legge, è disposizione meramente procedimentale,

inidonea a fondare l'esercizio della funzione di indirizzo e di

coordinamento. Tanto meno l'art. 5 della legge n. 400 del 1988

autorizza il Presidente del Consiglio ad adottare direttive nei

confronti delle regioni per l'esercizio di loro competenze.

Osserva poi che il decreto-legge 11 luglio 1992, n. 333 (in

particolare, l'art. 4), che introduce misure urgenti per il

risanamento della finanza pubblica (convertito, con modificazioni,

dalla legge 8 agosto 1992, n. 359), tace del tutto su ipotetici

vincoli o indirizzi a carico delle regioni, e non può certo

ritenersi che abbia conferito, a posteriori, fondamento legislativo

alla direttiva impugnata, che restringe illegittimamente la sfera di

autonomia regionale per quanto attiene alla gestione del bilancio.

2. - Anche la Regione Toscana ha sollevato, con ricorso

regolarmente notificato e depositato (n. 27), conflitto di

attribuzione nei confronti dello Stato in relazione alla direttiva

del 29 maggio 1992, che risulterebbe illegittima per violazione della

riserva di legge prevista dall'art. 119 della Costituzione: è la

legge, ad avviso della ricorrente, che deve assicurare il

coordinamento degli ordinamenti finanziari e contabili dello Stato e

delle regioni, secondo quanto sottolineato dalla dottrina e messo in

luce dalla stessa Corte costituzionale (sentt. nn. 307 del 1983 e 162

del 1982).

Si denunzia, poi, la violazione delle regole che presiedono al

legittimo esercizio del potere statale di indirizzo e di

coordinamento e, in particolare, del principio di legalità.

Non sussiste, in questa materia, uno spostamento di competenza a

favore dello Stato per la salvaguardia di un interesse nazionale.

Spetta comunque alla legge dello Stato definire in concreto quando

ricorre tale interesse: l'esercizio in via amministrativa del potere

di indirizzo di coordinamento è giustificato solo se trova legittimo

supporto nella legislazione statale (v., da ultimo, le sentt. nn. 49

e 37 del 1991, n. 338 del 1989 e, soprattutto, la sent. n. 150 del

1982). Il principio di legalità, d'altronde, opera anche nei

confronti di atti amministrativi statali diversi da quelli di

indirizzo e coordinamento, che intervengono ad altro titolo nelle

materie regionali.

Quanto al citato decreto-legge n. 333 del 1992, si rileva che in

tale atto manca una norma che abbia contenuto analogo ai punti 2 e 3

della direttiva impugnata. Esso introduce disposizioni che concernono

le regioni e gli altri enti territoriali (cfr. artt. 1 e 2), ma non

dispone, per le regioni, il blocco degli impegni di spesa per il

1992. In ogni caso, il fatto che il contenuto della direttiva vi sia

stato in parte riprodotto non fa venir meno l'interesse della Regione

a sollevare conflitto di attribuzione con riferimento alla direttiva

del 29 maggio 1992: che una norma primaria ripeta il contenuto di una

fonte subordinata solo in modo parziale non implica, invero,

l'abrogazione di tale fonte per la parte non recepita; l'efficacia

della direttiva decorre inoltre da un termine (quello della

pubblicazione nella Gazzetta Ufficiale del 29 maggio 1992) diverso e

anteriore rispetto all'entrata in vigore del più volte menzionato

decreto-legge n. 333 dell'11 luglio 1992.

3. - Non si è costituito in giudizio il Presidente del Consiglio

dei ministri. Considerato in diritto

1. - I due ricorsi sollevano questioni identiche e vanno pertanto

riuniti e decisi con unica sentenza.

2. - La Regione Lombardia e la Regione Toscana hanno sollevato

conflitto di attribuzione nei confronti dello Stato, in relazione

alla direttiva del Presidente del Consiglio dei ministri pubblicata

nella Gazzetta Ufficiale del 29 maggio 1992, n. 125, nella parte in

cui pone indirizzi sulla gestione del bilancio a tutti gli enti del

"settore pubblico allargato", e dunque anche alle regioni. Tale

direttiva è stata adottata ai sensi della legge 23 agosto 1988, n.

400 (Disciplina dell'attività di Governo e ordinamento della

Presidenza del Consiglio dei ministri).

Contestano le ricorrenti che spetti al Presidente del Consiglio

dei ministri il potere di rivolgere alle regioni, in assenza di

delibera consiliare, una direttiva che costituisca "indirizzo" per il

conseguimento di obiettivi di interesse nazionale, assumendo come

fondamento di tale potere la citata legge 23 agosto 1988, n. 400, e -

alla luce del principio di autonomia finanziaria posto dall'art. 119

della Costituzione e dalla riserva di legge ivi introdotta -

lamentano, comunque, che un atto di indirizzo possa limitare la

potestà delle regioni di disporre autonomamente delle risorse

stanziate nei rispettivi bilanci.

3. - I ricorsi sono fondati.

Secondo quanto chiarito dalla giurisprudenza di questa Corte,

l'esercizio della funzione di indirizzo e coordinamento

dell'attività amministrativa delle regioni è soggetto

all'osservanza di precisi requisiti di forma e di sostanza: di forma,

perché l'atto di indirizzo e coordinamento deve essere approvato,

con delibera, dal Consiglio dei ministri; di sostanza, perché

occorre idonea base legislativa per salvaguardare il principio di

legalità sostanziale (v., da ultimo, le sentenze nn. 384 del 1992,

359, 204 e 37 del 1991, 338 e 242 del 1989).

Manca, in questo caso, la delibera del Consiglio dei ministri,

trattandosi di una direttiva emanata, come atto "proprio", dal

Presidente del Consiglio dei ministri. E manca la "idonea base

legislativa": non può infatti ritenersi tale l'art. 5 della legge n.

400 del 1988, che definisce i rapporti tra il Presidente del

Consiglio e i Ministri e non tocca, dunque, le relazioni tra lo Stato

apparato e le autonomie regionali. Motivi che hanno già indotto

questa Corte ad annullare, perché invasiva nell'ambito di

attribuzioni garantite alle regioni, analoga direttiva del Presidente

del Consiglio dei ministri, pubblicata nella Gazzetta Ufficiale n. 15

del 20 gennaio 1992 (sentenza n. 384 del 1992).

È d'altronde significativo che il recente decreto-legge 11 luglio

1992, n. 333, convertito, con modificazioni, dalla legge 8 agosto

1992, n. 359, abbia riprodotto, per le amministrazioni dello Stato,

alcune disposizioni della direttiva impugnata, ma non abbia previsto,

per le regioni, il blocco degli impegni di spesa per l'anno 1992. Le

prescrizioni introdotte dalla direttiva impugnata, ove riferite alle

regioni, si configurano quale illegittimo strumento di controllo:

ostacolano la disponibilità delle somme occorrenti per l'adempimento

dei loro compiti istituzionali, compromettendo l'autonomia

finanziaria garantita alle regioni dall'art. 119 della Costituzione e

vulnerando la riserva di legge introdotta da tale disposizione

costituzionale per il coordinamento della finanza regionale con

quella dello Stato (v., in particolare, le sentenze nn. 384 del 1992,

307 del 1983 e 155 del 1977).