Sentenza n. 45/1962

ha pronunciato la seguente SENTENZA nel giudizio di legittimità costituzionale degli artt. 9, comma

sesto, e 17, comma quinto, del R.D. 17 agosto 1935, n. 1765, contenente

disposizioni per l'assicurazione obbligatoria degli infortuni sul

lavoro e delle malattie professionali, promosso con ordinanza 14 marzo

1961 del Tribunale di Modena nel procedimento civile vertente tra

Basaglia Nino ed Anna e l'Istituto nazionale per l'assicurazione contro

gli infortuni sul lavoro, iscritta al n. 70 del Registro ordinanze 1961

e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 135 del 3

giugno 1961.

Udita nella udienza pubblica del 21 marzo 1962 la relazione del

Giudice Mario Cosatti;

udito l'avv. Aldo Radonich, per l'I.N.A.I.L.

Ritenuto in fatto :

Con decreto di ingiunzione, emesso a norma del T.U. per la

riscossione delle entrate patrimoniali, approvato con R.D. n. 639 del

1910, l'Istituto nazionale per l'assicurazione contro gli infortuni sul

lavoro (I.N.A.I.L.) di Modena ordinava a Basaglia Nino ed Anna,

titolari dell'omonima ditta, di pagare, sotto pena di atti esecutivi,

la somma di lire 337.580 per omesso versamento di premio, salari,

addizionali, penali ed interessi.

Contro tale decreto i Basaglia promuovevano giudizio di

opposizione, affermando di non essere debitori dell'I.N.A.I.L. e

chiedendo la revoca del decreto stesso.

Costituitosi il contraddittorio dinanzi al Tribunale di Modena,

l'I.N.A.I.L. deduceva in rito la improponibilità della opposizione per

inosservanza del precetto del solve et repete, stabilito negli artt. 9

e 17 del R.D. 17 agosto 1935, n. 1765, concernente l'assicurazione

obbligatoria degli infortuni sul lavoro.

Gli opponenti, a loro volta, sollevavano eccezione di

incostituzionalità del principio invocato dall'I.N.A.I.L.

Il Tribunale, con ordinanza 14 marzo 1961, ha rilevato che l'azione

promossa dall'I.N.A.I.L. per il pagamento dei contributi omessi

dall'impresa trova il suo fondamento negli artt. 9 e 17 del R.D. n.

1765 del 1935, i quali dispongono che le somme dovute dai datori di

lavoro per premi e contributi sono esigibili con le norme in vigore per

la riscossione delle imposte dirette e che l'azione dinanzi

all'Autorità giudiziaria è subordinata alla prova che siano state

"adempiute le disposizioni già emanate dall'Autorità amministrativa

con l'effettivo pagamento dei premi e delle somme dovute".

Da tali disposizioni, ad avviso del Tribunale, chiaro appare che

l'azione giudiziaria non può essere proposta se non dopo il versamento

delle somme dovute, onde l'opposizione dei Basaglia dovrebbe essere

dichiarata improponibile.

Ciò premesso, il Tribunale ha ritenuto che l'eccezione di

illegittimità costituzionale del suddetto principio del solve et

repete, sollevata dagli opponenti con riferimento agli artt. 3, 24 e

113 della Costituzione, non appare manifestamente infondata ed ha in

conseguenza disposto la sospensione del giudizio e la trasmissione

degli atti alla Corte costituzionale.

L'ordinanza, comunicata ai Presidenti delle Camere, notificata il

18 aprile 1961 alle parti e il 20 successivo al Presidente del

Consiglio dei Ministri, è stata pubblicata, per disposizione del

Presidente della Corte, ai sensi dell'art. 25 della legge 11 marzo

1953, n. 87, nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 135 del 3

giugno 1961.

Nel giudizio dinanzi alla Corte si è costituito l'Istituto

nazionale per l'assicurazione contro gli infortuni sul lavoro in

persona del suo Presidente, depositando in cancelleria il 23 giugno

1961 le proprie deduzioni con procura conferita agli avvocati Aldo

Radonich e Valerio Flamini del foro di Roma.

La difesa dell'Istituto, dopo aver precisato che la questione di

legittimità sottoposta all'esame della Corte investe gli artt. 9,

comma sesto, e 17, comma quinto, della legge infortuni, osserva che il

principio stabilito con tali norme non è conseguente - a parte la

somiglianza degli effetti - con la norma prevista dall'art. 6 della

legge 20 marzo 1865, n. 2248, all. E, sull'abolizione del contenzioso

amministrativo, norma della quale la Corte costituzionale ha dichiarato

la illegittimità costituzionale.

Quest'ultima norma, col sancire il generale precetto del solve et

repete nella materia tributaria, veniva a stabilire una limitazione

della possibilità di adire il magistrato a carico di tutti i

cittadini, ponendo tra essi una discriminazione in ragione delle loro

capacità economiche.

Diverse sono, ad avviso della difesa, la natura, la portata e le

finalità delle disposizioni in esame. Esse fanno parte della

legislazione infortunistica il cui scopo di tutela del lavoro,

garantito dalla stessa Costituzione, può legittimamente comportare

limitazioni e sacrifici della libera iniziativa economica e della

stessa proprietà privata.

L'assicurazione infortuni, sebbene obbligatoria per legge, conserva

la sua natura di rapporto giuridico assicurativo sinallagmatico in

quanto l'assicuratore è tenuto a dare le sue prestazioni dietro

corrispettivo di un premio; l'assicurato ha diritto ad essere risarcito

dei danni che possono colpirlo; l'imprenditore è tenuto a pagare i

premi ottenendo in cambio la liberazione dal rischio infortuni.

I premi, pertanto, non hanno carattere tributario, non gravano

sulla generalità dei cittadini come tali, ma solo su coloro che

pongono in essere il rischio assicurato; non sono commisurati alla

capacità contributiva dei soggetti obbligati, ma alla pericolosità

della lavorazione e al numero dei lavoratori addetti.

Ora, affinché l'Istituto possa assistere prontamente e

continuamente i prestatori d'opera e i loro familiari superstiti, è

necessario che altrettanto pronto e continuo sia l'afflusso di mezzi

economici, cioè dei premi. Onde, prosegue la difesa, non sono da

considerarsi illogiche tutte quelle garanzie che la legge

infortunistica pone per ottenere la puntuale esecuzione dell'obbligo

contributivo del datore di lavoro e che vanno dalle sanzioni penali, ai

privilegi, alle facoltà di ispezione e, infine, al solve et repete.

Tali garanzie, e soprattutto l'ultima, deduce la difesa, non creano

disparità e discriminazioni non consentite dalle norme costituzionali,

non comportano diniego di giustizia, in quanto l'obbligo del pagamento

dei premi è previsto dopo che appositi organi, estranei alle due

parti, abbiano, attraverso varie e idonee procedure, accertato

l'obbligo contributivo.

La difesa, pertanto, conclude chiedendo che la Corte voglia

dichiarare non fondata la proposta questione di legittimità

costituzionale.

Nel giudizio dinanzi alla Corte gli opponenti non si sono

costituiti, né ha spiegato intervento il Presidente del Consiglio dei

Ministri.

La difesa dell'I.N.A.I.L. ha depositato in cancelleria, in data 8

marzo 1962, una memoria in cui svolge le enunciate argomentazione,

osservando, tra l'altro, che il precetto del solve et repete nella

materia assicurativa trova, a suo dire, ulteriore giustificazione nel

principio dell'automatismo delle prestazioni, in virtù del quale

l'Istituto è tenuto a far fronte alle richieste di indennizzo anche se

il datore di lavoro non abbia corrisposto i relativi premi. Conferma le

prese conclusioni.

Alla udienza pubblica l'avv. Aldo Radonich per l'Istituto nazionale

assicurazione infortuni sul lavoro si è riportato alle deduzioni e

conclusioni di cui agli scritti difensivi. Considerato in diritto :

1. - Devesi preliminarmente osservare che, secondo il letterale

testo dell'ordinanza di rimessione, il Tribunale di Modena si

riferisce, nel proporre alla Corte la questione di legittimità

costituzionale, agli artt. 9 e 17 del R.D. 17 agosto 1935, n. 1765,

concernente l'assicurazione obbligatoria degli infortuni sul lavoro e

delle malattie professionali. Poiché l'ordinanza, anche nella

motivazione sulla rilevanza della questione, tratta esclusivamente del

principio del solve et repete nella materia, la Corte ritiene di dover

interpretare l'ordinanza medesima nel senso che il Tribunale abbia

inteso proporre la questione di legittimità costituzionale soltanto

del comma sesto dell'art. 9 e del comma quinto dell'art. 17 del citato

decreto nella parte in cui è stabilito il principio del solve et

repete. Conseguentemente le altre norme, pur contenute nei detti

articoli, ma che riguardano altri argomenti, restano estranee al

presente giudizio.

2. - La Corte ha già avuto occasione (sentenze n. 21 e n. 79 del

1961) di occuparsi della regola del solve et repete enunciata in via

generale dall'art. 6 della legge 20 marzo 1865, n. 2248, all. E, e

riaffermata nelle norme contenute negli artt. 149 della legge del

registro (R.D. 30 dicembre 1923, n. 3269), 52 della legge istitutiva

dell'imposta generale sull'entrata (legge 19 giugno 1940, n. 762) e 24

della legge doganale 25 settembre 1940, n. 1424.

Con le ricordate sentenze il solve et repete è stato ritenuto

costituzionalmente illegittimo in riferimento agli artt. 3, 24 e 113

della Costituzione, in quanto in contrasto con il principio di

eguaglianza tra i cittadini, con il diritto di agire in giudizio per la

tutela dei propri diritti e interessi legittimi, con l'inammissibilità

di limitazioni al diritto medesimo.

In ordine alle norme contenute nella legge infortuni, della cui

legittimità qui si discute, la Corte reputa che non vi siano motivi

per dipartirsi dalle fondamentali ragioni poste a base delle sentenze

sopra ricordate e che le ragioni stesse si appalesino valide e decisive

anche rispetto alla questione ora in esame, e ciò a prescindere da

ogni particolare indagine circa la natura dei contributi I.N.A.I.L.

Ed invero il fondamento del principio del solve et repete nella

materia infortuni non si differenzia, anche secondo dottrina e

giurisprudenza prevalenti, dal fondamento del medesimo principio nella

materia tributaria.

In entrambi i settori base del principio è stata sostanzialmente

ravvisata nella previsione di stabilità delle entrate dello Stato e

degli enti pubblici e nella presunzione di legittimità che accompagna

gli atti amministrativi. Il principio del solve et repete nella materia

infortuni non presenta speciali peculiarità; esso è stato mutuato dal

diritto tributario allo scopo di assicurare all'I.N.A.I.L. i mezzi

finanziari necessari al perseguimento dei suoi fini sociali in

relazione anche all'assimilazione fatta dal legislatore dei contributi

assicurativi alle imposte sotto il profilo della riscossione.

Orbene, se la cautela in esame è stata ritenuta incostituzionale

nella materia tributaria, a diverso avviso non può la Corte pervenire

nella materia infortuni, in quanto i compiti e i fini essenziali dello

Stato non hanno carattere di minore indilazionabilità e

imprescindibilità di quelli cui l'I.N.A.I.L. attende.

3. - Né a giustificare la sopravvivenza dell'istituto nella

materia in esame possono valere le considerazioni enunciate

dall'I.N.A.I.L. circa "l'automatismo delle prestazioni", per il quale

l'Istituto assicuratore è tenuto a far fronte alle richieste di

indennizzo dei lavoratori infortunati anche se il datore di lavoro, pur

essendovi obbligato, non abbia corrisposto i premi dovuti.

Giova in proposito rilevare che la regola dell'automatismo delle

prestazioni non è tipica ed esclusiva dell'assicurazione

infortunistica, ma trova applicazione in altre forme assicurative e di

previdenza sociale; anche in queste l'ente assicuratore è tenuto a

corrispondere senz'altro le sue prestazioni, mentre nella riscossione

dei propri mezzi finanziari, ugualmente costituiti da contributi, non

è assistito dalla speciale protezione derivante dal solve et repete.