Sentenza n. 45/1961

ha pronunciato la seguente SENTENZA nel giudizio promosso dal Presidente della Regione siciliana con

ricorso notificato il 2 agosto 1960, depositato nella cancelleria della

Corte costituzionale il 9 agosto successivo ed iscritto al n. 15 del

Registro ricorsi 1960, per conflitto di attribuzione tra la Regione

siciliana e lo Stato, sorto a seguito del decreto del Ministro dei

lavori pubblici 23 maggio 1960, concernente la classificazione, tra le

provinciali, di 23 strade in Provincia di Agrigento.

Vista la costituzione in giudizio del Presidente del Consiglio dei

Ministri;

udita nell'udienza pubblica del 7 giugno 1961 la relazione del

Giudice Aldo Sandulli;

uditi gli avvocati Giuseppe Guarino, Pietro Gasparri e Luigi

Maniscalco Basile, per il ricorrente, e il vice avvocato generale dello

Stato Achille Salerni, per il Presidente del Consiglio dei Ministri.

Ritenuto in fatto :

1. - Con ricorso per conflitto di attribuzione notificato al

Presidente del Consiglio dei Ministri e al Ministro dei lavori pubblici

il 2 agosto 1960 e depositato il 9 agosto successivo, la Regione

siciliana ha chiesto a questa Corte l'annullamento del decreto del

Ministro dei lavori pubblici 23 maggio 1960 (pubblicato nella Gazzetta

Ufficiale n. 149 del 20 giugno successivo), col quale si faceva luogo -

"ai sensi e per gli effetti della legge 12 febbraio 1958, n. 126" -

alla approvazione del piano generale, formato dall'Amministrazione

provinciale di Agrigento, comprendente tutte le strade di quella

Provincia in possesso dei requisiti, di cui alla legge stessa, per

essere classificate "provinciali" (art. 1), nonché alla

classificazione tra le "provinciali" di ventitre strade della Provincia

(art. 2).

Premesso che in Sicilia ogni potestà legislativa e amministrativa

in materia di classificazione di strade spetta alla Regione, ai sensi

degli artt. 14, lett. g, e 20 dello Statuto regionale e delle norme di

attuazione emanate con D.P.R. 30 luglio 1950, n. 878 - tanto che la

Regione ebbe a esercitare i poteri stessi per le strade regionali con

la legge 14 giugno 1957, n. 32 -, la Regione lamenta che la

classificazione operata dal Ministro dei lavori pubblici con l'art. 2

del provvedimento impugnato è venuta a usurpare un proprio potere. È

vero che l'art. 5 della legge nazionale 12 febbraio 1958, n. 126,

attribuisce al Ministro dei lavori pubblici il potere di

classificazione delle strade provinciali: ma, in presenza delle

riferite norme riguardanti la Sicilia, è chiaro che la disposizione

non può considerarsi valevole anche per la Sicilia; del resto, ove

così non dovesse essere, essa contrasterebbe con gli artt. 14, lett.

g, e 20 Statuto siciliano, e, pertanto, dovrebbe esser dichiarata -

previo giudizio incidentale di legittimità costituzionale -

illegittima. Qualora, poi, volesse assumersi che la competenza statale

discenderebbe dal fatto che la legge del 1958 prevede la erogazione di

un contributo finanziario straordinario dello Stato, in favore delle

strade inserite nel piano delle strade provinciali, in occasione della

prima classificazione eseguita in attuazione di essa, la Regione

osserva, in primo luogo, che la concessione del contributo deve

precedere il provvedimento di classificazione ed è indipendente da

esso, e, in secondo luogo, che se pure dovesse ammettersi una

attrazione del potere di classificazione da parte del potere di

erogazione del contributo, nella specie si sarebbe verificata una

violazione della seconda parte del primo comma dell'art. 20 dello

Statuto regionale, in base alla quale - afferma la Regione - "anche

l'attività di natura statale deve essere svolta in Sicilia dagli

organi siciliani, sia pure sotto la direttive del Governo dello Stato".

Né l'illegittimità si limita alla sola classificazione. Essa

investe anche l'art. 1 del decreto impugnato, che fa luogo

all'approvazione del piano generale formato dall'Amministrazione

provinciale. Siccome l'approvazione del piano spetta - ex art. 16

della legge del 1958 - alla Provincia, o, in caso di contestazione,

all'organo locale di tutela, bisogna ritenere che il provvedimento'

ministeriale abbia avuto, in proposito la sola difunzione di ammettere

le strade provinciali agrigentine al riparto del contributo.

Senonché il potere in questione avrebbe dovuto essere esercitato,

in base all'art. 20, primo comma, ultima parte, dello Statuto, dalla

Regione, sia pure sotto le direttive del Governo. Dal coordinamento

della legge statale n. 126 del 1958 e dell'art. 20 Statuto siciliano

risulta, infatti, che "solo gli organi siciliani sono competenti ad

ammettete i piani provinciali della Sicilia al riparto del contributo,

così come ad essi spetta provvedere alla ripartizione tra le varie

Amministrazioni provinciali della quota di contributo globalmente

attribuita dallo Stato alla Regione siciliana".

Il ricorso conclude chiedendo che la Corte dichiari che solo alla

Regione spetta emettere i decreti di classificazione delle strade

provinciali in Sicilia ed ammettere i piani delle strade provinciali

delle Provincie siciliane al riparto del contributo, e conseguentemente

annulli in toto il decreto impugnato; in subordine, sollevi già

riferita questione di legittimità costituzionale della legge 12

febbraio 1958, n. 126

2. - Resiste al ricorso il Presidente del Consiglio dei Ministri,

costituitosi in giudizio, a mezzo dell'Avvocatura generale dello Stato,

con deduzioni depositate il 22 agosto 1960. L'Avvocatura osserva,

innanzi tutto, che pur volendo prescindere dal rilievo che la

classificazione delle strade non rientra nella materia dei lavori

pubblici, che è la sola attribuita alla Regione dall'art. 14, lett. g,

Statuto siciliano - la legge 12 febbraio 1958, n. 126, - volta a

regolare in modo unitario per tutto lo Stato la materia delle strade,

la quale esige per natura una disciplina nazionale unitaria, ispirata

alle "superiori necessità generali della collettività" - non

interferisce minimamente con la sfera delle autonomie regionali.

Aggiunge, poi, che le norme di attuazione emanate con D.P.R. n. 878

del 1950, avendo carattere regolamentare, non possono "integrare

concetti che la legge (nel caso specifico, lo Statuto siciliano) non -

menziona'".

Al riguardo osserva che lo Statuto siciliano esclude dalla

competenza regionale le grandi opere pubbliche "di prevalente interesse

nazionale", tra le quali l'art. 3, lett. m, delle citate norme di

attuazione fa rientrare tutte le opere che lo Stato, sentita la

Regione, riconoscerà tali. "Orbene - rileva l'Avvocatura - non

potrebbe seriamente negarsi che l'adeguamento (alle moderne esigenze

del traffico) della rete delle strade di uso pubblico abbia carattere

di prevalente interesse nazionale"; e l'intento di sottrarre la materia

a ogni potere regionale risulta, appunto, confermato dalla disciplina

unitaria data dalla legislazione statale, da un lato - con la legge n.

126 del 1958 - alla classificazione delle strade (che volutamente non

considera strade regionali), e dall'altro - col T.U. 15 giugno 1959, n.

393, e col relativo regolamento - la circolazione stradale. Pertanto,

l'Avvocatura conclude per il rigetto totale del ricorso, e per

l'affermazione della competenza statale in materia di "sistemazione

generale" e di "classificazione" delle strade di uso pubblico, "con gli

oneri e l'esercizio delle funzioni amministrative ad essa connesse".

3. - Le due parti hanno depositato in data 25 maggio memorie

illustrative delle rispettive tesi.

La Regione modificando l'originario punto di vista, osserva che il

decreto ministeriale impugnato contiene, nei suoi due articoli,

un'unico provvedimento, che si concreta nella classificazione delle 23

strade provinciali, ai sensi dell'art. 5 della legge 126 del 1958;

sottolinea che la concessione del contributo da parte dello Stato non

puo valere a far passare a questo la competenza alla classificazione

delle strade provinciali, trattandosi di provvedimenti che "non sono in

alcun modo collegabili in un rapporto di interdipendenza", confermando

che, peraltro, in ordine alla ripartizione del contributo, l'esercizio

della competenza del Ministro spetta, in Sicilia, alla Regione (ex art.

20, primo comma, ultima parte, Statuto regionale); ricorda che la

materia delle strade rientra, fin dalle origini della legislazione

italiana, nella sfera dei lavori pubblici, e che, pertanto, è da

ritenere trasferita alla Regione siciliana (salvo quanto riguarda le

strade nazionali) in virtù degli artt. 14, lett. g, e 20 dello

Statuto regionale e dell'art. 3 delle norme di attuazione emanate col

D.P.R. n. 878 del 1950; nega che le strade provinciali possano farsi

rientrare fra quelle "di prevalente interesse statale", osservando che

affermare il contrario rappresenta una contradictio in adjecto; pone in

evidenza la diversità che corre tra la materia relativa alla

costruzione e alla manutenzione delle strade e quella relativa alla

circolazione su di esse, considerando che quest'ultima, e non anche la

prima, riveste carattere necessariamente unitario per tutto lo Stato.

È da notare che tanto nel ricorso, quanto nella memoria, la

Regione riconosce che la legge n. 126 del 1958 - in virtù della quale

lo Stato ha erogato contributi anche per le strade provinciali

siciliane - deve trovare applicazione anche in Sicilia; ma afferma che,

dovendo essere interpretata in armonia con le disposizioni

costituzionali e ordinarie particolari a questa Regione, in Sicilia i

poteri ministeriali da essa contemplati in relazione alle strade

provinciali devono essere esercitati dal Governo regionale.

4. - Nella sua memoria l'Avvocatura dello Stato osserva che dai

lavori preparatori della Costituzione risulta che al legislatore

costituente fu presente la distinzione tra "viabilità" e "lavori

pubblici", onde nelle formule costituzionali che attribuiscono alle

Regioni quest'ultima materia (che comprende soltanto la costruzione e

manutenzione delle strade) non può considerarsi compresa anche la

prima, che riguarda la circolazione sulle strade e la classificazione

di esse: contesta, in conseguenza, che la legge n. 126 del 1958

contenga alcuna illegittimità costituzionale, in quanto solo allo

Stato spetta statutariamente la classificazione delle strade; solleva

per contro la questione di legittimità costituzionale della legge reg.

sic. 14 giugno 1957, n. 32, la quale, in contrasto con i riferiti

principi statutari, che postulano l'unitarietà e uniformità della

classificazione delle strade su tutto il territorio dello Stato, ha

previsto un potere regionale di classificare come regionali talune

delle strade esistenti in Sicilia; contesta che la concessione del

contributo statale ex art. 18 della legge n. 126 del 1958 possa aver

luogo prima del provvedimento statale di classificazione delle strade

come provinciali; afferma che lo Stato è sempre legittimato a

intervenire con propri mezzi finanziari per la tutela di interessi di

carattere nazionale, nella sfera delle attribuzioni regionali; nota che

l'art. 20, primo comma, ultima parte, dello Statuto siciliano, non

significa altro se non che lo Stato può attribuire di volta in volta

alla Regione l'esercizio di poteri amministrativi suoi propri; nega che

la Regione possa pretendere alcuna ingerenza nella assegnazione dei con

tributi statali per le strade provinciali; conclude nei sensi delle

precedenti deduzioni, e per il rigetto della eccezione di legittimità

costituzionale sollevata dalla Regione, e, subordinatamente, perché

venga sollevata in via incidentale la questione di legittimità

costituzionale della legge regionale siciliana 14 giugno 1957, n. 32, e

in particolare degli artt. 1 e 2, comma primo, di essa.

5. - Nella discussione orale i difensori della Regione e dello

Stato hanno ulteriormente illustrato le rispettive tesi.

La difesa della Regione, anche al fine di rettificare le

conclusioni del ricorso, ha richiamato l'attenzione sul fatto che il

decreto impugnato nulla dispone in ordine alla concessione del

contributo previsto dall'art. 18 della legge n. 126 del 1958, onde

l'accoglimento del ricorso non può in alcun modo incidere sul problema

della concessione del contributo da parte dello Stato. L'Avvocatura

dello Stato ha sostenuto la tesi opposta. Considerato in diritto :

1. - Il decreto del Ministro dei lavori pubblici, del quale la

Regione siciliana, sul presupposto della invasione della propria sfera

di attribuzioni, ha chiesto l'annullamento, fa luogo: a) alla

approvazione del piano generale - predisposto dall'Amministrazione

provinciale di Agrigento ai sensi dell'art. 16 della legge nazionale 12

febbraio 1958, n. 126 - comprendente le strade di quella Provincia già

classificate come provinciali e quelle in possesso dei requisiti per

ottenere tale classificazione (art. 1); b) alla classificazione tra le

provinciali di quest'ultimo gruppo di strade (art. 2). Nulla esso

dispone, invece, in ordine al contributo che l'art. 18 della stessa

legge consente al Ministro di erogare per la "sistemazione generale

delle strade che saranno classificate provinciali ai sensi dei

precedenti artt. 16 e 17". La materia della erogazione del contributo

e della relativa competenza non attiene, dunque, all'oggetto del

giudizio, sebbene le parti ne abbiano discusso.

La Corte deve perciò limitarsi a esaminare se l'approvazione del

piano e la classificazione delle strade da parte del Ministero dei

lavori pubblici abbiano importato alcuna invasione della sfera di

attribuzioni della Regione.

2. - Ritiene la Corte che la materia delle "strade" sia compresa in

quella dei "lavori pubblici", che l'art. 14, lett. g, dello Statuto

speciale per la Regione siciliana attribuisce alla competenza della

Regione, "eccettuate le grandi opere pubbliche di interesse

prevalentemente nazionale". A parte l'antica e costante tradizione

legislativa, che risale alla legge dei lavori pubblici del 1865 (all. F

alla legge 20 marzo 1865, n. 2248), la quale comprende le strade tra

le opere pubbliche, ciò è confermato dal fatto che l'art. 3, lett. a,

delle norme di attuazione dello Statuto siciliano in materia di opere

pubbliche, approvate con D.P.R. 30 luglio 1950, n. 878, considera tra

le "grandi opere pubbliche di prevalente interesse nazionale" la

"costruzione, riparazione e manutenzione delle strade statali". Né, in

presenza della riferita tradizione legislativa, appaiono decisive le

considerazioni che, in senso contrario, vorrebbero trarsi dal fatto che

l'art. 117 della Costituzione usa una formula più dettagliata,

parlando di "viabilità, acquedotti e lavori pubblici d'interesse

regionale", e che analoghe formule si trovano in taluni Statuti

regionali (art. 4, n. 5 St. T.-A.A. ; art. 2, lett. f, St. V. A.).

Se ciò è vero, non può dirsi tuttavia che la disposizione

dell'art. 14, lett. g, dello Statuto siciliano abbia finora avuto, in

materia di strade, attraverso le norme di attuazione emanate dallo

Stato, l'indispensabile puntualizzazione, sopra tutto per ciò che

riguarda il coordinamento dei poteri statali con quelli regionali. Ciò

vale precipuamente in relazione alle strade di interesse degli enti

locali diversi dalla Regione, apparendo del tutto insufficiente (oltre

che non univoca) la disposizione dell'art. 5 delle norme di attuazione,

emanate con D.P.R. 30 luglio 1950, n. 878, che si limita a dire che,

per la "esecuzione delle pere pubbliche di interesse degli enti locali"

(alla quale, per antica tradizione che risale all'art. 321 della legge

dei lavori pubblici del 1865, partecipa in misura notevole la finanza

statale), "nulla è innovato", e, per giunta, non si occupa in alcun

modo del coordinamento dei poteri "non innovati" con quelli

eventualmente di spettanza della Regione.

L'esigenza di norme di attuazione si lascia particolarmente sentire

pel caso di trasferimento alla Regione di poteri relativi alla

classificazione delle strade, apparendo tali norme indispensabili, non

tanto e non soltanto allo scopo di definire quali momenti delle

procedure di classificazione, e in ispecie di quelle riguardanti le

strade degli enti territoriali minori (cui non si fa alcun cenno nelle

norme fin qui emanate), siano eventualmente da considerare passati alla

Regione, quanto allo scopo di definire in proposito il coordinamento

dei poteri statali e regionali, reso assolutamente necessario quanto

meno dalla presenza della disposizione dell'art. 5 di cui si è detto.

È chiaro, d'altronde, che la classificazione delle strade non

può, per la sua stessa funzione, esser regolata se non nel quadro di

un sistema unitario, nel quale sia stata previamente realizzata la

coordinazione dei vari poteri legislativi e amministrativi operanti nel

settore: infatti, l'appartenenza di un'arteria di comunicazione a un

ente piuttosto che ad un altro, come pure il passaggio di essa da un

ente ad un altro, comporta conseguenze di rilievo, oltre che per

l'amministrazione e la finanza dei diversi enti, proprietari od

obbligati a contribuire nelle spese, anche per l'economia delle

popolazioni locali e per quella generale della' Nazione. Di modo che è

da escludere che, essendo stata la materia regolata finora dalla

legislazione statale secondo un certo ordine - nel quale sono notevoli

gli interventi amministrativi e finanziari dello Stato -, la competenza

legislativa e amministrativa della Regione relativa alla

classificazione delle strade possa sottentrare, sia pur parzialmente,

prima che sia stato definito, attraverso norme di attuazione, in qual

modo gli eventuali nuovi e diversi poteri abbiano a coordinarsi con gli

antichi, senza che l'unitarietà del sistema abbia a soffrirne.

L'esigenza di disposizioni puntuali si lascia tanto più sentire in

una situazione come quella siciliana, nella quale il sistema degli enti

territoriali - che per tradizione sono gli enti preposti alla tenuta

delle strade pubbliche - è stato sottoposto, con lo Statuto regionale,

a notevoli innovazioni.

In tale stato di cose, ritiene la Corte - in ciò conformandosi

alla propria giurisprudenza (sent. 31 marzo 1960, n. 19, e 24 marzo

1961, n. 20) - che le disposizioni di attuazione emanate col D.P.R. 30

luglio 1950, n. 878, le quali non si occupano affatto della

classificazione delle strade, siano tutt'altro che idonee a far

considerare passati alla Regione i relativi poteri legislativi e

amministrativi dello Stato. Onde, fin quando non siano state emanate

altre disposizioni di attuazione specifiche e puntuali, non può

considerarsi modificato il preesistente ordine delle competenze. Il che

implica, tra l'altro, che il legislatore e il Governo dello Stato

conservano, attualmente, i propri poteri in materia di classificazione

delle strade provinciali.