Sentenza n. 45/1957

ha pronunziato la seguente SENTENZA nei giudizi riuniti di legittimità costituzionale dell'art. 25

T.U. delle leggi di p.s., approvato con R.D. 18 giugno 1931, n. 773,

promossi con le seguenti ordinanze:

1. - Ordinanza 17 aprile 1956 della Corte di cassazione, Sezioni

unite penali, nel procedimento penale a carico di Lasco Umberto,

rappresentato e difeso nel presente giudizio dagli avvocati Giuseppe

Sabatini, Arturo Carlo Jemolo e Leopoldo Piccardi, pubblicata nella

Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 141 del 9 giugno 1956 ed

iscritta al n. 181 del Reg. ord. 1956;

2. - Ordinanza 16 novembre 1956 del Pretore di Leonforte nel

procedimento penale a carico di Carosia Giovanni e Chiaramonte Pietro,

pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 316 del 15

dicembre 1956 ed iscritta al n. 338 del Reg. ord. 1956.

Vista la dichiarazione di intervento del Presidente del Consiglio

dei Ministri;

udite nell'udienza pubblica del 20 febbraio 1957 le relazioni del

Giudice Biagio Petrocelli;

uditi gli avvocati Giuseppe Sabatini, Arturo Carlo Jemolo e il

sostituto avvocato generale dello Stato Raffaele Bronzini.

Ritenuto in fatto :

Il pastore evangelico Lasco Umberto, tratto a giudizio del Pretore

di Locri per rispondere "della contravvenzione di cui all'art. 25 T.U.

leggi p.s., per aver promosso e diretto una cerimonia di pratiche

religiose, nel comune di S. Ilario Ionio, fuori dei luoghi destinati al

culto, senza averne dato il prescritto avviso all'autorità", fu dal

detto Pretore condannato a quindici giorni di arresto.

Il Tribunale di Locri, con sentenza del 16 giugno 1955, lo assolse

perché il fatto non costituisce reato. La Corte di cassazione, a

sezioni unite, pronunziando sul ricorso proposto dal P. M. contro la

sentenza del Tribunale di Locri, con ordinanza del 17 aprile 1956

sospese il giudizio in corso e ordinò la trasmissione degli atti a

questa Corte per il giudizio di legittimità costituzionale,

relativamente ai "rapporti intercedenti tra le disposizioni degli artt.

18 e 25 del T.U. 18 giugno 1931, n. 773, con riferimento alla legge 24

giugno 1929, n. 1159, e al R.D. 28 febbraio 1930, n. 289, e le

disposizioni degli artt. 17, 19 e 20 della Costituzione della

Repubblica, con riferimento anche all'art. 8 della Costituzione

medesima".

L'ordinanza fu notificata al Presidente del Consiglio dei Ministri

il 4 maggio 1956, comunicata ai Presidenti della Camera e del Senato in

pari data, e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale del 9 giugno

successivo. Il 24 maggio 1956 furono depositati nella cancelleria della

Corte l'atto di intervento con le conclusioni dell'Avvocatura generale

dello Stato in rappresentanza del Presidente del Consiglio e il 28

giugno le deduzioni della difesa del Lasco.

Successivamente fu presentata memoria dell'Avvocatura generale

dello Stato in data 21 novembre 1956; e il 7 febbraio 1957 fu

depositata memoria della difesa del Lasco.

Nel foglio di deduzioni del 28 giugno 1956 la difesa concludeva

chiedendo "che la Corte costituzionale dichiari la illegittimità

costituzionale delle norme contenute nell'art. 3 della legge 24 giugno

1929, n. 1159, negli artt. 1 e 2 del decreto 28 febbraio 1930, n. 289 e

negli artt. 18, 25 e 26 del T.U. leggi p.s. 18 giugno 1931, n. 773".

A sua volta, nel suo atto di intervento l'Avvocatura generale dello

Stato concludeva chiedendo che si dichiarasse "la legittimità

costituzionale dell'art. 25 del T.U. leggi p.s. e di conseguenza la

piena efficacia di tale norma".

L'Avvocatura generale dello Stato, riportandosi all'ordinanza della

Corte di cassazione, la quale aveva posto la questione se l'art. 17

della Costituzione, che ebbe a sopprimere l'obbligo del preavviso per

le riunioni private e per quelle in luogo aperto al pubblico abbia

inteso di parzialmente abrogare soltanto la disposizione dell'art. 18

del T.U. leggi p.s., che regola le pubbliche riunioni di ogni tipo,

ovvero di abrogare anche l'art. 25 dello stesso T.U., relativo alle

riunioni qualificate dal compimento di cerimonie o pratiche religiose

fuori dei luoghi destinati al culto, nega che tale estensione possa

operarsi.

La norma dell'art. 17 della Costituzione, riferendosi alle riunioni

di qualsiasi tipo, è di carattere generale e trova il suo riscontro

nell'art. 18 della legge di p.s., laddove le riunioni per l'esercizio

del culto costituiscono una categoria speciale, soggetta "alla

particolare disciplina dettata dal R.D. 28 febbraio 1930, n. 289, e 25

della ripetura legge di p s. ".

Si è osservato inoltre che l'art. 8 della Costituzione rimanda

alla legge ordinaria l'eventuale regolamentazione giuridica nei

rapporti fra lo Stato e le associazioni dei culti acattolici, con la

conseguenza che, sino alla emanazione delle nuove leggi, restano in

vigore le disposizioni contenute nella legge 24 giugno 1929, n. 1159, e

nel R.D. 28 febbraio 1930, n. 289, e le corrispondenti norme della

legge di p.s. cui le dette disposizioni fanno espresso rinvio. Secondo

l'Avvocatura dello Stato il diverso trattamento che la stessa

Costituzione fa alla religione cattolica e a quelle acattoliche

deriverebbe dal carattere primario dell'ordinamento acquisito dalla

prima per effetto dei patti lateranensi e dal carattere derivato degli

ordinamenti delle altre religioni. Sotto tale aspetto nessuna

violazione sussisterebbe al principio sancito dall'art. 8 della

Costituzione né nelle leggi sui culti ammessi innanzi citate e tanto

meno nell'art. 25 della legge di p.s. Per quanto riguarda l'asserito

contrasto fra tale ultimo articolo e le norme contenute nell'art. 19

della Costituzione, l'Avvocatura dello Stato osserva che lo stesso

articolo 19 sancisce il limite per il quale i riti non devono essere

contrari al buon costume, limite al concreto esercizio della libertà

garantiti a dalla Costituzione. L'art. 25 del T.U. leggi p.s. dovrebbe

intendersi pertanto preordinato ad accertare se nei singoli casi le

funzioni e le pratiche religiose che si intendono compiere fuori dei

luoghi a ciò destinati prevedono o meno riti contrari al buon costume,

ai fini della facoltà conferita all'autorità di p.s. di vietarne il

compimento. E ciò anche in relazione all'art. 21 della Costituzione,

ultimo comma, il quale, vietando le pubblicazioni a stampa, gli

spettacoli e tutte le altre manifestazioni contrarie al buon costume e

rimandando alla legge per i provvedimenti adeguati a prevenire e a

reprimere le violazioni, farebbe assumere al preavviso di cui all'art.

25 del T.U. leggi p.s. proprio la funzione di una di quelle norme di

prevenzione.

La difesa del Lasco, a sua volta, rileva innanzi tutto che, secondo

l'ordinanza della Corte di cassazione, è indispensabile l'esame

dell'intero problema, e quindi la considerazione dei rapporti

intercedenti tra le disposizioni degli artt. 18 e 25 del T.U. 18 giugno

1931, n. 773, con riferimento alla legge 24 giugno 1929, n. 1159, ed al

R.D. 28 febbraio 1930, n. 289, e le disposizioni degli artt. 17, 19 e

20 della Costituzione, con riferimento anche all'art. 8 della

Costituzione medesima. Il primo comma di detto articolo prescinde da

ogni distinzione tra confessioni che abbiano o non abbiano una

organizzazione giuridica espressa da uno statuto, tra confessioni che

abbiano o non abbiano strette intese con lo Stato, e si riferisce a

tutte le confessioni religiose, inclusa la cattolica. Il secondo e

terzo comma invece si riferiscono alle confessioni religiose diverse

dalla cattolica le quali "hanno diritto di organizzarsi secondo i

propri statuti in quanto non contrastino con l'ordinamento giuridico

italiano". A questo proposito si osserva che la posizione giuridica di

una confessione religiosa è cosa diversa dalla libertà religiosa,

rispetto alla quale tutte le confessioni, la cattolica e le altre, sono

eguali. La difesa del Lasco nega inoltre l'esistenza della regola,

implicitamente affermata dall'Avvocatura dello Stato relativamente

all'art. 19 della Costituzione, che dovunque sono limitazioni alle

libertà costituzionali ivi debbano esservi controlli preventivi di

polizia. I quali, oltre tutto, nel caso attuale, da un lato non

avrebbero possibilità concreta di esplicarsi in base al semplice

preavviso (che certo non potrebbe contenere elementi atti a denunciare

la contrarietà del rito al buon costume), e dall'altro condurrebbero

alla necessità del preavviso anche per le riunioni in case private,

visto che l'art. 19, nel porre il limite del buon costume, si

riferisce all'esercizio del culto in privato e in pubblico. Infine la

difesa del Lasco nega che le norme della legge del 1929 e del decreto

del 1930 abbiano necessità, ai fini della loro abrogazione, di essere

sostituite con altre norme e afferma esser lecito a chiunque aprire

templi, senza che occorrano previe autorizzazioni.

Nella discussione orale sono state illustrate e ribadite le

rispettive argomentazioni.

La ordinanza del Pretore di Leonforte si riferisce al procedimento

penale pendente presso la stessa Pretura a carico di Carosia Giovanni e

Chiaramonte Pietro, imputati della contravvenzione di cui all'art. 25

del T.U. leggi p.s. "per avere promosso un pubblico corteo senza averne

dato preventivo avviso al questore". All'udienza del 16 novembre 1956

la difesa del Chiaramonte sollevava eccezione di incostituzionalità

dell'art. 25 del T.U. legri p.s.in quanto in contrasto con l'art. 17

della Costituzione. Il Pretore, ritenuta la questione non

manifestamente infondata, ordinava la trasmissione degli atti a questa

Corte, sospendendo il giudizio. L'ordinanza fu notificata al Presidente

del Consiglio dei Ministri il 27 novembre 1956, comunicata ai

Presidenti della Camera e del Senato il 4 dicembre 1956, e pubblicata

nella Gazzetta Ufficiale del 15 dicembre. Non vi è stata costituzione

di parti. Considerato in diritto :

La Corte ritiene opportuno di decidere con unica sentenza le

questioni sollevate dalle due ordinanze di cui in epigrafe.

L'ordinanza della Corte di cassazione relativa a Lasco Umberto pone

i termini del giudizio di costituzionalità sulla base del rapporto fra

l'art. 25 del T.U. delle leggi di p.s. e l'art. 17 della Costituzione.

Ciò si desume essenzialmente dalla parte dell'ordinanza in cui, dopo

aver premesso che la situazione giuridica in rapporto alla disciplina

delle pubbliche riunioni - è profondamente modificata dopo l'entrata

in vigore dell'art. 17 della Costituzione, che ha soppresso l'obbligo

del preavviso per le riunioni private e per quelle tenute in luogo

aperto al pubblico, si enuncia testualmente la questione "se la detta

norma costituzionale abbia inteso di parzialmente abrogare soltanto la

disposizione dell'art. 18 del T.U. delle leggi di p.s., che - come è

noto - regola le pubbliche riunioni di ogni tipo, ovvero di abrogare

anche l'art. 25 dello stesso T.U., che contempla quelle particolari

riunioni qualificate dal compimento di cerimonie o pratiche religiose

fuori dei luoghi destinati al culto, vale a dire extra ecclesiae

ambitum".

Entro tali limiti, che le richieste della difesa non possono né

modificare né ampliare, deve mantenersi il giudizio di questa Corte.

Oggetto proprio del giudizio è pertanto il rapporto fra l'art. 25

del T.U. delle leggi di p.s. e l'art. 17 della Costituzione, e più

precisamente lo stabilire se, avendo l'art. 17 limitato l'obbligo del

preavviso alle riunioni in luogo pubblico, esplicitamente escludendolo,

col secondo comma, per ogni altra specie di riunione, e quindi anche

per quelle aperte al pubblico, l'art. 25 della legge di pubblica

sicurezza possa sopravvivere nella parte che implica l'obbligo del

preavviso per le funzioni, cerimonie o pratiche religiose anche in

luogo non pubblico.

L'Avvocatura dello Stato, al fine di dimostrare la legittimità

costituzionale dell'art. 25 in ogni sua parte, si fonda su un criterio

di specialità, sostenendo che la norma dell'art. 17 della Costituzione

si rifetisce alle riunioni di qualsiasi tipo, ed è pertanto di

carattere generale. Come tale, essa troverebbe il suo riscontro

nell'art. 18 della legge di p.s., laddove le riunioni per l'esercizio

del culto costituirebbero una categoria speciale, soggetta a una sua

propria disciplina, cioè a quella adottata dal R.D. 28 febbraio 1930,

n. 289, e dall'art. 25 della ripetuta legge di pubblica sicurezza. Per

conseguenza, secondo la stessa Avvocatura dello Stato, l'art. 25

sopravvive all'art. 17 della Costituzione "non potendo una norma di

carattere generale derogare alle norme speciali anteriori".

Questa tesi non può essere accolta. L'art. 17 della Costituzione

contiene una netta riaffermazione della libettà di riunione; e la

norma si ispira a così elevate e fondamentali esigenze della vita

sociale da assumere necessariamente una portata ed efficacia

generalissima, tali da non consentire la possibilità di regimi

speciali. Circa le riunioni a carattere religioso, si deve rilevare che

dagli artt. 8, primo comma, e 19 della Costituzione è sancita la piena

libertà nell'esercizio del culto per tutte le confessioni religiose;

ma quando l'esercizio del culto ha luogo in forma associata, tali norme

devono ritenersi con l'art. 17 in un rapporto evidente di

coordinazione, nel senso che le riunioni a carattere religioso non si

sottraggono alla disciplina generale di tutte le riunioni, per quanto

riguarda e la libertà delle riunioni stesse e i limiti cui essa, nel

superiore interesse della convivenza sociale, è sottoposta.

Tuttavia, sempre al fine di dimostrare la piena legittimità del

l'art. 25 della legge di pubblica sicurezza, l'Avvocatura dello Stato

trae argomento dall'art. 19 della Costituzione; e poiché questo

dispone che "tutti hanno diritto di professare la propria fede

religiosa in qualsiasi forma, individuale o associata, di farne

propaganda e di esercitarne in privato o in pubblico il culto, purché

non si tratti di riti contrari al buon costume", ne deduce che

l'obbligo del preavviso debba intendersi preordinato ad accertare se

nei singoli casi le funzioni e pratiche religiose che si intendono

compiere nei luoghi a ciò destinati, e quindi anche semplicemente

aperti al pubblico, prevedano o meno riti contrari al buon costume, e

ciò ai fini della facoltà conferita alla autorità di pubblica

sicurezza di vietarne il compimento.

In contrario bisogna osservare che la regola che si vorrebbe

dedurre da siffatta interpretazione, cioè che ad ogni limitazione

posta ad una libertà costituzionale debba implicitamente corrispondere

il potere di un controllo preventivo dell'autorità di pubblica

sicurezza, non sussiste nel nostro ordinamento giuridico. Il

trasgredire alla limitazione sancita dall'art. 19 potrà costituire un

illecito giuridico, anche penale; e in tal caso il divieto sarà

garentito dalla corrispondente sanzione; ma, al di fuori di questa

ipotesi, l'attività di prevenzione della polizia, se ed in quanto

importi una restrizione della sfera giuridica del cittadino, in ordine

ai suoi possibili futuri comportamenti, potrà esercitarsi soltanto nei

casi e nei modi espressamente indicati dalla legge.

In conclusione, stabilito il carattere generale della norma

dell'art. 17 e la sua riferibilità ad ogni specie di riunione,

comprese quelle a carattere religioso, risulta evidente il contrasto

fra la detta norma e l'art. 25 della legge di pubblica sicurezza, nella

parte in cui questo implica l'obbligo del preavviso anche per le

riunioni non pubbliche.

Posta e risoluta in questi termini la questione di legittimità

costituzionale dell'art. 25, ne risulta che restano estranee alla

indagine di questa Corte le altre norme alle quali, per opposta

finalità, fanno riferimento le parti. L'art. 18 della legge di p.s.,

infatti, è dalla stessa ordinanza posto fuori dell'ambito della

questione, col fatto stesso di ridurre questa a una valutazione del

rapporto fra l'art. 17 della Costituzione e l'art. 25 della legge di

p.s. L'art. 3 della legge 24 giugno 1929, n. 1159, e gli artt. 1 e 2

del R.D. 28 febbraio 1930, n. 289, cui la difesa del Lasco chiede che

si estenda il giudizio di legittimità costituzionale, riguardano la

nomina dei ministri di culto e l'apertura di templi ed oratori per i

culti ammessi, e quindi ben altro e diverso oggetto da quello che è

specificamente proprio dell'ordinanza e del procedimento penale che vi

ha dato luogo.

In relazione all'art. 26 della legge di pubblica sicurezza, è

evidente che questa norma, nell'attribuire al questore il potere di

vietare, in date circostanze, le funzioni, cerimonie e pratiche

religiose e le processioni ecclesiastiche o civili, ricollega tale

potere all'obbligo del preavviso sancito dalla norma dell'art. 25, e

ne limita pertanto l'esercizio ai casi in cui l'obbligo del preavviso

permane.

Circa infine la questione di legittimità costituzionale dell'art.

25 della legge di pubblica sicurezza, sollevata dal Pretore di

Leonforte, in relazione ai tre pubblici cortei promossi da Carosia

Giovanni e al corteo promosso da Chiaramonte Pietro, trattandosi, com'

è ovvio, di riunioni in luogo pubblico, esse rientrano nel novero

delle riunioni per le quali l'obbligo del preavviso sussiste, con la

conseguente legittimità, per questa parte, della norma dell'art. 25.