Sentenza n. 447/1993

ha pronunciato la seguente SENTENZA nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 1 della legge

della Regione Emilia-Romagna riapprovata il 20 luglio 1993 dal

Consiglio regionale, avente per oggetto: "Misure eccezionali e

transitorie per la riorganizzazione del sistema sanitario regionale",

promosso con ricorso del Presidente del Consiglio dei ministri,

notificato il 4 agosto 1993, depositato in cancelleria il 12

successivo ed iscritto al n. 35 del registro ricorsi 1993;

Visto l'atto di costituzione della Regione Emilia-Romagna;

Udito nell'udienza pubblica del 16 novembre 1993 il Giudice

relatore Enzo Cheli;

Uditi l'Avvocato dello Stato Sergio Laporta, per il ricorrente, e

l'avv. Giandomenico Falcon per la Regione;

Ritenuto in fatto

1. - Il Presidente del Consiglio dei ministri, con ricorso

notificato il 4 agosto 1993, ha sollevato questione di legittimità

costituzionale dell'art. 1 della legge della Regione Emilia-Romagna,

riapprovata dal Consiglio regionale il 20 luglio 1993 a seguito di

rinvio da parte del Governo, recante "Misure eccezionali e

transitorie per la riorganizzazione del sistema sanitario regionale",

per violazione dell'art. 117 della Costituzione, in relazione agli

artt. 47 della legge 23 dicembre 1978, n. 833, e 44, quinto comma,

del d.P.R. 20 dicembre 1979, n. 761.

Il ricorrente deduce che la disciplina impugnata dispone, in via

eccezionale e transitoria, fino all'attuazione del riordino del

sistema sanitario nazionale e regionale, la facoltà per la Giunta

regionale di avvalersi del personale dirigente del servizio sanitario

nazionale, nel numero massimo di dieci unità, con permanenza a

carico delle unità sanitarie locali del relativo trattamento

economico e di missione. Tali disposizioni, secondo il Presidente del

Consiglio dei ministri, si porrebbero in contrasto - oltre che con

l'art. 47 della legge n. 833 del 1978, che riserva alla legge statale

la disciplina dello stato giuridico del personale delle unità

sanitarie locali - con i principi di cui al citato art. 44 del d.P.R.

n. 761 del 1979, dove si prevede espressamente che, per particolari

esigenze dei servizi sanitari regionali e per tempo determinato, il

personale delle unità sanitarie locali possa essere comandato presso

le Regioni, ma con assunzione da parte di quest'ultime dei relativi

oneri finanziari.

Il contrasto tra la normazione regionale impugnata ed i principi

della legislazione statale in materia sussisterebbe, quindi, sia in

relazione al ricorso all'istituto dell'"avvalimento" anziché a

quello del "comando", sia alla conseguente disciplina dei relativi

oneri.

Tale contrasto - sempre secondo il Presidente del Consiglio dei

ministri - determinerebbe una lesione dell'art. 117 della

Costituzione, posto che in materia di disciplina dello stato

giuridico ed economico del personale del servizio sanitario

nazionale, a fronte della competenza statale, sancita dall'art. 47

della legge n. 833 del 1978, residuano alla Regione solo funzioni di

tipo meramente attuativo.

Né la norma impugnata potrebbe giustificarsi in relazione ad

esigenze di carattere eccezionale e transitorio, in quanto le

richiamate disposizioni della legge statale, che si assumono violate,

sono specificamente rivolte a regolare proprio i casi in cui si

manifestano per le Regioni particolari esigenze di carattere

temporaneo.

2. - La Regione Emilia-Romagna si è costituita nel giudizio per

dedurre l'infondatezza del ricorso in relazione sia all'asserita

insussistenza di un contrasto tra la norma impugnata e la

Costituzione, sia alla nuova configurazione delle competenze

regionali, operata con il decreto legislativo 30 dicembre 1992, n.

502, sia al carattere eccezionale, delimitato e temporaneo della

misura prevista dalla legge impugnata.

In prossimità dell'udienza la Regione ha presentato una memoria

nella quale afferma che l'art. 44, quinto comma, del d.P.R. n. 761

del 1979, nel prevedere lo strumento del comando per l'utilizzazione

del personale sanitario da parte delle Regioni, non escluderebbe la

possibilità per le stesse Regioni di ricorrere eventualmente anche

ad altri strumenti di mobilità di detto personale, sulla base di

espresse previsioni normative, qualora ciò si renda necessario in

relazione a peculiari esigenze per le quali lo strumento del comando

appaia inadeguato.

Nel caso di specie, la creazione di un regime speciale, riferito

esclusivamente ai dirigenti, con rigide delimitazioni numeriche e

temporali, si sarebbe resa necessaria per garantire alle poche unità

di personale di vertice interessate una più adeguata valorizzazione

professionale e condizioni non svantaggiose per ciò che attiene sia

al mantenimento dei compensi speciali inerenti alle rispettive

posizioni giuridiche nelle unità sanitarie di appartenenza sia al

trattamento economico di missione.

Per quanto attiene agli oneri economici, la difesa regionale deduce che nel nuovo assetto giuridico e finanziario del sistema

sanitario, determinato dal decreto legislativo n. 502 del 1993, le

unità sanitarie locali sono divenute aziende regionali, finanziate

interamente dalla Regione attraverso il Fondo sanitario nazionale.

Inoltre, l'art. 13 dello stesso decreto legislativo n. 502 ha

attribuito a carico della Regione il ripiano del disavanzo delle

unità sanitarie locali derivante dalle scelte organizzative

regionali. In tal modo, la spesa per le unità sanitarie locali

verrebbe a confluire nella generale spesa per le attività sanitarie,

con la conseguente possibilità per la legge regionale di stabilire -

nei limiti della ragionevolezza - la più opportuna imputazione di

una spesa comunque attinente al settore delle attività sanitarie. Considerato in diritto

1. - Il Presidente del Consiglio dei ministri impugna in via

principale l'art. 1 della legge della Regione Emilia-Romagna,

riapprovata dal Consiglio regionale il 20 luglio 1993 e recante

"Misure eccezionali e transitorie per la riorganizzazione del sistema

sanitario regionale".

Con tale disposizione la Regione ha stabilito la facoltà per la

Giunta regionale di avvalersi, in via eccezionale e transitoria, del

personale dirigente del servizio sanitario nazionale, nel numero

massimo di dieci unità, per esigenze di riorganizzazione del sistema

sanitario fino all'attuazione del suo riordino in sede nazionale e

locale, ponendo a carico delle unità sanitarie locali di

appartenenza gli oneri relativi al trattamento economico di detti

dirigenti nonché l'eventuale trattamento di missione, in caso di

loro spostamento dalla sede di servizio.

Secondo il Presidente del Consiglio questa disciplina si porrebbe

in contrasto con l'art. 117 della Costituzione, con riferimento

all'art. 47 della legge 23 dicembre 1978, n. 833, concernente la

disciplina dello stato giuridico ed economico del personale delle

unità sanitarie locali, nonché all'art. 44 del d.P.R. 20 dicembre

1979, n. 761, dove si prevede che per particolari esigenze dei

servizi sanitari regionali il personale delle unità sanitarie possa

essere comandato presso la Regione per tempo determinato, ma con

assunzione da parte della stessa Regione dei relativi oneri

finanziari.

2. - La questione è fondata.

L'art. 47 della legge 23 dicembre 1978, n. 833, istitutiva del

servizio sanitario nazionale, ha riservato allo Stato, per evidenti

esigenze di uniformità - ripetutamente richiamate dalla

giurisprudenza costituzionale (v., di recente, sentenze nn. 355 e 366

del 1993, 28 del 1992, 484 del 1991, 308 e 112 del 1990) - la

disciplina dello stato giuridico ed economico del personale

sanitario, riconoscendo in tale ambito alle Regioni il potere di

emanare solo norme per l'attuazione della legge statale, ai sensi

dell'art. 117, ultimo comma, della Costituzione. Più di recente,

questa Corte ha anche riconosciuto che "il nuovo inquadramento delle

unità sanitarie locali disposto con l'art. 3 del decreto legislativo

n. 502 del 1992 (in tema di riordino della disciplina in materia

sanitaria) non ha fatto venir meno quelle esigenze di uniformità che

hanno a suo tempo indotto il legislatore statale a riservare alla

propria sfera di competenza la disciplina del personale sanitario"

(sent. n. 359 del 1993).

Ne consegue che le Regioni, anche successivamente all'entrata in

vigore del decreto legislativo 30 dicembre 1992, n. 502, non hanno

acquisito il potere di emanare in questa materia norme che esulino

dall'ambito della attuazione o della integrazione di discipline poste

da parte della legge statale.

Ora, per quanto concerne l'utilizzazione in via eccezionale di

personale delle unità sanitarie locali da parte delle Regioni, il

d.P.R. 20 dicembre 1979, n. 761, - che ha regolato lo stato giuridico

ed economico del personale di tali unità in attuazione della delega

disposta dalla legge n. 833 del 1978 - all'art. 44 ha previsto la

possibilità di comandare, per tempo determinato, il personale in

questione presso gli uffici regionali, ma pur sempre con assunzione

dei relativi oneri da parte della Regione.

In contrasto con questa precisa disposizione, la norma impugnata -

anche al di là dell'impreciso riferimento all'istituto

dell'"avvalimento", che afferisce più propriamente ai rapporti tra

Regione ed uffici degli enti locali, ai sensi dell'art. 118, terzo

comma, della Costituzione - ha, invece, stabilito che la Regione

possa porre alle proprie dipendenze funzionali un limitato numero di

dirigenti delle unità sanitarie locali, mantenendo peraltro a carico

di queste ultime il trattamento economico goduto dagli interessati

nonché l'eventuale trattamento economico di missione.

Né tale contrasto tra la norma statale e la norma regionale può

ritenersi superato in relazione alla nuova disciplina finanziaria del

sistema sanitario, di cui al già ricordato decreto legislativo n.

502 del 1992, dal momento che il richiamo a questa disciplina non è

tale da giustificare una attribuzione indifferenziata o una

commistione fra le risorse attribuite alle unità sanitarie locali e

quelle destinate al funzionamento degli uffici regionali che operano

nel campo delle attività sanitarie. Così come non può essere

apprezzato il rilievo, formulato dalla Regione, che la norma statale

sul comando del personale delle unità sanitarie locali ben

difficilmente potrebbe trovare applicazione nei confronti del

personale dirigente, in quanto questo verrebbe in tal modo a perdere

alcune indennità integrative del trattamento economico e non

potrebbe, d'altro canto, beneficiare del trattamento di missione: è

evidente, infatti, che tale rilievo investe valutazioni di mera

opportunità, insuscettibili di incidere sulla valutazione della

legittimità della disposizione impugnata.