Sentenza n. 441/1988

ha pronunciato la seguente SENTENZA nei giudizi di legittimità costituzionale della legge della Regione

Umbria approvata il 9 dicembre 1976, riapprovata il 20 gennaio 1977,

recante "Provvidenze a favore della industria ricettiva,

pararicettiva e della ristorazione" e della legge della Regione

Campania approvata il 26 luglio 1978, riapprovata il 25 settembre

1978 e comunicata il 28 settembre 1978, recante: "Legge regionale 19

novembre 1973, n. 22 - Provvidenze a favore delle cooperative

artigiane di garanzia - Modifiche", promossi con ricorsi del

Presidente del Consiglio dei ministri, notificati il 9 febbraio 1977

e il 17 ottobre 1978, depositati in Cancelleria il 16 febbraio 1977 e

il 24 ottobre 1978 ed iscritti al n. 5 del registro ricorsi 1977 e al

n. 30 del registro ricorsi 1978;

Visti gli atti di costituzione della Regione Umbria e della

Regione Campania;

Udito nell'udienza pubblica dell'8 marzo 1988 il Giudice relatore

Aldo Corasaniti;

Udito l'Avvocato dello Stato Giorgio Azzariti per il ricorrente;

Ritenuto in fatto

1. - Con ricorso notificato il 17 ottobre 1978 il Presidente del

Consiglio dei ministri proponeva questione di legittimità

costituzionale in via principale nei confronti di delibera

legislativa della Regione Campania approvata il 26 luglio 1978 e

riapprovata il 25 settembre 1978, recante "Legge regionale 19

novembre 1973, n. 22 - Provvidenze a favore delle cooperative

artigiane di garanzia - Modifiche", per violazione del princìpio

della legislazione statale secondo cui le incentivazioni creditizie a

favore delle imprese debbono essere finalizzate ad un sviluppo

produttivo e/o ad un miglioramento tecnologico e non possono, dunque,

concernere le operazioni di mero esercizio.

Tale princìpio risponderebbe all'esigenza razionale di non

impegnare il pubblico denaro se non per fini di sviluppo produttivo,

come tali significativi per l'intera collettività. L'art. 4 della

delibera legislativa impugnata, innovando all'art. 7 della legge 19

novembre 1973, n. 22 della Regione Campania, prevede invece la

concessione di contributi regionali in conto interessi nella misura

del 50% del tasso di interesse annuo, su operazioni di credito di

mero esercizio in favore delle imprese artigiane.

2. - Si costituiva la Regione Campania con atto in data 3 novembre

1978, rilevando che è consentito alla regione (art. 109 d.P.R. n.

616 del 1977) ogni tipo di intervento per agevolare l'accesso al

credito nei limiti massimi stabiliti in base a legge dello Stato,

nonché la disciplina dei rapporti con gli istituti di credito, la

determinazione dei criteri di ammissione al credito agevolato ed i

controlli sulla sua effettiva destinazione. In questo ambito di

competenze, il cui limite sarebbe solo quantitativo, essendo dato dai

tetti massimi stabiliti in base a legge dello Stato e non concernendo

la tipologia degli interventi, rientrerebbe la legge regionale

impugnata.

Una normativa sul credito artigiano, d'altra parte, non potrebbe

essere misurata alla stregua della tipologia di intervento statale in

favore della media e della grande industria, mentre l'intervento

regionale avrebbe la funzione di sopperire alle carenze di quello

statale in un settore di vitale importanza per l'economia del paese,

da tempo peraltro trascurato. Le stesse ammissioni, contenute nel

ricorso dello Stato, di agevolazioni al credito di esercizio in

favore dell'agricoltura e per l'acquisto di scorte costituirebbero

conferma dell'inesistenza del princìpio invocato.

3. - Con ricorso notificato il 9 febbraio 1977 il Presidente del

Consiglio dei ministri proponeva questione principale di legittimità

costituzionale nei confronti di delibera legislativa della Regione

Umbria, approvata il 9 dicembre 1976 e riapprovata il 20 gennaio

1977, recante "provvidenza a favore dell'industria ricettiva,

pararicettiva e della ristorazione", assumendo superasse i limiti

materiali delle competenze regionali e violasse i princìpi della

legislazione statale in tema di incentivazioni creditizie. La

delibera legislativa impugnata, in particolare, invaderebbe le

competenze statali in tema di credito, prevedendo agevolazioni per

l'industria turistica, senza far salva la determinazione ad opera

delle competenti autorità statali, dei tassi che gli istituti

mutuanti debbono praticare (art. 3 legge impugnata); contrasterebbe

inoltre, con i princìpi della legislazione statale in materia di

incentivazioni creditizie, anche nell'industria turistica, prevedendo

agevolazioni non finalizzate alla realizzazione di nuove iniziative

industriali, sibbene per la ordinaria gestione di quelle in atto. La

mancata impugnativa di altre analoghe leggi regionali, di per sé del

resto non tale da precludere la presente, troverebbe comunque

giustificazione nel carattere del tutto eccezionale e temporaneo di

queste; essendo la legge della regione Campania (ad es.) rivolta a

sostenere l'industria turistica, dopo le rovinose vicende del colera,

ed essendo le leggi della Regione Liguria ed Umbria destinate ad

attenuare i danni conseguiti al divieto di traffico automobilistico

nei giorni domenicali e festivi.

4. - Si costituiva la Regione Umbria contestando potesse dedursi

dall'assenza nella legislazione statale di incentivazioni simili a

quelle previste dalla legge regionale un princìpio di esclusione del

tipo cui queste sono riconducibili; l'erroneo procedimento logico

seguito dallo Stato ricorrente dovrebbe condurre a ritenere

inammissibile, prima ancora che infondato questo motivo di censura.

La legge regionale impugnata, d'altra parte, non determinerebbe il

tasso di interesse delle operazioni creditizie, limitandosi a

prevedere contributi sugli interessi fissati dalla banche.

Il comportamento del Governo, infine, risulterebbe viziato per

eccesso di potere, non essendo state proposte censure nei confronti

di analoghe leggi regionali e non rilevando, sotto il profilo della

legittimità costituzionale, la considerazione delle particolari

contingenze in cui una legge è stata approvata. Considerato in diritto

1. - I giudizi, stante l'analogia delle questioni trattate,

possono essere riuniti.

2. - Il Presidente del Consiglio dei ministri propone questione di

legittimità costituzionale in via principale della legge della

Regione Umbria approvata il 9 dicembre 1976 e riapprovata il 20

gennaio 1977, recante "Provvidenze a favore dell'industria ricettiva,

pararicettiva e della ristorazione", assumendo violati gli artt. 117

e 118 della Costituzione.

La legge regionale invaderebbe le competenze dello Stato in

materia di credito, prevedendo agevolazioni per l'industria turistica

senza far salve le competenze statali in ordine alla determinazione

dei tassi di interesse che gli istituti mutuanti debbono praticare.

Violerebbe, poi, i princìpi della legislazione statale in materia

di credito agevolato per l'industria turistica, prevedendo

facilitazioni non finalizzate alla realizzazione di nuove iniziative

ma solo per l'ordinaria gestione di quelle in atto.

Il Presidente del Consiglio dei ministri propone poi questione di

legittimità costituzionale in via principale nei confronti dell'art.

4 della legge della Regione Campania approvata il 26 luglio 1978 e

riapprovata il 25 settembre 1978, recante "Legge regionale 19

novembre 1973, n. 22 - Provvidenze a favore delle cooperative

artigiane di garanzia - Modifiche", per violazione del princìpio

della legislazione statale e, dunque, mediatamente dell'art. 117

Cost., secondo cui le incentivazioni creditizie a favore delle

imprese artigiane debbono essere finalizzate ad uno sviluppo

produttivo e non possono invece concernere le operazioni di mero

esercizio.

In entrambi i giudizi si sono costituite le Regioni. La Regione

Umbria sottolinea il carattere limitato dell'intervento previsto

dalla legge impugnata, da cui esulerebbe la determinazione del tasso

di interesse dell'operazione creditizia complessiva; nega poi si

possa desumere un princìpio contrario alle agevolazioni del credito

di esercizio dalla semplice mancanza nella legislazione statale di

incentivazioni di questo tipo. Il ricorso dello Stato, inoltre,

risulterebbe espressione di un indirizzo irragionevolmente difforme

da quello seguito fino ad ora, non essendo state impugnate leggi di

contenuto simile di altre Regioni e della medesima Regione Umbria.

La Regione Campania, rilevata l'ampiezza delle competenze

regionali in materia di accesso al credito, ai sensi dell'art. 109

del d.P.R. n. 616 del 1977, contesta che possano desumersi argomenti,

in relazione alle agevolazioni creditizie in favore delle imprese

artigiane e cooperative, dalla normativa statale concernente le

piccole e medie imprese.

3. - Deve essere esclusa, innanzi tutto, la violazione delle

competenze statali in ordine alla determinazione del tasso di

interesse praticato dagli istituti di credito ad opera della legge

della Regione Umbria impugnata. Questa legge non contiene alcuna

norma in proposito; prevede - è vero - convenzioni fra Regione ed

istituti di credito per la determinazione di modalità

dell'operazione creditizia, ma lo stesso modello "convenzionale"

prescelto esclude che le banche possano essere vincolate alle

decisioni dell'amministrazione regionale. Le modalità

dell'operazione creditizia "negoziabili" saranno allora solo quelle

che non risultano riservate alla determinazione dei competenti organi

statali.

4. - La legislazione statale in tema di agevolazioni creditizie

prevede solo interventi per favorire nuovi investimenti e/o

l'ammodernamento tecnologico e non per la semplice gestione degli

impianti in opera; ciò è vero non solo con riferimento alle

piccole, medie e grandi imprese (cfr. art. 3, legge 12 agosto 1977,

n. 675; artt. 1 e 14, legge 17 febbraio 1982, n. 46; art. 9 e segg.,

legge primo marzo 1986, n. 64, sull'intervento straordinario nel

Mezzogiorno; art. 1, legge 19 dicembre 1983, n. 696; art. 1

decreto-legge primo aprile 1987, n. 128, etc.) e per il commercio

(cfr. art. 2, legge 10 ottobre 1975, n. 517) ma anche in tema di

credito artigiano (cfr. artt. 35 ss., legge 25 luglio 1952, n. 949;

art. 1, legge 7 agosto 1971, n. 685; art. 2, legge 10 ottobre 1975,

n. 524; art. 1, n. 3, decreto-legge 30 aprile 1976, n. 156,

convertito in legge n. 350 del 1976; art. 14, legge 17 febbraio 1982,

n. 46; art. 30, legge 7 agosto 1982, n. 526, etc.), di credito a

cooperative (art. 4, legge 27 febbraio 1985, n. 49) e di credito ad

imprese che operano nel settore del turismo (artt. 13, ss., legge 17

maggio 1983, n. 217).

Avuto riguardo alle necessarie ragioni di pubblico interesse che

debbono giustificare l'impiego del pubblico denaro, può, dunque,

desumersi da tale normativa un princìpio che esclude facilitazioni,

a carico delle finanze pubbliche, per crediti di mero esercizio.

Questo princìpio generale è derogato solo per il credito

agricolo (art. 1, lett. d, legge primo luglio 1977, n. 403), stanti

le note difficoltà che attraversa il settore, e per interventi

giustificati da motivi congiunturali, quando la stessa base

produttiva può essere minacciata (cfr., ad es., le agevolazioni in

deroga alla normativa vigente previste dall'art. 34, comma secondo,

della legge 24 aprile 1980, n. 146).

La legge della Regione Umbria e l'art. 4 della legge della Regione

Campania impugnate prevedono facilitazioni per il credito di mero

esercizio, rispettivamente, in favore delle aziende ricettive,

pararicettive e della ristorazione ed in favore delle aziende

artigiane senza alcun collegamento con specifiche ragioni

congiunturali. Ciò è palese per la legge della Regione Campania,

che rifinanzia e modifica in via permanente precedente normativa

della medesima Regione. Neppure la legge della Regione Umbria,

peraltro, evidenzia, nei criteri di concessione delle "provvidenze"

(art. 5) e negli elementi che debbono essere indicati nella relazione

tecnico-finanziaria da allegare alle domande (art. 4, lett. b), un

riferimento a situazioni di crisi dovute a circostanze o cause

specifiche e temporanee. La legge della Regione Umbria e l'art. 4

della legge della Regione Campania impugnati, dunque, poiché si

discostano dai princìpi della legislazione statale nella materia,

debbono esser dichiarati costituzionalmente illegittimi.