Sentenza n. 438/1988

ha pronunciato la seguente SENTENZA nel giudizio di legittimità costituzionale degli artt. 7, 8, 9 e 11

della legge della Regione Umbria 21 ottobre 1981, n. 69

(Norme sul sistema formativo regionale) promosso con ordinanza emessa

il 15 ottobre 1986 dal T.A.R. dell'Umbria sui ricorsi riuniti

proposti dall'Istituto Tecnico Industriale "E. Fermi" di Perugia ed

altri contro il Ministero della Pubblica Istruzione ed altra,

iscritta al n. 214 del registro ordinanze 1987 e pubblicata nella

Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 24, prima serie speciale,

dell'anno 1987;

Visti gli atti di costituzione dell'Istituto Tecnico Industriale

"E. Fermi" di Perugia e della Regione Umbria;

Udito nell'udienza pubblica del 15 dicembre 1987 il Giudice

relatore Renato Dell'Andro;

Uditi gli avvocati Claudio Rossano per l'Istituto Tecnico

Industriale "E. Fermi" di Perugia e Alarico Mariani Marini per la

Regione Umbria;

Ritenuto in fatto

1. - Il Tribunale Amministrativo Regionale dell'Umbria, con

ordinanza 15 ottobre 1986 ha sollevato, in riferimento agli artt. 33,

terzo e quarto comma, e 117, primo comma, Cost. ed in relazione

all'art. 2, ultimo comma, della legge 21 dicembre 1978, n. 845

(Legge-quadro in materia di formazione professionale) questione di

legittimità costituzionale degli artt. 7, 8, 9 e 11 della legge

della Regione Umbria 21 ottobre 1981, n. 69 (Norme sul sistema

formativo regionale).

In primo luogo, la legge regionale umbra n. 69 del 1981, ad avviso

del giudice a quo, violerebbe l'art. 117, primo comma, Cost, per

inosservanza del principio di cui all'art. 2, ultimo comma, della

legge n. 845 del 1978, in base al quale l'esercizio dell'attività di

formazione professionale è libero. Quindi la legge impugnata sarebbe

viziata d'illegittimità costituzionale nel disporre l'esclusione di

soggetti privati dall'esercizio dell'attività di formazione

professionale e nel precludere ai privati di chiedere ed ottenere che

la frequenza di dette scuole comporti effetti legali.

Peraltro, il sistema introdotto dalle disposizioni impugnate

appare al giudice remittente in contrasto con l'art. 33, terzo e

quarto comma, Cost., ove è previsto il diritto, per enti e privati,

d'istituire scuole ed istituti di istruzione senza oneri per lo Stato

e si riconosce libertà d'insegnamento alle scuole medesime, con ciò

garantendo la coesistenza di due aree di istruzione, pubblica e

privata - nel rispetto dei limiti di legge - comunque equipollenti.

2. - Si è costituito in giudizio l'Istituto Tecnico Industriale

"E. Fermi" di Perugia che ha concluso per la fondatezza della

questione.

In prossimità dell'udienza pubblica la difesa dell'Istituto

"E.Fermi" ha fatto pervenire alla Corte memoria illustrativa nella

quale, con più ampio svolgimento, ha insistito nelle conclusioni

dell'atto di costituzione.

3. - Si è costituita in giudizio anche la Regione Umbria

chiedendo il rigetto della questione.

In primo luogo, la Regione contesta che l'attività di formazione

professionale di cui alla legge impugnata integri l'esercizio

dell'attività scolastica ex art. 33 Cost. ed incida, di conseguenza,

sui diritti tutelati da tale disposizione costituzionale. La nozione

giuridica di scuola ai fini della tutela costituzionale, infatti,

comprenderebbe soltanto quelle organizzazioni che forniscano o

"producano" istruzione e che consentano di conseguire un titolo di

studio secondo l'ordinamento dettato dallo Stato per l'istruzione

pubblica. In particolare, le attività di formazione professionale,

non presenterebbero alcuno dei requisiti necessari per essere

comprese nella nozione costituzionale di "scuola".

La Regione Umbria contesta, inoltre, la fondatezza dell'assunto

dell'ordinanza di rinvio, in base al quale la disciplina regionale

della formazione professionale escluderebbe i privati dall'esercizio

del diritto "di libertà della scuola", in quanto, privilegiando le

strutture pubbliche, non consentirebbe il riconoscimento legale di

attività formative di privati, che possono essere disciplinate dal

legislatore regionale ma non soppresse. In contrario, si osserva che

la legge quadro statale ha stabilito per le Regioni precise

direttive, tra le quali vi sono quelle di "organizzare il sistema di

formazione professionale sviluppando le iniziative pubbliche....", di

"assicurare il controllo sociale della gestione delle attività

formative attraverso la partecipazione dei rappresentanti di enti

locali..." e d'attuare i programmi "direttamente nelle strutture

pubbliche, che devono essere interamente utilizzate..." e, mediante

convenzione, nelle strutture di enti d'emanazione sindacale,

imprenditoriale o cooperativa o con imprese e loro consorzi.

Il legislatore statale avrebbe pertanto stabilito un criterio, per

l'esercizio dei poteri regionali in materia, in base al quale, da un

lato, l'organizzazione delle attività in questione sarebbe affidata

in via prioritaria alle strutture degli enti pubblici locali e,

dall'altro, l'intervento in tale sistema formativo mediante

convenzione con le strutture pubbliche sarebbe consentito solo ad

alcuni soggetti privati, i quali sono individuati in ragione

dell'interesse concorrente al perseguimento dei fini di formazione

professionale così come stabilito dalla stessa legge quadro.

A tale scelta discrezionale del legislatore statale si sarebbe

uniformata la legge regionale dell'Umbria, che affida l'attuazione

dei piani di attività formative alle associazioni intercomunali e

prevede che tali enti pubblici possano avvalersi mediante convenzione

della cooperazione di soggetti privati e delle relative strutture.

Tale sistema, pur con i limiti che, in ogni caso, l'art. 33, terzo

comma, Cost. non esclude, riconosce ai privati un ruolo concorrente

nell'attività di formazione, che si concreta nell'esercizio di corsi

professionali in seno a strutture private convenzionate, con effetti

equipollenti a quelli dei corsi attuati nelle strutture pubbliche.

Per quanto concerne, infine, l'assunta violazione dell'art. 117

Cost., la Regione Umbria osserva che non sembra che l'art. 2, ultimo

comma, della legge quadro enunci un principio della stessa natura di

quello affermato dall'art. 33, terzo comma, Cost. All'ultimo comma

dell'art. 2 non potrebbe attribuirsi, infatti, il significato di un

riconoscimento del diritto di privati d'esercitare liberamente tale

attività ma piuttosto quello di enunciazione del principio che

l'oggetto delle attività di formazione professionale può essere

ricercato liberamente in relazione ai fini cui esse sono preordinate,

con piena discrezionalità circa la individuazione di forme e di

contenuti idonei, essendo palese il carattere essenziale di

permanente adattamento di tali interventi rispetto alla realtà

dinamica del mondo del lavoro e delle attività economiche.

Sotto altro aspetto la Regione ribadisce che è inesatta

l'affermazione in base alla quale la legge regionale si sarebbe

limitata a riservare alle attività formative svolte dai privati

l'effimero riconoscimento d'un attestato di frequenza privo di

giuridica validità mentre la legge regionale ha disciplinato il

regime convenzionale nell'ambito del quale i soggetti privati

indicati dal legislatore ordinario possono concorrere in un sistema

coordinato di parità con le strutture pubbliche all'esercizio del

servizio pubblico. Considerato in diritto

1. - Va anzitutto precisato l'oggetto del presente giudizio.

Il giudice remittente ha ritenuto sottoporre all'esame di questa

Corte, sospettandone l'illegittimità costituzionale, soltanto gli

artt. 7, 8, 9 e 11 della legge della Regione Umbria 21 ottobre 1981,

n. 69: e ciò in riferimento agli artt. 33, terzo e quarto comma, e

117, primo comma, Cost., in relazione all'art. 2, ultimo comma, della

legge 21 dicembre 1978, n. 845.

Nessuna censura è stata sollevata, in questa sede, né in ordine

alla legge regionale 31 maggio 1977, n. 33 (con la quale, fra

l'altro, sono state revocate tutte le autorizzazioni all'istituzione

di scuole o corsi per operatori socio-sanitari precedentemente

concesse) né in relazione ai requisiti che le scuole o corsi ora

ricordati devono possedere al fine d'ottenere che la frequenza nelle

predette scuole comporti "effetti legali". Questi ultimi, invece, a

parere del giudice remittente, non potrebbero essere conseguiti dagli

alunni che frequentano scuole o corsi privati per la preclusione che

gli artt. 7, 8, 9 e 11 della legge regionale 21 ottobre 1981, n. 69

porrebbero ai privati di chiedere e d'ottenere appunto i citati

"effetti legali". Gli articoli ora ricordati disporrebbero, a parere

del giudice a quo, altresì l'esclusione dei soggetti privati dalle

attività di formazione professionale indicate nell'ordinanza di

rimessione.

2. - La censura sollevata dal giudice remittente, così come

delimitata, non può, nella sua globalità, trovare accoglimento.

Essa va accolta soltanto in relazione al primo comma dell'art. 11

della legge regionale n. 69 del 1981; di questo comma va dichiarata

l'illegittimità costituzionale dell'inciso "purché in armonia con

le indicazioni della programmazione regionale".

Non può, infatti, ritenersi né che le disposizioni impugnate

dispongano "l'esclusione di soggetti privati dall'esercizio" di

alcune "attività di formazione professionale" né che le stesse

disposizioni "precludano ai privati di chiedere ed ottenere che la

frequenza di scuole private comporti "effetti legali" (così come si

esprime il giudice a quo).

Ed infatti: l'art. 7 della legge regionale n. 69 del 1981, in

ottemperanza della legge quadro statale 21 dicembre 1978, n. 845

(cfr. soprattutto gli artt. 3 e 5) stabilisce, in particolare, ciò

che il piano annuale delle attività di formazione professionale,

predisposto dalla giunta regionale sulla base delle proposte delle

associazioni intercomunali, deve contenere per ottenere

l'approvazione (e le determinazioni relative alle "ripartizioni dei

finanziamenti tra i soggetti attuatori degli interventi") da parte

del Consiglio regionale. L'art. 8 della stessa legge regionale

provvede, poi, a stabilire le "modalità d'attuazione delle attività

di formazione professionale": nello stesso articolo, mentre si affida

l'organizzazione delle predette attività alle associazioni

intercomunali, di cui alla legge regionale 19 dicembre 1979, n. 65, a

province, comuni ed altri enti pubblici, non solo non si escludono i

privati dal concorso in detta organizzazione ma espressamente si

prevedono speciali "accordi", "convenzioni" tra gli enti pubblici

organizzatori ed imprese private (secondo comma) enti, associazioni e

centri privati "i quali siano emanazione delle organizzazioni

maggiormente rappresentative sul piano nazionale dei lavoratori

dipendenti o autonomi, degli imprenditori ovvero dei movimenti

associativi di carattere cooperativo o con finalità formative e

sociali" (terzo comma).

Or non può certo esser precluso alla Regione, nell'indicare le

"modalità d'attuazione" delle attività di formazione professionale,

stabilire precisi criteri di scelta degli enti pubblici e privati

chiamati ad organizzare o concorrere alla realizzazione delle

predette attività, finanziate, almeno in prevalenza, dalla stessa

Regione. Come non può esser precluso a quest'ultima stabilire (cfr.

quarto comma dell'art. 8 della legge regionale in esame) i requisiti

dei quali devono essere forniti e le condizioni alle quali devono

rispondere i soggetti privati per essere ammessi alla stipula delle

predette convenzioni: basta leggere alcuni dei citati requisiti (es.

avere come fine la formazione professionale; disporre di strutture,

capacità organizzative ed attrezzature idonee; non perseguire scopi

di lucro; garantire il controllo sociale delle attività; applicare

al personale il contratto nazionale di lavoro di categoria

avvalendosi di quello ricompreso nelle ivi indicate "graduatorie"

ecc.) per rendersi conto che si tratta di requisiti e condizioni

mirati a garantire, oltre alla serietà ed efficienza delle

attività, i diritti dei docenti e degli allievi.

Né la Regione può esser vincolata, una volta ammesso il

"riconoscimento" di corsi di formazione professionale, finanziati e

gestiti da enti pubblici (cfr. art. 9 della legge in esame) a

concedere lo stesso riconoscimento anche agli enti privati, quando

già questi ultimi sono ammessi a stipulare accordi o convenzioni, ai

sensi del precedente art. 8, con gli enti pubblici organizzatori.

La "presa d'atto", da parte della Regione, di cui all'art. 11

della legge n. 69 del 1981, riguarda, pertanto, unicamente "i corsi

liberi a carattere professionale organizzati da scuole ed enti

privati o da imprese nell'ambito dei propri programmi produttivi".

Nessuno impedisce, e tantomeno gli artt. 7, 8, 9 e 11 della legge in

esame, che gli enti privati ed imprese, se forniti dei richiesti

requisiti, oltre od "al di fuori" dell'organizzazione, per proprio

conto, di corsi liberi ai sensi dell'art. 11, partecipino, a mezzo

delle convenzioni più volte ricordate, a corsi ed attività

finanziate dalla Regione.

Un motivo d'incostituzionalità è, invece, ravvisabile nel primo

comma dell'art. 11 della legge in esame. Non è, invero, consentito

alla Regione subordinare la presa d'atto dei corsi liberi

all'"armonia" dei medesimi con le "indicazioni della programmazione

regionale": tale subordinazione pone ai privati una condizione

violativa del diritto di cui al terzo comma dell'art. 33 Cost.

A parte quest'ultimo rilievo, le disposizioni impugnate, mentre

rispettano il dettato di cui all'art. 33, terzo comma, Cost., sono

estranee alla comprensione dell'art. 33, quarto comma, Cost., in

quanto non investono questioni attinenti ai "requisiti" (diritti ed

obblighi) delle scuole non statali che chiedono la parità e che,

come si è sopra indicato, non sono oggetto del presente giudizio.

Né è sostenibile che la disciplina di cui agli artt. 7, 8, 9 e 11

della legge in esame indirettamente venga ad "impedire" la richiesta

e la concessione della "parità", di cui all'art. 33, quarto comma,

Cost., quando, nelle disposizioni impugnate, oltre ai corsi liberi di

cui all'art. 11 della legge in esame, è anche previsto il

coinvolgimento di enti ed imprese private nello stesso svolgimento

delle attività di formazione professionale organizzate dagli enti

pubblici e finanziate dalla Regione. Mentre non è per nulla precluso

agli stessi enti ed imprese private, ove forniti dei prescritti

requisiti, di richiedere la parità ai sensi del quarto comma

dell'art. 33 Cost.

Le disposizioni impugnate (a parte la citata censura

d'illegittimità parziale del primo comma dell'art. 11) non violano

neppure l'art. 117, primo comma, Cost. L'art. 2, quarto comma, della

legge statale 21 dicembre 1978, n. 845, secondo l'assunto della

difesa della Regione Umbria, dovrebbe essere interpretato in

coordinazione con i commi precedenti (con i quali si definiscono i

contenuti delle attività di formazione professionale con riguardo

alle categorie di potenziali utenti ed ai settori d'intervento) come

enunciazione del principio secondo cui i contenuti, l'oggetto delle

attività di formazione professionale ("l'esercizio", appunto, delle

stesse attività) sono discrezionalmente determinati secondo i fini

ai quali le attività sono preordinate. Non è questa la sede per

precisare l'esatta interpretazione del precitato art. 2: quand'anche

esso venga "letto" come affermazione d'un principio, applicativo alla

formazione professionale, del più generale principio di cui al terzo

comma dell'art. 33 Cost., ugualmente deve concludersi che le

disposizioni impugnate non violano, per le ragioni innanzi

sottolineate, neppure l'art. 2 della legge quadro 21 dicembre 1978,

n. 845 e, di conseguenza, non contravvengono al dettato di cui

all'art. 117, primo comma, Cost.