Sentenza n. 437/2000

ha pronunciato la seguente Sentenza nel giudizio per conflitto di attribuzione sorto a seguito del

decreto del Direttore generale dell'Ufficio centrale per i beni

culturali e paesaggistici del Ministero per i beni culturali e

ambientali del 29 ottobre 1996, di annullamento, ai sensi della legge

n. 431 del 1985, dell'autorizzazione n. 11184/1995 del 28 dicembre

1995 rilasciata dalla Regione Valle d'Aosta, ai sensi dell'art. 7

della legge 1497 del 1939, al Signor Ennio Vallomy per la

ristrutturazione e l'ampliamento di un alpeggio sito nel comune di

Lillianes, promosso con ricorso della Regione Valle d'Aosta,

notificato il 20 dicembre 1996, depositato in cancelleria il 24

successivo ed iscritto al n. 32 del registro conflitti 1996.

Visto l'atto di costituzione del Presidente del Consiglio dei

Ministri;

Udito nell'udienza pubblica del 20 giugno 2000 il giudice

relatore Riccardo Chieppa;

Udito l'avvocato Gustavo Romanelli per la Regione Valle d'Aosta e

l'Avvocato dello Stato Giuseppe Fiengo per il Presidente del

Consiglio dei Ministri.

Ritenuto in fatto

1. - Con ricorso notificato il 20 dicembre 1996 e depositato il

successivo 24 dicembre, la Regione autonoma Valle d'Aosta ha

sollevato conflitto di attribuzione nei confronti dello Stato, in

relazione al decreto emesso in data 29 ottobre 1996 dal Direttore

generale dell'Ufficio centrale per i beni ambientali e paesaggistici

del Ministero per i beni culturali ed ambientali (oggi Ministero per

i beni ed attività culturali), con cui è stata annullata

l'autorizzazione rilasciata dalla predetta Regione, ai sensi

dell'art. 7 della legge 29 giugno 1939, n. 1497, per la

ristrutturazione e l'ampliamento di un alpeggio sito nel comune di

Lillianes.

Assume la Regione ricorrente che il decreto impugnato violerebbe

le competenze spettanti alla medesima in base agli artt. 2 e 4 dello

statuto (legge costituzionale 26 febbraio 1948, n. 4), in relazione

all'art. 16 della legge 16 maggio 1978, n. 196 ed all'art. 82 del

d.P.R. 24 luglio 1977, n. 616 ed in relazione, altresì, ai principi

desumibili dagli artt. 97 e 116 della Costituzione.

Ad avviso della ricorrente, l'atto de quo si porrebbe in

contrasto anche con il principio di leale cooperazione tra Stato e

Regione nell'esercizio delle rispettive competenze.

Infatti, pur nella consapevolezza dell'applicabilità alla

Regione autonoma della Valle d'Aosta della disciplina posta dalla

legge 8 agosto 1985, n. 431, per aver questa introdotto norme di

grande riforma economico-sociale, tuttavia non si è tenuto conto

della particolare posizione che, nella materia, spetta alla Regione

medesima, giacché, per statuto, è ad essa attribuita una competenza

legislativa primaria in materia di "tutela del paesaggio" (art. 2,

lettera q), cui corrisponde anche la relativa competenza

amministrativa (art. 4); inoltre, a mente dell'art. 16 della legge 16

maggio 1978, n. 196, alla Regione Valle d'Aosta sono state trasferite

"le funzioni amministrative che il Ministero per i beni culturali ed

ambientali ed altri organi centrali dello Stato esercitano per il

territorio della Valle d'Aosta, in materia di tutela del paesaggio".

Nella specie, il procedimento, che ha caratterizzato l'emanazione

dell'atto impugnato, si è distaccato dal modello ispirato al

principio di leale cooperazione, in quanto l'organo statale non ha

dato alcun riscontro alla comunicazione ricevuta, né ha chiesto dati

o documenti o precisazioni; non ha espresso obiezioni o

contestazioni, così come non ha ricercato una concertazione o anche

solo una consultazione con la Regione, ma ha sovrapposto

autoritativamente la propria valutazione a quella espressa dalla

Regione stessa, travalicando i poteri di cui all'art. 82 del d.P.R.

n. 616 del 1977.

Sotto altro profilo, la Regione deduce che le attribuzioni dello

Stato in materia di autorizzazione di cui all'art. 7 della legge

n. 1497 del 1939 è legato al rispetto di termini rigorosi, nel senso

che il potere del Ministro deve essere esercitato nel termine di

sessanta giorni dalla data della relativa comunicazione.

Nella specie, di contro, il decreto impugnato è stato emesso il

29 ottobre 1996, mentre la comunicazione effettuata dalla Regione,

con allegato il provvedimento adottato, risalirebbe al 18 gennaio del

1996: ben oltre, quindi, il termine utile per esercitare il potere di

annullamento.

2. - Nel giudizio si è costituito il Presidente del Consiglio

dei Ministri, con il patrocinio dell'Avvocatura generale dello Stato,

che ha concluso per la reiezione del conflitto. In particolare,

rileva che il proposto conflitto è sostenuto da motivi che si

fondano sulla deduzione di vizi di legittimità e, come tali,

soggetti alla giurisdizione del giudice amministrativo.

Inoltre, rileva l'Avvocatura, nel contesto della procedura di

annullamento prevista dal nono comma dell'art. 82 del d.P.R. n. 616

del 1977, non può trovare applicazione il principio di leale

cooperazione così come inteso, nella specie, dalla Regione

ricorrente data la natura dell'intervento repressivo dello Stato e

data la incompatibilità con l'osservanza del termine di 60 giorni

assegnato dalla legge all'esercizio del potere di annullamento;

quest'ultimo, peraltro, è stato svolto senza travalicare i limiti

propri del potere di annullamento.

3. - Il ricorso era stato fissato per l'udienza pubblica del 25

novembre 1997 e successivamente del 6 luglio 1999 e rinviato a nuovo

ruolo sempre su istanza della Regione ricorrente.

In prossimità della nuova data fissata per la pubblica udienza

la Regione autonoma della Valle d'Aosta ha fatto pervenire una

memoria, con la quale, richiamandosi alle sue istanze di rinvio in

occasione della fissazione delle precedenti udienze, precisa che la

Commissione paritetica, investita della questione relativa ai

rapporti tra l'Amministrazione regionale ed il Ministero in ordine

all'esercizio dei poteri di cui trattasi, ha ritenuto di predisporre

lo schema di due commi da aggiungere all'art. 16 della legge

16 maggio 1978, n. 196, contenenti norme di attuazione dello statuto

speciale della Regione Valle d'Aosta.

Tuttavia, lo schema di norme non risulta ancora sottoposto al

Consiglio dei ministri.

In tale situazione la Regione ha rappresentato il proprio attuale

interesse alla decisione del conflitto in questione.

Nel merito, ribadisce la proprie ragioni, sottolineando come la

giurisprudenza costituzionale, pur dando atto che la disciplina di

cui alla legge n. 431 del 1985 abbia introdotto norme fondamentali di

grande riforma economico-sociale, ha, tuttavia, affermato che la

concorrenza di poteri che ne deriva deve essere caratterizzata,

comunque, dalla rispondenza al principio della leale cooperazione.

Nella memoria, si segnala, altresì, che nel nostro ordinamento

possono coesistere i presupposti per la proposizione del ricorso

giurisdizionale davanti al giudice amministrativo e del ricorso per

conflitto di attribuzione, trattandosi di rimedi che operano su piani

diversi.

In particolare, nella specie, la Regione ha lamentato la lesione

delle proprie competenze costituzionalmente garantite.

Nella memoria, si aggiunge che con il provvedimento impugnato si

è voluto sovrapporre la valutazione operata in sede ministeriale a

quella operata in sede regionale. In realtà, quindi, si è trattato

di un annullamento per motivi di merito, mentre è pacifico che la

disposizione di cui all'art. 82 del d.P.R. n. 616 del 1977 consente

un potere di annullamento di ufficio solo per motivi di stretta

legittimità. Considerato in diritto

1. - Il conflitto di attribuzione, proposto nei confronti dello

Stato dalla Regione autonoma della Valle d'Aosta con ricorso

notificato il 20 dicembre 1996, riguarda il decreto ministeriale 29

ottobre 1996, emesso dal Direttore generale dell'Ufficio centrale per

i beni ambientali e paesaggistici del Ministero per i beni culturali

ed ambientali, con cui è stata annullata, ai sensi dell'art. 82,

nono comma, del d.P.R. 24 luglio 1977, n. 616 (Attuazione della

delega prevista dall'art. 1 della legge 22 luglio 1975, n. 382) come

integrato dall'art. 1 della legge 8 agosto 1985, n. 431 (Conversione

in legge del d.l. 27 giugno 1985, n. 312 recante disposizioni urgenti

per la tutela delle zone di particolare interesse ambientale)

l'autorizzazione della Regione autonoma Valle d'Aosta 28 dicembre

1995, n. 11184/1995, rilasciata, ai sensi dell'art. 7 della legge 29

giugno 1939, n. 1497, per la ristrutturazione e l'ampliamento

dell'alpeggio sito in località "Rondere" nel comune di Lillianes.

La Regione deduce la violazione degli artt. 2 e 4 dello statuto

(legge costituzionale 26 febbraio 1948, n. 4), in relazione

all'art. 16 della legge 16 maggio 1978, n. 196 ed all'art. 82 del

d.P.R. 24 luglio 1977, n. 616, nonché ai principi desumibili dagli

artt. 97 e 116 della Costituzione.

2. - Preliminarmente deve essere affrontato il problema

dell'ambito di ammissibilità dei motivi dedotti dalla Regione in

sede di conflitto, accennato dalla difesa di entrambe le parti.

Certamente devono restare al di fuori del presente conflitto i

profili non aventi tono costituzionale e che non attengono alla sfera

delle competenze costituzionalmente garantite alla Regione autonoma

Valle d'Aosta, ma che riguardano semplicemente aspetti procedimentali

dell'atto oggetto del conflitto, senza alcun riflesso sui rapporti

tra Regione e Stato in ordine alla ripartizione delle sfere di

competenza e sugli effetti che un atto statale può produrre su

funzioni già esercitate dalla Regione, nella specie, in base a

previsione statutaria (artt. 2, lettera q) e 4 dello statuto

regionale approvato con legge costituzionale n. 4 del 1948).

Si tratta, invece, di verificare, in questa sede di conflitto, se

lo Stato abbia esorbitato dalla propria sfera di attribuzioni in una

materia, come quella della tutela del paesaggio, in cui la Regione

autonoma della Valle d'Aosta ha funzioni legislative primarie e

amministrative proprie, e nello stesso tempo lo Stato deve conservare

"indefettibili compiti di rilievo nazionale per la tutela dei beni

culturali ed ambientali, unitariamente intesi in base all'art. 9

della Costituzione" (v. sentenze n. 334 del 1998; n. 157 del 1998 a

proposito di regioni a statuto ordinario; n. 341 del 1996, a

proposito di regione ad autonomia speciale, e n. 151 del 1986) in

parte surrogatori o suppletivi, in parte correttivi ad estrema difesa

dei vincoli.

Cosi delimitati gli ambiti di ammissibilità del conflitto, deve

essere affermato che il conflitto proposto dalla Regione Valle

d'Aosta è ammissibile per la parte in cui prospetta una lesione o

menomazione delle competenze costituzionalmente garantite al soggetto

ricorrente (sentenze n. 157 del 1998 e n. 473 del 1992).

3. - Ai fini della soluzione del conflitto occorre richiamare i

seguenti principi in materia di paesaggio e di rapporti tra Stato e

Regione:

a) il regime giuridico dei provvedimenti autorizzativi

regionali in materia paesistica è definito esaustivamente

dall'art. 1 del d.l. 27 giugno 1985, n. 312, convertito, con

modifiche, nella legge 8 agosto 1985, n. 431, il quale pone - a

carico di tutte le Regioni, anche di quelle ad autonomia speciale -

l'obbligo di comunicazione di tali provvedimenti - insieme alla

relativa documentazione - al Ministero per i beni culturali ed

ambientali, proprio ai fini dell'esercizio dei poteri di controllo e

di estrema difesa del vincolo paesistico (sentenze n. 341 del 1996;

n. 151 del 1986);

b) tali poteri statali di cui alla legge n. 431 del 1985 (che

comprendono anche il potere di eventuale annullamento

dell'autorizzazione concessa dalla regione), proprio per il fatto di

essere posti ad estrema difesa dei vincoli paesaggistici,

costituiscono parte di una disciplina qualificabile, per la diretta

connessione con il valore costituzionale primario della tutela del

paesaggio (art. 9 della Costituzione), come norme fondamentali di

riforma economico-sociale, in conformità, del resto, alla esplicita

ed, in questo caso, pertinente autoqualificazione contenuta

nell'art. 2 della stessa legge (sentenze n. 341 del 1996; n. 151 del

1986);

c) la tutela del paesaggio e delle bellezze naturali è

affidata ad un sistema di intervento pubblico basato su competenze

statali e regionali che concorrono o si intersecano, in una

attuazione legislativa che impone il contemperamento dei rispettivi

interessi, con l'osservanza in ogni caso del principio di equilibrata

concorrenza e cooperazione tra le due competenze, in relazione ai

momenti fondamentali della disciplina stabilita a protezione del

paesaggio (v. sentenze n. 157 del 1998; n. 170 del 1997);

d) non sussiste una incompatibilità tra la leale

collaborazione tra Stato e Regione, da attuarsi concretamente

attraverso la semplice informazione alla regione dell'avvio del

procedimento di annullamento, e la previsione normativa del termine

perentorio di sessanta giorni per l'esercizio di detto potere di

annullamento, in quanto la semplice informativa alla regione può

essere data con qualsiasi mezzo di comunicazione ed in maniera

sintetica, senza la necessità di contestazione o di acquisizione del

previo parere regionale.

4. - L'interferenza ed il particolare reciproco legame delle

funzioni regionali e statali, nella specifica materia di tutela dei

beni paesaggistici, con la previsione del potere dello Stato di

annullamento di autorizzazioni rilasciate dalla regione, esigono la

piena attuazione del principio di leale cooperazione, che deve

caratterizzare le relazioni degli organi istituzionali, cui sono

affidate le funzioni previste dall'art. 9 della Costituzione, "nella

direttrice della primarietà del valore estetico-culturale e della

esigenza di una piena e pronta realizzazione di esso, secondo un

modello ispirato" al detto "principio" (sentenza n. 151 del 1986).

Tale principio di leale cooperazione deve attuarsi in forme

concrete ed effettive ed operare reciprocamente (non in modo

unidirezionale: v. sentenza n. 341 del 1996 citata) tra Stato e

Regione autonoma della Valle d'Aosta: di modo che, come questa

Regione è soggetta all'obbligo di comunicare immediatamente le

rilasciate autorizzazioni di cui all'art. 7 della legge 29 giugno

1939, n. 1497 e di trasmettere la relativa documentazione (con

decorrenza del termine per l'intervento statale), così lo Stato deve

essere tenuto all'obbligo di dare, alla stessa Regione (avente

specifica competenza nella materia in base a statuto), tempestiva

notizia che il riesame-controllo di mera legittimità sta dando avvio

ad una procedura (di secondo grado) per l'annullamento della

autorizzazione.

5. - Non può ritenersi - come invece sostiene la difesa dello

Stato - irrilevante, ai fini del procedimento (in corso) di

annullamento, la comunicazione alla Regione Valle d'Aosta, in quanto

anche essa è titolare (sia pure come espressione di concorrenza di

poteri, secondo un modello ispirato alla leale cooperazione: sentenza

n. 151 del 1986; v. anche sentenza n. 242 del 1997) della funzione di

tutela del paesaggio, rientrante anche nella sfera degli interessi

regionali per previsione statutaria e quindi esercitabile anche

autonomamente secondo le previsioni di legge. La semplice

comunicazione, infatti, può consentire alla Regione (così come tale

possibilità non può essere esclusa per il soggetto titolare della

autorizzazione) di fornire - se crede opportuno - eventuali ulteriori

elementi, documenti o delucidazioni, tenuto conto dei termini

perentori per l'esercizio del potere di annullamento

dell'autorizzazione da parte dello Stato e, a sua volta, di informare

il soggetto titolare della stessa autorizzazione (rilasciata dalla

medesima Regione, con conseguenti eventuali responsabilità) dei

rischi di iniziare o proseguire i lavori oggetto di autorizzazione

regionale, efficace ed operante pure in pendenza del termine per

l'annullamento.

Infine deve essere sottolineato che l'anzidetto esercizio del

potere di annullamento statale delle autorizzazioni paesistiche come

espressione di sistema di concorrenza di poteri, realizzato non

attraverso un atto complesso o una intesa, costituisce sempre una

fase di secondo grado (rispetto ad una autorizzazione regionale

perfetta ed efficace), nella quale vi è possibilità di introdurre -

d'ufficio o su iniziativa dei soggetti portatori di interessi

qualificati - documentazione ed elementi di fatto ulteriori rispetto

all'istruttoria regionale. Questa speciale fase di secondo grado si

caratterizza per l'autorità (statale) diversa da quella di primo

grado (regionale), con un diverso responsabile del procedimento

(argomentando anche da d.m. 13 giugno 1994, n. 495, art. 9 e tabella

a) con poteri anche istruttori. Soprattutto la differenziazione si

rileva nella discrezionalità propria di tale potere di annullamento

statale, il cui esercizio e messa in moto d'ufficio (anche se ha per

presupposto necessario, per la decorrenza del termine, la

trasmissione di copia della autorizzazione regionale con la relativa

documentazione) non è mai assolutamente dovuto o vincolato, ma è

sempre eventuale e collegato alla valutazione discrezionale di

esigenze "di estrema difesa del vincolo paesistico".