Sentenza n. 437/1991

ha pronunciato la seguente SENTENZA nel giudizio di legittimità costituzionale degli artt. 1, 2 e 3

della legge della Regione Friuli-Venezia Giulia 28 ottobre 1986, n.

42 (Applicazione nel territorio regionale del decreto-legge 27 giugno

1985, n. 312, come convertito in legge 8 agosto 1985, n. 431, recante

disposizioni urgenti per la tutela delle zone di particolare

interesse ambientale) e art. 6, comma terzo, del d.P.R. 15 gennaio

1987, n. 469 (Norme integrative di attuazione dello Statuto speciale

della Regione Friuli-Venezia Giulia) promosso con ordinanza emessa il

12 dicembre 1990 dal Tribunale Amministrativo Regionale del Friuli-Venezia Giulia su ricorso proposto dal Consorzio Ledra-Tagliamento

contro il Ministero per i beni culturali e ambientali ed altri,

iscritta al n. 141 del registro ordinanze 1991 e pubblicata nella

Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 11, prima serie speciale

dell'anno 1991;

Visti gli atti di costituzione della Regione Friuli-Venezia Giulia

e del Ministero per i beni culturali e ambientali, nonché l'atto di

intervento del Presidente del Consiglio dei ministri;

Udito nell'udienza pubblica del 9 luglio 1991 il Giudice relatore

Antonio Baldassarre;

Uditi l'avvocato Gaspare Pacia per la Regione Friuli-Venezia

Giulia e l'Avvocato dello Stato Pier Giorgio Ferri per il Ministero

per i beni culturali e ambientali e per il Presidente del Consiglio

dei ministri;

Ritenuto in fatto

1. - Con l'ordinanza indicata in epigrafe il Tribunale

Amministrativo Regionale del Friuli-Venezia Giulia ha sollevato

questione di legittimità costituzionale degli artt. 1, 2 e 3 della

legge della Regione Friuli-Venezia Giulia 28 ottobre 1986, n. 42

(Applicazione nel territorio regionale del decreto-legge 27 giugno

1985, n. 312, come convertito in legge 8 agosto 1985, n. 431, recante

disposizioni urgenti per la tutela delle zone di particolare

interesse ambientale), nonché dell'art. 6, terzo comma, del d.P.R.

15 gennaio 1987, n. 469 (Norme integrative di attuazione dello

Statuto speciale della Regione Friuli-Venezia Giulia), per violazione

degli artt. 4, n. 12, e 6, n. 3, dello Statuto di autonomia, che

rispettivamente affidano alla Regione ricorrente la competenza

esclusiva in materia urbanistica e la competenza integrativa-attuativa in tema di tutela del paesaggio.

Secondo il giudice a quo, la legge regionale impugnata sarebbe

espressione della competenza attuativa-integrativa spettante alla

Regione Friuli-Venezia Giulia in materia di tutela del paesaggio ai

sensi dell'art. 6, n. 3, dello Statuto, e non già della distinta

competenza esclusiva che la stessa Regione possiede in materia

urbanistica a norma dell'art. 4, n. 12, del medesimo Statuto. In

altri termini, la legge impugnata non potrebbe contenere norme

contrarie a quelle disposte in materia di protezione paesaggistica

dalla legislazione statale. Tuttavia, continua il giudice a quo, le

disposizioni regionali denunziate si porrebbero in contrasto con

l'art. 1- bis del decreto-legge n. 312 del 1985, come convertito in

legge n. 431 del 1985, poiché, nel prevedere che il piano

urbanistico regionale generale sia considerato come un piano

territoriale con specifica vocazione paesaggistica e ambientale ai

sensi del citato art. 1- bis, dispone che nei comuni provvisti di

piani adeguati al suddetto piano regionale i vincoli paesaggistici

siano posti con gli ordinari strumenti urbanistici anziché con la

specifica autorizzazione ministeriale prevista dall'art. 7 della

legge n. 1497 del 1939. Tale disposizione, conclude il giudice a quo,

sarebbe costituzionalmente illegittima, in quanto, in virtù della

deroga al suddetto art. 7 della legge n. 1497 del 1939, farebbe venir

meno tutti i poteri di vigilanza, di controllo e di annullamento

attribuiti al Ministro per i beni culturali e ambientali in materia

paesaggistica, i quali sono sistematicamente connessi alla ricordata

autorizzazione ministeriale.

Lo stesso giudice a quo solleva questione di legittimità

costituzionale, in riferimento ai medesimi parametri, anche nei

confronti dell'art. 6, terzo comma, del d.P.R. n. 469 del 1987, il

quale, in sede di attuazione dello Statuto speciale per il Friuli-Venezia Giulia, dispone, con una norma interpretativa, che nella

Regione suddetta la materia urbanistica deve essere intesa

nell'accezione ampia contenuta nel d.P.R. n. 616 del 1977 in

relazione alla omologa competenza trasferita alle regioni a statuto

ordinario. In tal modo, conclude il giudice a quo, poiché la materia

urbanistica verrebbe a ricomprendere anche la tutela del paesaggio,

l'art. 6, terzo comma, del d.P.R. n. 469 del 1987 legittimerebbe a

posteriori uno spostamento della protezione paesaggistica dalla

competenza attuativa-integrativa a quella esclusiva, spostamento che

dovrebbe considerarsi contrario allo Statuto comportando un

sovvertimento dell'ordine delle competenze fissato da una fonte di

rango costituzionale.

2. - Si è costituito in giudizio il Ministro per i beni culturali

e ambientali, già parte nel processo a quo, sostenendo, con

riferimento alla legge regionale impugnata, argomenti analoghi a

quelli svolti nell'ordinanza di rimessione e sottolineando, in

aggiunta, che il contrasto con l'art. 1- bis del decreto-legge n. 312

del 1985, come convertito nella legge n. 431 del 1985, comporterebbe

una lesione dello Statuto speciale anche a ritenere che la legge

impugnata fosse espressione di competenza esclusiva, dal momento che

questa Corte ha già definito il predetto decreto-legge come norma

fondamentale di riforma economico-sociale.

3. - Si è costituita in giudizio anche la Regione Friuli-Venezia

Giulia per chiedere che le questioni sollevate siano dichiarate

infondate. La Regione sostiene, in primo luogo, che il decreto-legge

n. 312 del 1985, come convertito nella legge n. 431 del 1985, avrebbe

essenzialmente natura cautelativa e provvisoria, nel senso che il suo

fine consisterebbe nello stimolare le regioni a predisporre i piani

paesistici o i piani urbanistico-territoriali con specifica vocazione

paesistica e ambientale, sicché la relativa disciplina statale

esaurirebbe i propri effetti non appena le singole regioni

predisponessero quei piani. In secondo luogo, la Regione afferma che

la sostituzione dell'autorizzazione ministeriale prevista nell'art. 7

della legge n. 1497 del 1939 con propri provvedimenti aventi lo

stesso scopo sarebbe pienamente consentita, poiché la tutela del

paesaggio risulterebbe assorbita dall'urbanistica e dovrebbe,

perciò, esser considerata come materia assegnata alla competenza

esclusiva della Regione.

4. - È intervenuto in giudizio il Presidente del Consiglio dei

ministri, che ha invece sostenuto la natura delegata delle funzioni

in materia di tutela del paesaggio. Secondo l'Avvocatura dello Stato,

sarebbe pertanto inammissibile o infondata la questione relativa

all'art. 6, terzo comma, del d.P.R. n. 469 del 1987, dal momento che

quest'ultimo si riferirebbe soltanto a materie trasferite e, quindi,

dovrebbe ritenersi inapplicabile al caso di specie.

5. - In prossimità dell'udienza la Regione Friuli-Venezia Giulia

ha presentato una memoria ulteriore. Oltre a ribadire argomenti già

svolti nel precedente scritto difensivo, la Regione afferma che, ove

si ritenesse che il decreto-legge n. 312 del 1985 non abbia natura

provvisoria e cautelativa, si verrebbe a riconoscere al Ministro per

i beni culturali e ambientali un potere eccessivamente discrezionale,

valevole caso per caso e tale da ingolfare l'amministrazione

regionale. In secondo luogo, la stessa Regione osserva che la tutela

del paesaggio non potrebbe esser considerata una materia rientrante

tra le funzioni delegate, poiché, se così fosse, risulterebbe

frustrato il principio del conferimento delle competenze alle regioni

per settori organici. Considerato in diritto

1. - Il Tribunale Amministrativo Regionale del Friuli-Venezia

Giulia ha sollevato, con l'ordinanza indicata in epigrafe, questione

di legittimità costituzionale degli artt. 1, 2 e 3 della legge

regionale del Friuli-Venezia Giulia 28 ottobre 1986, n. 42

(Applicazione nel territorio regionale del decreto-legge 27 giugno

1985, n. 312, come convertito in legge 8 agosto 1985, n. 431, recante

disposizioni urgenti per la tutela delle zone di particolare

interesse ambientale), nonché dell'art. 6, terzo comma, del d.P.R.

15 gennaio 1987, n. 469 (Norme integrative di attuazione dello

Statuto speciale della Regione Friuli-Venezia Giulia), per violazione

degli artt. 4, n. 12, e 6, n. 3, dello Statuto speciale per il

Friuli-Venezia Giulia (Legge costituzionale 31 gennaio 1963, n. 1),

che attribuiscono alle regioni, rispettivamente, potestà legislativa

esclusiva in materia urbanistica e potestà integrativa-attuativa in

tema di tutela del paesaggio.

2. - Non fondata va dichiarata, innanzitutto, la questione di

legittimità costituzionale, sollevata - in riferimento agli artt. 4,

n. 12, e 6, n. 3, dello Statuto speciale per la Regione Friuli-Venezia Giulia - avverso l'art. 6, terzo comma, del d.P.R. n. 469

del 1987, il quale, in sede di attuazione del predetto Statuto,

dispone che "fra le funzioni amministrative trasferite alla Regione

Friuli-Venezia Giulia con i precedenti decreti di attuazione

statutaria si intendono comprese, per ciascuna materia, tutte quelle

rientranti nella definizione datane per le regioni ordinarie dal

d.P.R. n. 616".

Non può infatti riconoscersi alcun fondamento al dubbio sollevato

dal giudice a quo, secondo il quale la disposizione impugnata

sovvertirebbe l'ordine delle attribuzioni costituzionalmente

stabilito, dal momento che comporterebbe l'inclusione della materia

della tutela del paesaggio, assegnata alla competenza attuativa-integrativa (art. 6, n. 3, dello Statuto), in quella

dell'urbanistica, conferita alla competenza esclusiva (art. 4, n. 12,

dello Statuto). Tale assunto si basa, in realtà, su un

fraintendimento del significato della disposizione impugnata, la

quale, come ha correttamente osservato l'Avvocatura Generale dello

Stato, contiene una norma interpretativa diretta a riconoscere che la

portata delle materie già trasferite alle competenze della Regione

Friuli-Venezia Giulia deve intendersi nell'ampiezza riconosciuta alle

stesse materie dal d.P.R. n. 616 del 1977 a favore delle regioni a

statuto ordinario. In altri termini, quella impugnata è una delle

varie norme presenti nell'ordinamento che mira ad adeguare le

competenze delle regioni ad autonomia differenziata alla consistenza

delle corrispondenti attribuzioni riconosciute alle regioni ordinarie

dopo il rimodellamento e l'ampliamento operati a favore di queste

ultime dal ricordato d.P.R. n. 616. Come tale, essa non produce

alcuno spostamento di competenza rispetto alla ripartizione di

attribuzione precedentemente fissata, ma si limita semplicemente a

rimuovere un'inammissibile situazione di inferiorità delle regioni

speciali rispetto a quelle ordinarie creatasi in seguito all'adozione

del d.P.R. n. 616 del 1977.

Questa interpretazione è suffragata dalla lettera della

disposizione impugnata, la quale fa esplicito riferimento

esclusivamente alle materie che sono state oggetto di precedente

trasferimento alla Regione Friuli-Venezia Giulia. È evidente,

pertanto, che la disposizione contestata non può essere interpretata

nel senso che sarebbe diretta a innovare la preesistente ripartizione

di competenze ricomprendendo nella potestà esclusiva materie

statutariamente assegnate alla potestà attuativa-integrativa, per il

semplice fatto che si riferisce unicamente alle materie trasferite e

non già a quelle delegate. Cade, così, la possibilità di

ipotizzare una qualche lesione degli artt. 4, n. 12, e 6, n. 3, dello

Statuto speciale per il Friuli-Venezia Giulia.

3. - Va, invece, accolta la questione di legittimità

costituzionale sollevata, in riferimento ai parametri costituzionali

appena citati, nei confronti del combinato disposto formato dagli

artt. 1, 2 e 3 della legge della Regione Friuli-Venezia Giulia 28

ottobre 1986, n. 42, nella parte in cui limita l'applicazione dei

controlli statali previsti dall'art. 1 del decreto- legge n. 312 del

1985, come sostituito dall'art. 1 della legge n. 431 del 1985, per i

beni e le località ivi indicate, ai Comuni dotati di strumenti

urbanistici generali non ancora adeguati al Piano urbanistico

regionale generale, di cui all'art. 1 della stessa legge regionale.

Ai sensi dell'art. 1- bis del decreto-legge 27 giugno 1985, n. 312

(Disposizioni urgenti per la tutela delle zone di particolare

interesse ambientale), nel testo convertito dalla legge 8 agosto

1985, n. 431, alle regioni è imposto l'obbligo di sottoporre il

proprio territorio - per quanto riguarda le località e i beni

indicati nell'art. 1 della medesima legge n. 431 - a specifica

normativa d'uso e di valorizzazione ambientale mediante la redazione

di piani paesistici o di piani urbanistico-territoriali con specifica

considerazione dei valori paesistici e ambientali. Sulla base della

stessa disposizione contenuta nel citato art. 1, i beni così

regolati sono "sottoposti a vincolo paesaggistico ai sensi della

legge 29 giugno 1939, n. 1497" (art. 7), vincolo che consiste nella

necessità che gli interventi sui relativi beni siano sottoposti ad

autorizzazione rilasciata dall'autorità amministrativa regionale e,

in caso d'inerzia di quest'ultima, dal Ministro per i beni culturali

e ambientali, il quale ha altresì il potere di annullare, con atto

motivato, la predetta autorizzazione regionale.

In attuazione di tale disciplina la Regione Friuli-Venezia Giulia

ha adottato la legge n. 42 del 1986, la quale, negli articoli

impugnati, provvede: a) a identificare il "piano urbanistico-territoriale con specifica considerazione dei valori paesistici e

ambientali", previsto dall'art. 1- bis della citata legge n. 431 del

1985, con il Piano urbanistico regionale generale (art. 1), peraltro

da tempo approvato; b) a predisporre la verifica del rispetto da

parte del Piano urbanistico regionale generale dei valori paesistici

e ambientali tutelati dalla predetta legge n. 431 e a prevedere

l'eventuale consequenziale revisione del Piano medesimo (art. 2); c)

a limitare l'applicazione del vincolo paesaggistico previsto dal

decreto-legge n. 312 ai beni situati nei comuni dotati di strumenti

urbanistici generali non ancora adeguati al Piano urbanistico

regionale generale (art. 3).

Diversamente da quel che suppone il giudice a quo, ai fini della

risoluzione della questione di legittimità costituzionale sollevata,

gli artt. 1, 2 e 3 della legge regionale n. 42 del 1986 non possono

essere considerati come un combinato disposto. Tra i tre articoli,

infatti, manca, con riferimento alla questione sollevata,

quell'essenziale rapporto logico che dovrebbe portare a dedurre

dall'insieme delle disposizioni colpite il significato unitario

costituente la norma sospettata d'incostituzionalità. Le

disposizioni impugnate, pertanto, vanno esaminate partitamente.

Gli artt. 1 e 2 della legge regionale contestata non contrastano

con i parametri costituzionali invocati, poiché, come questa Corte

ha già riconosciuto (v. sent. n. 327 del 1990, nonché ord. n. 385

del 1985 e sent. n. 344 del 1990), nulla esclude - ed anzi l'art. 1-bis della legge n. 431 del 1985 specificamente autorizza - che gli

strumenti pianificatori indicati nell'appena citato art. 1- bis

coincidano con i piani urbanistico-territoriali, purché questi

contengano una "specifica considerazione dei valori paesistici e

ambientali". Sotto quest'ultimo profilo, l'impugnato art. 2 fornisce

una sufficiente garanzia perché l'art. 1- bis della legge n. 431 sia

rispettato, dal momento che vincola la Regione a provvedere: a) alla

verifica del rispetto da parte del Piano urbanistico regionale

generale dei valori paesistici e ambientali tutelati dall'art. 1- bis

della legge n. 431 del 1985; b) all'invio delle risultanze degli

accertamenti compiuti al Ministro per i beni culturali e ambientali

al fine di mettere in condizione quest'ultimo di svolgere la propria

vigilanza e i propri controlli; c) ad apportare le revisioni e le

modifiche ritenute necessarie. Dal punto di vista del giudizio di

legittimità costituzionale, queste disposizioni contengono una

disciplina attuativa del ricordato art. 1- bis che non può

considerarsi contrastante con quest'ultimo articolo, esulando dalla

competenza di questa Corte verificare se in concreto la Regione si

sia attenuta, nell'esercizio delle relative funzioni amministrative,

al rispetto della suddetta disciplina.

In radicale contrasto con la legge n. 431 del 1985 e, pertanto, in

diretta violazione dell'art. 6, n. 12, dello Statuto speciale per il

Friuli-Venezia Giulia è, invece, l'art. 3 della legge regionale n.

42 del 1986. Tale articolo, infatti, nel prevedere che siano soggetti

al vincolo paesaggistico indicato nella legge n. 1497 del 1939 e

nella legge n. 431 del 1985 soltanto i beni elencati nell'art. 1 di

quest'ultima legge che siano situati nei "comuni dotati di strumenti

urbanistici generali non ancora adeguati al Piano urbanistico

regionale", si pone in palese contrasto con la disposizione di cui

pretende essere attuazione, cioè l'art. 1- bis della legge n. 431

del 1985, per la quale gli interventi sui beni sottoposti a piani

paesistici o a piani urbanistico-territoriali con specifica

considerazione dei valori paesistici e ambientali sono in ogni caso

soggetti ai controlli e ai poteri assegnati al Ministro per i beni

culturali e ambientali dall'art. 1 della medesima legge n. 431.

L'effetto dell'art. 3, in altri termini, è quello, illegittimo, di

sottrarre ai suddetti controlli gli interventi rientranti nelle

previsioni del Piano urbanistico regionale, una volta che questo sia

stato fatto coincidere con il "piano urbanistico-territoriale con

specifica considerazione dei valori paesistici e ambientali". Se,

infatti, nel territorio dei comuni provvisti di strumenti urbanistici

ritenuti adeguati al Piano urbanistico regionale generale viene meno

la necessità di ottenere l'autorizzazione prevista dall'art. 7 della

legge n. 1497 del 1939, risultano vanificati, di conseguenza, sia il

controllo sostitutivo, sia il potere di annullamento

dell'autorizzazione stessa, attribuiti al Ministro per i beni

culturali e ambientali dall'art. 1 della legge n. 431 del 1985.

Né si potrebbe obiettare, come sostiene la difesa della Regione,

che la disciplina apprestata dalla legge n. 431 del 1985 abbia

carattere meramente cautelativo e provvisorio e sia, quindi,

destinata ad essere cedevole non appena le singole regioni pongano in

essere i piani paesistici regionali. Questa Corte, infatti, ha già

affermato in senso contrario che i poteri e i controlli ministeriali,

che la disposizione impugnata cerca di eludere, sono posti "a estrema

difesa" dei vincoli paesaggistici e, come tali, costituiscono parte

di una disciplina qualificabile, per la diretta connessione con il

valore costituzionale primario della tutela del paesaggio (art. 9

della Costituzione), come "norme fondamentali di riforma economico-sociale" (v. sent. n. 151 del 1986, nonché sent. n. 302 del 1988).

Le disposizioni che li prevedono, pertanto, non possono essere

derogate, modificate o sostituite dalle leggi regionali, neppure ove

queste esercitassero competenze di carattere esclusivo.

4. - Sulla base dell'art. 27 della legge 11 marzo 1953, n. 87

(Norme sulla costituzione e sul funzionamento della Corte

costituzionale), si deve poi dichiarare, in via consequenziale,

l'illegittimità costituzionale dell'art. 1 della legge della Regione

Friuli-Venezia Giulia 13 dicembre 1989, n. 36, il quale contiene, nei

suoi quattro commi, una disciplina sostanzialmente identica a quella

dell'art. 3 della legge regionale n. 42 del 1986, dichiarato

incostituzionale nel punto precedente di questa motivazione o,

comunque, avente il suo titolo di validità in quello stesso

articolo. I primi tre commi, infatti, provvedono a sostituire, in

relazione ai beni indicati nell'art. 1 della legge n. 431 del 1985,

le autorizzazioni previste dalla legge n. 1497 del 1939 con le

concessioni e le autorizzazioni edilizie rilasciate in applicazione

degli strumenti urbanistici generali adeguati alle previsioni del Piano urbanistico regionale generale e a sottoporre i medesimi beni

alla particolare disciplina disposta dalla legge regionale medesima.

Il quarto comma, infine, ripete che sono soggetti all'autorizzazione

di cui all'art. 7 della legge n. 1497 del 1939 soltanto gli

interventi da realizzare nei comuni indicati nell'art. 3 della legge

regionale n. 46 del 1986, dichiarato incostituzionale con questa

stessa sentenza.