Sentenza n. 435/2001

ha pronunciato la seguente Sentenza nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 7, secondo

comma, della legge della Regione Puglia 20 luglio 1984, n. 36 (Norme

concernenti l'igiene e sanità pubblica ed il servizio farmaceutico),

promosso con ordinanza emessa il 26 ottobre 2000 dal Tribunale

amministrativo regionale della Puglia, sezione staccata di Lecce,

iscritta al n. 175 del registro ordinanze 2001 e pubblicata nella

Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 11, 1a serie speciale,

dell'anno 2001.

Udito nella camera di consiglio del 24 ottobre 2001 il giudice

relatore Valerio Onida.

Ritenuto in fatto

1. - Nel corso di un giudizio amministrativo promosso per

l'annullamento dell'atto, adottato da una azienda unità sanitaria

locale della Regione Puglia, di diniego del parere igienico-sanitario

su progetti di opere edilizie, motivato dal mancato versamento dei

c.d. diritti sanitari, nonché della delibera della Giunta regionale

che approva il tariffario per gli accertamenti e le indagini in

materia di igiene e sanità pubblica, il Tribunale amministrativo

regionale della Puglia, con ordinanza emessa il 26 ottobre 2000,

pervenuta a questa Corte il 23 febbraio 2001, ha sollevato questione

di legittimità costituzionale, in riferimento all'art. 23 della

Costituzione, dell'art. 7, secondo comma, della legge della Regione

Puglia 20 luglio 1984, n. 36 (Norme concernenti l'igiene e sanità

pubblica ed il servizio farmaceutico), "per la parte in cui non

prevede criteri per la determinazione delle tariffe per il rilascio

di parere igienico-sanitario da parte delle unità sanitarie locali

(ora aziende) in materia edilizia".

Detto art. 7, al primo comma, prevede che "compatibilmente con

l'esigenza di assicurare l'assolvimento dei compiti istituzionali, i

presidi e servizi delle Unità sanitarie locali possono effettuare

prestazioni ed eseguire accertamenti e indagini per conto e

nell'interesse di terzi richiedenti, inerenti l'igiene pubblica e la

medicina legale". Il secondo comma, a sua volta, dispone che "la

Giunta regionale stabilisce le prestazioni, gli accertamenti e le

indagini che, oltre i casi previsti dalla legge, possano essere

effettuati in favore di terzi richiedenti e fissa le tariffe a carico

degli stessi, nonché le modalità di riscossione e destinazione

delle somme".

Sulla base, tra l'altro, di tale ultima norma, la Giunta

regionale pugliese, con la deliberazione 31 marzo 1994, n. 1415,

impugnata davanti al giudice a quo ha approvato il tariffario per gli

accertamenti e le indagini in materia di igiene e sanità pubblica,

nel cui ambito si prevedono pure i pareri igienico-sanitari su

progetti di costruzione, ampliamento e ristrutturazione di edifici

(allegato F dello "schema operativo per le attività rese a favore

dei privati", approvato con la citata deliberazione n. 1415, capitolo

2, tariffa V, n. 5).

Il remittente premette di non condividere la tesi interpretativa

avanzata dalla parte ricorrente, secondo cui l'amministrazione

regionale sarebbe abilitata a stabilire le tariffe solo per le

prestazioni di carattere "extra-istituzionale" delle aziende

sanitarie, non previste dalla legge a carico delle aziende medesime,

affermando invece che il secondo comma del citato art. 7 della legge

regionale n. 36 del 1984 andrebbe letto nel senso che è conferita

alla Giunta regionale potestà di imporre le tariffe per tutte le

prestazioni effettuate dalle aziende, comprese quelle istituzionali

previste dalla legge, tra le quali rientrano i pareri

igienico-sanitari in materia edilizia.

Ciò premesso, il remittente osserva che tali tariffe

costituiscono prestazioni patrimoniali imposte, ai sensi dell'art. 23

della Costituzione, in quanto sussiste la predeterminazione

autoritativa della disciplina delle contrapposte prestazioni e, in

particolare, dell'entità dei corrispettivi dovuti dal privato.

Pertanto la legge, per rispettare la riserva di legge "relativa"

stabilita dalla Costituzione, dovrebbe individuare il presupposto

dell'imposizione, i soggetti passivi, la misura della prestazione

nonché le eventuali sanzioni. In relazione alla misura

dell'imposizione, il giudice a quo afferma che la giurisprudenza di

questa Corte ritiene rispettato il precetto costituzionale se la

legge indica la misura massima dell'aliquota, o comunque fissa

criteri idonei a delimitare la discrezionalità dell'ente impositore;

e che anche in assenza di una espressa indicazione legislativa dei

criteri, limiti e controlli atti a delimitare l'ambito di

discrezionalità dell'amministrazione, il principio sarebbe

rispettato purché gli stessi siano desumibili dalla destinazione

della prestazione, ovvero dalla composizione e dal funzionamento

degli organi competenti a determinarne la misura.

La norma impugnata attribuirebbe invece sic et simpliciter alla

Giunta regionale il potere di fissare le tariffe, con

discrezionalità piena, non stabilendo alcun limite o controllo, né

direttamente né indirettamente, senza dunque fornire alcun tipo di

parametro o di criterio minimo per il rispetto della riserva di legge

e per tutelare gli onerati da possibili arbitrii

dell'amministrazione: onde la questione di legittimità

costituzionale sarebbe non manifestamente infondata.

2. - Non si sono costituite le parti del giudizio a quo né è

intervenuto il Presidente della Giunta regionale. Considerato in diritto

1. - La questione di legittimità costituzionale sollevata dal

Tribunale amministrativo regionale della Puglia riguarda una

disposizione di legge regionale (art. 7, secondo comma, della legge

della Regione Puglia 20 luglio 1984, n. 36, recante "Norme

concernenti l'igiene e sanità pubblica ed il servizio farmaceutico")

che attribuisce alla Giunta regionale il potere di fissare le tariffe

dei c.d. diritti sanitari, dovuti alle aziende sanitarie per le

prestazioni, gli accertamenti e le indagini effettuate per conto e

nell'interesse di terzi richiedenti. La disposizione impugnata,

secondo il remittente, violerebbe l'art. 23 della Costituzione in

quanto non fisserebbe criteri, limiti e controlli atti a

circoscrivere l'ambito di discrezionalità dell'amministrazione nella

determinazione della misura dei diritti per il rilascio dei pareri

igienico-sanitari in materia edilizia, diritti aventi natura di

prestazioni patrimoniali imposte.

2. - Questa Corte non ha motivo di discostarsi, in sede di

controllo sulla rilevanza della questione, dalla interpretazione,

motivatamente accolta dal Tribunale remittente, secondo cui il potere

tariffario in questione non riguarderebbe solo le prestazioni

"extra-istituzionali" a favore di terzi effettuate dalle aziende

sanitarie, ma anche le prestazioni, sempre rese a favore di terzi

richiedenti, previste dalla legge come compiti istituzionali delle

aziende medesime, quali sono i pareri igienico-sanitari su progetti

edilizi, di cui è causa, e che sono tuttora previsti come

obbligatori dall'art. 220 del testo unico delle leggi sanitarie

approvato con regio decreto 27 luglio 1934, n. 1265.

Lo scrutinio della Corte è limitato in questa sede, secondo i

termini dell'ordinanza di rimessione, alla parte della disposizione

impugnata che si riferisce al potere di fissare le tariffe per i

pareri igienico-sanitari resi dalle aziende sanitarie in materia

edilizia, a norma dell'art. 220 del testo unico delle leggi

sanitarie, ancorché la disposizione medesima conferisca alla Giunta

regionale il potere di fissare le tariffe per tutte "le prestazioni,

gli accertamenti e le indagini" effettuate a favore di terzi

richiedenti.

3. - La questione è fondata.

Esattamente il remittente afferma che i versamenti relativi alle

tariffe in esame costituiscono prestazioni patrimoniali imposte, come

tali soggette alla disciplina dell'art. 23 della Costituzione, che

pone, in materia, una riserva di legge, sia pure limitata alla

statuizione degli elementi fondamentali della prestazione, la quale

può essere imposta, appunto, solo "in base alla legge".

La giurisprudenza di questa Corte ha allargato la nozione di

"prestazione patrimoniale imposta", ai sensi dell'art. 23 della

Costituzione, riconducendovi anche prestazioni di natura non

tributaria, e aventi funzione di corrispettivo, quando, per i

caratteri e il regime giuridico dell'attività resa, sia pure su

richiesta del privato, a fronte della prestazione patrimoniale, è

apparso prevalente l'elemento della imposizione legale (cfr. ad es.

sentenze n. 55 del 1963, n. 72 del 1969, n. 127 del 1988, n. 236 del

1994, n. 215 del 1998).

Nella specie, tuttavia, non è necessario, per ritenere la

prestazione in esame "imposta", far ricorso ad elementi di non facile

definizione, come il carattere di "servizio essenziale" ai bisogni

della vita, rivestito dall'attività del soggetto cui la prestazione

patrimoniale è dovuta (cfr. sentenze n. 72 del 1969, n. 127 del

1988, n. 215 del 1998). Infatti, ancorché sia dovuta a fronte dello

svolgimento di un'attività da parte dell'azienda sanitaria, la

prestazione in esame non si configura quale corrispettivo stabilito

(e sia pure prestabilito) sulla base di una contrattazione tra

l'azienda e il terzo richiedente, il quale liberamente si avvalga, in

regime di mercato, di un servizio da quella reso; ma trova il suo

fondamento in una imposizione legale, che grava sui terzi interessati

all'attività dell'amministrazione prevista per legge ai fini del

compimento di procedimenti che li riguardano, e che perciò viene da

essi richiesta (cfr. le ipotesi di cui alle sentenze n. 507 del 1988,

n. 90 del 1994, n. 180 del 1996).

4. - Questa Corte ha avuto modo di precisare ripetutamente che la

riserva di legge di cui all'art. 23 della Costituzione è soddisfatta

purché la legge (anche regionale: sentenze n. 64 del 1965, n. 148

del 1979, n. 180 del 1996, n. 269 del 1997) stabilisca gli elementi

fondamentali dell'imposizione, anche se demanda a fonti secondarie o

al potere dell'amministrazione la specificazione e l'integrazione di

tale disciplina.

Nella specie, non sorge questione circa la determinazione dei

presupposti dell'imposizione (costituiti dalla richiesta della

prestazione dell'amministrazione) e dei soggetti passivi (i

richiedenti), ma solo circa la determinazione del quantum

dell'imposizione, che la norma impugnata rimette interamente alla

Giunta regionale, senza indicare alcun criterio né alcun limite.

È bensì sufficiente, per rispettare la riserva di legge, che

idonei criteri e limiti, di natura oggettiva o tecnica, atti a

vincolare la determinazione quantitativa dell'imposizione, si

desumano dall'insieme della disciplina considerata (cfr. sentenze

n. 72 del 1969, n. 507 del 1988). Ciò può verificarsi, in

particolare, quando la prestazione imposta costituisca il

corrispettivo di un'attività il cui valore economico sia

determinabile sulla base di criteri tecnici, e il corrispettivo debba

per legge essere determinato in riferimento a tale valore. Ma nei

casi, come quello di specie, in cui l'attività consiste in pareri o

in accertamenti, resi o effettuati da una struttura pubblica stabile,

investita di una molteplicità di funzioni, anche se fosse possibile

determinare, a posteriori il costo delle singole prestazioni rese,

sta di fatto che dalla disciplina legislativa, che affida alla Giunta

regionale la determinazione delle tariffe, non è desumibile alcun

vincolo a commisurare le voci delle tariffe stesse al costo delle

singole diverse prestazioni rese.

Non si ricava dunque, dal sistema normativo in esame, alcun

criterio oggettivo atto a delimitare la discrezionalità della

Giunta: così che, ad esempio, risulta frutto di una scelta

interamente libera l'adozione di una formula di compensi "a

percentuale", commisurati all'importo dell'opera cui l'atto

dell'amministrazione si riferisce, come prevede, in concreto, la

delibera della Giunta regionale pugliese n. 1415 del 31 marzo 1994,

adottata in attuazione della norma denunciata, per i pareri su

progetti edilizi (cfr. Note generali per la lettura dello schema

operativo, n. 3, e allegato F, capitolo 2, tariffa V, n. 5); ovvero

di compensi "a tabella", stabiliti in una cifra direttamente

determinata, come quelli previsti dalla stessa delibera, tra l'altro,

nel caso dell'attività istruttoria per il rilascio

dell'autorizzazione all'apertura di talune attività (cfr. Note

generali, cit., n. 5, e allegato F, capitolo 1, tariffa I).

Anche qualora si volesse avere riguardo alle caratteristiche del

procedimento previsto per la fissazione delle tariffe, tenendo conto

- come talvolta la Corte ha fatto nella propria giurisprudenza -

dell'esistenza di elementi o moduli procedimentali considerati idonei

a restringere l'ambito di discrezionalità dell'amministrazione

escludendone l'arbitrio (cfr., da ultimo, sentenza n. 215 del 1998,

nonché, con riguardo alla materia dei c.d. diritti sanitari,

sentenza n. 180 del 1996), si dovrebbe concludere comunque per

l'illegittimità costituzionale della norma denunciata, la quale si

limita a prevedere una deliberazione della Giunta regionale, non

preceduta dal parere o dall'intervento di alcun organo tecnico, e

configura quindi una piena discrezionalità dell'organo

politico-amministrativo. In ogni caso, va ribadito che, ai fini del

rispetto della riserva di legge, dalla disciplina legislativa devono

anzitutto potersi desumere criteri oggettivi atti a guidare e

circoscrivere adeguatamente le scelte relative all'entità della

prestazione imposta: il che, nella specie, come si è detto, non

accade.