Sentenza n. 430/1997

ha pronunciato la seguente Sentenza nei giudizi di legittimità costituzionale dell'art. 1 del d.-l. 2

aprile 1996, n. 176 recante: "Disposizioni urgenti in materia

veterinaria e sanitaria", promossi con ricorsi delle regioni

Lombardia ed Emilia-Romagna, notificati il 29 aprile ed il 2 maggio

1996, depositati in cancelleria il 6 ed il 9 maggio 1996 ed iscritti

ai nn. 21 e 23 del registro ricorsi 1996;

Visti gli atti di costituzione del Presidente del Consiglio dei

Ministri;

Udito nell'udienza pubblica del 14 ottobre 1997 il giudice relatore

Piero Alberto Capotosti;

Uditi gli avvocati Maurizio Steccanella per la regione Lombardia,

Luigi Manzi per la regione Emilia-Romagna e l'avvocato dello Stato

Carlo Salimei per il Presidente del Consiglio dei Ministri.

Ritenuto in fatto

1. - La regione Lombardia e la regione Emilia-Romagna, con due

distinti ricorsi, ritualmente notificati e depositati, sollevano

questione di legittimità costituzionale in via principale nei

confronti dell'art. 1, commi 1, 2, 3, 4 e 5 del d.-l. 2 aprile 1996,

n. 176, recante "Disposizioni urgenti in materia veterinaria e

sanitaria", in riferimento agli artt. 77, 117, 118 e 119 della

Costituzione. Le istanti dubitano, altresì, della costituzionalità

del richiamato art. 1, comma 2, anche in riferimento all'art. 97

della Costituzione.

2. - Le ricorrenti premettono che il decreto-legge n. 176 del 1996

modifica alcune norme del d.lgs. 30 giugno 1993, n. 270, avente ad

oggetto il "Riordinamento degli istituti zooprofilattici sperimentali

a norma dell'art. 1, comma 1, lettera h) della legge 23 ottobre 1992,

n. 421", trasformandoli da "strumenti tecnico-scientifici" al

servizio delle regioni e delle province autonome in organi tecnici

dell'organizzazione periferica dello Stato, con riflessi

sull'esercizio di talune specifiche funzioni regionali.

La finalità dell'atto normativo dimostrerebbe, a loro avviso,

l'inesistenza di un caso di straordinaria "necessità ed urgenza",

che consente, ex art. 77 della Costituzione, il ricorso alla

decretazione d'urgenza.

3. - Ancora in linea preliminare, le regioni deducono che il

decreto legislativo n. 270 del 1993, innovato dalle norme in esame,

è stato impugnato anch'esso in via principale nel giudizio

conclusosi con la sentenza della Corte n. 124 del 1994, che,

nell'accogliere parzialmente i ricorsi, ha anzitutto affermato che

gli istituti zooprofilattici sperimentali costituiscono organismi che

espletano funzioni anche in materie ancora riservate allo Stato e che

altre possono essere conferite, purché sussista un interesse

nazionale che giustifichi l'accentramento. La Corte ha, quindi,

dichiarato l'illegittimità costituzionale delle norme che

riservavano al Ministro della sanità il potere di stabilire i

requisiti minimi strutturali ed i criteri organizzativi degli

istituti, prescrivevano, per la nomina del direttore generale,

l'intesa con la Conferenza Stato-regioni-province autonome e

riservavano la designazione di due membri del collegio dei revisori

ai Ministri della sanità e del tesoro.

Le innovazioni introdotte dal decreto-legge n. 176 del 1996,

secondo le ricorrenti, non si conformerebbero a siffatti principi

che, peraltro, potrebbero essere anche parzialmente rimeditati. La

sentenza n. 124 del 1994, aveva, infatti, in parte, rigettato le

censure di costituzionalità, ritenendo che la riserva di talune

funzioni allo Stato fosse giustificata dalla necessità di assicurare

l'adempimento degli obblighi comunitari. La successiva affermazione

(sentenze n. 389 del 1994 e n. 94 del 1995) che anche le leggi

regionali devono uniformarsi ai principi dettati dagli organi

comunitari consentirebbe, però, di rimeditare il principio.

4. - Nel merito, l'art. 1, comma 1, del decreto-legge n. 176 del

1996, è sospettato di incostituzionalità nella parte in cui dispone

che i requisiti strutturali e tecnologici, nonché i criteri

organizzativi "uniformi" degli istituti, sono stabiliti con atto di

indirizzo e coordinamento del Consiglio dei Ministri, su proposta del

Ministro della sanità, "sentita" la Conferenza permanente per i

rapporti tra Stato, regioni e provincie autonome, in quanto avrebbe

contenuto identico ad una norma contenuta nel decreto legislativo n.

270 del 1993, già dichiarata costituzionalmente illegittima dalla

sentenza n. 124 del 1994. Inoltre, ad avviso della regione

Emilia-Romagna, la sostituzione alla "intesa" di un mero "parere"

violerebbe il canone di leale collaborazione tra Stato e regioni,

nonché il principio di legalità sostanziale, dato che non è stata

esplicitata la finalità degli atti di indirizzo.

5. - Le ricorrenti dubitano, altresì, della legittimità

costituzionale dell'art. 1, comma 2, del decreto-legge n. 176 del

1996 nella parte in cui, conferendo al direttore generale amplissimi

poteri di gestione, compreso quello di adottare "tutti gli atti che

impegnano l'ente verso l'esterno", sovvertirebbe l'assetto degli

istituti. La lesione della sfera di competenza regionale sarebbe

ancor più manifesta in considerazione dei poteri attribuiti al

Ministro della sanità sia nella fase della selezione concorsuale

preordinata alla designazione del direttore generale (di

individuazione dei requisiti di ammissione, delle procedure d'esame,

dei criteri generali di valutazione dei titoli, di emanazione

dell'avviso di concorso, di nomina della commissione d'esame), sia in

ordine alla disciplina del rapporto di lavoro, stabilita con

regolamento ministeriale; poteri che determinerebbero la

"statalizzazione" degli istituti e la sostanziale estromissione delle

regioni dalla loro gestione.

L'ampiezza dei poteri del direttore generale, ad avviso della

regione Lombardia, renderebbe peraltro irragionevole la permanenza

del Consiglio di amministrazione, dato che l'organo collegiale, di

nomina regionale, risulterebbe svuotato di concrete funzioni, sicché

la nuova disciplina influirebbe negativamente sul buon andamento e

sull'imparzialità dell'amministrazione e violerebbe l'art. 97 della

Costituzione.

La nomina del direttore generale all'esito di un concorso - deduce

la regione Emilia-Romagna - contrasta con l'art. 97 della

Costituzione anche perché la scelta di un organo sito al massimo

livello dirigenziale postula una valutazione incompatibile con la

logica concorsuale.

6. - La regione Lombardia deduce, altresì, l'illegittimità

costituzionale dell'art. 1, commi 2 (recte: 3) e 4, del decreto-legge

n. 176 del 1996, nelle parti in cui demanda al Comitato

interministeriale per la programmazione economica il riparto dei

finanziamenti in favore di ciascun istituto ed elimina ogni potere

delle regioni, sostituendolo con un mero parere. La norma, ad avviso

di entrambe le ricorrenti, illegittimamente riserverebbe al Governo

il potere di stabilire, con regolamento emanato ai sensi dell'art.

17, terzo comma, della legge n. 400 del 1988, la disciplina dello

stato giuridico del personale. In tal modo, secondo la regione

Emilia-Romagna, sarebbe stata modificata la pregressa previsione

dell'applicabilità del d.lgs. 30 dicembre 1992, n. 502 e del d.lgs.

3 febbraio 1993, n. 29, ed esclusa l'operatività di fondamentali

norme statuali, con il risultato che la disciplina giuridica del

personale degli istituti sarebbe la sola, nell'intero comparto

pubblico, ad essere fissata con provvedimento ministeriale.

L'esautorazione delle regioni e delle province autonome,

puntualizza la prima ricorrente, realizza una "deregionalizzazione"

degli istituti zooprofilattici, neppure compensata dal previsto

parere della Conferenza permanente Stato-regioni, che costituisce

addirittura un minus rispetto alle "intese" originariamente previste,

comunque suscettibili di censura di costituzionalità.

7. - Le ricorrenti eccepiscono, infine, l'illegittimità

costituzionale dell'art. 1, comma 5, del decreto-legge n. 176 del

1996 che, introducendo nel decreto legislativo n. 270 del 1993 l'art.

10-bis conferma nella carica gli attuali direttori degli istituti ed

attribuisce loro la qualifica di direttori generali.

La regione Lombardia osserva, in particolare, che la norma

violerebbe il d.-l. 16 maggio 1994, n. 239, convertito nella legge 15

luglio 1994, n. 444 ed infrangerebbe il divieto della prorogatio

illimitata degli organi amministrativi, conferendo ai direttori in

carica l'intero potere di gestione dell'istituto, benché privi dei

più ampi poteri attribuiti al direttore generale, così vulnerando,

secondo la regione Emilia-Romagna, anche l'art. 97 della

Costituzione.

8. - In entrambi i giudizi, con due distinti atti, di contenuto

identico, si è costituito il Presidente del Consiglio dei Ministri,

rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, che ha

chiesto il rigetto di entrambi i ricorsi richiamando a conforto della

tesi i principi enunciati dalla Corte nella sentenza n. 124 del 1994.

In due memorie, anch'esse di identico contenuto, depositate in

prossimità della camera di consiglio, l'Avvocatura erariale osserva

che il decreto-legge n. 176 del 1996 è decaduto per mancata

conversione ed i successivi decreti-legge 3 giugno 1996, n. 298, 16

luglio 1996, n. 377 e 13 settembre 1996, n. 478 hanno reiterato la

sola norma già contenuta nell'art. 1, comma 5, del decreto-legge

impugnato. L'art. 4, comma 2, d.-l. 23 ottobre 1996, n. 542,

convertito nella legge 23 dicembre 1996, n. 649 ha, a sua volta,

modificato gli artt. 9, comma 3, e 10, comma 2, del decreto

legislativo n. 270 del 1993. Infine, l'art. 1, commi 5 ed 8, della

legge 17 gennaio 1997, n. 4, ha stabilito: "restano validi gli atti

ed i provvedimenti adottati e sono fatti salvi gli effetti prodottisi

ed i rapporti giuridici sorti" sulla base dei decreti-legge che

recavano le norme impugnate.

Per siffatti rilievi, conclude l'Avvocatura generale, i ricorsi

sono inammissibili, siccome privi di oggetto, e comunque per mancanza

di interesse delle regioni.

9. - Le cause, già riservate in camera di consiglio, sono state

rinviate all'udienza pubblica del 14 ottobre 1997.

10. - La regione Lombardia, nella memoria depositata in prossimità

dell'udienza pubblica, ricostruisce la vicenda del decreto-legge n.

176 del 1996, recante le norme impugnate e ribadisce le

argomentazioni svolte in ricorso. La ricorrente deduce, inoltre, che

la giurisprudenza della Corte esclude che l'impugnazione delle norme

di decreti-legge reiterati debba essere rinnovata in riferimento a

quelli successivi ed osserva che il caso in esame si caratterizza in

quanto si è determinata una "triplice perdita di efficacia fin

dall'inizio" anche dell'art. 1, comma 5, del decreto-legge n. 176

del 1996, che è stata l'unica norma riprodotta nei successivi a

quello impugnato. Tale ultima disposizione, recante la previsione

della prorogatio dei direttori degli istituti, neppure è stata

reiterata dopo che è decaduto, per mancata conversione, il

decreto-legge n. 478 del 1996. L'art. 1, comma 5, della legge 17

gennaio 1997, n. 4, prosegue l'istante, ha, quindi, sanato gli atti e

gli effetti prodottisi ed i rapporti giuridici sorti nella vigenza

dei decreti-legge a distanza di mesi dalla loro decadenza per mancata

conversione. La disposizione di sanatoria, a suo avviso, violerebbe

l'art. 77, secondo comma, della Costituzione, che consente "di porre

un eventuale "rimedio" immediato alla mancata conversione di un

decreto-legge", e non anche di "riprodurre" una norma di contenuto

identico a quella decaduta, emanata a distanza di tempo, con effetti

retroattivi, attribuendo in tal modo efficacia ad atti e

provvedimenti irrimediabilmente caducati. La ricorrente chiede,

quindi, che la Corte rimetta innanzi a sé la questione di

costituzionalità dell'art. 1, comma 5, della legge n. 4 del 1997,

sospettata di vulnerare l'art. 77 della Costituzione. La regione

Lombardia deduce, infine, che la clausola di sanatoria renderebbe

attuale e concreto il suo interesse all'impugnazione, pur se con

esclusivo riferimento agli atti ed ai provvedimenti assunti nella

vigenza del decreto decaduto e non convertito, dato che detto

interesse è concretizzato almeno dall'art. 1, comma 5, del

decreto-legge n. 176 del 1996.

11. - La regione Emilia-Romagna ha del pari depositato (fuori

termine) memoria in prossimità dell'udienza, deducendo che non

risulta siano stati emanati atti lesivi della competenza regionale e

si è rimessa "alla prudente valutazione" della Corte per

l'accertamento in ordine alla "sussistenza attuale di un interesse al

giudizio di legittimità costituzionale dell'impugnato

decreto-legge". Considerato in diritto

1. - I ricorsi proposti dalle regioni Lombardia ed Emilia-Romagna

investono le stesse disposizioni legislative sotto profili

sostanzialmente coincidenti, cosicché i relativi giudizi vanno

riuniti per essere decisi con un'unica sentenza.

2. - Le regioni ricorrenti hanno ritenuto lesivo della propria

sfera di autonomia costituzionalmente garantita, per contrasto con

gli artt. 77, 97, 117, 118 e 119 della Costituzione, l'art. 1, commi

1, 2, 3, 4 e 5 del d.-l. 2 aprile 1996, n. 176, che ridisegnava

l'assetto organizzativo degli istituti zooprofilattici sperimentali.

Le ricorrenti censurano, in particolare, sia l'attribuzione al

Consiglio dei Ministri del potere di indirizzo in ordine ai requisiti

strutturali e tecnologici nonché ai criteri organizzativi dei

suddetti istituti, sentita la Conferenza permanente per i rapporti

tra Stato regioni e province autonome, sia il conferimento al

Ministro della sanità di rilevanti poteri sostitutivi in tema di

selezione del direttore generale e di determinazione - di concerto

con i Ministri del tesoro e degli affari regionali - del relativo

contratto di lavoro.

Censure analoghe le predette regioni svolgono in ordine alle

disposizioni che regolano le modalità di riparto della quota di

finanziamento degli istituti a carico dello Stato e riservano la

disciplina dello stato giuridico ad un regolamento adottato ai sensi

dell'art. 17, comma 3, della legge 23 agosto 1988, n. 400. Infine,

viene prospettata, anche con riferimento all'art. 97 della

Costituzione, l'illegittimità costituzionale sia della norma che

ridisegna i poteri del direttore generale, sia della norma che

stabilisce l'illimitata prorogatio dei direttori in carica, anche se

qualificati direttori generali.

3. - In via preliminare va considerata l'eccezione di

inammissibilità dei ricorsi, sollevata dall'Avvocatura dello Stato,

in quanto i relativi giudizi risulterebbero privi di oggetto e non

sarebbe neppure ravvisabile un interesse delle regioni ricorrenti

alla dichiarazione di incostituzionalità delle norme impugnate.

L'eccezione è meritevole di accoglimento.

Innanzi tutto va precisata la cronologia delle vicende normative

degli atti oggetto dei ricorsi in esame, che riguardavano

originariamente alcune norme recate dall'art. 1, commi 1, 2, 3, 4 e 5

del d.-l. 2 aprile 1996, n. 176. Decaduto questo decreto per mancata

conversione, nel successivo d.-l. 3 giugno 1996, n. 298 non sono

state più riprodotte le norme in questione, eccetto quella già

recata dall'art. 1, comma 5, la quale, prima della decadenza dello

stesso decreto-legge n. 298, è stata ancora reiterata, nell'art. 5,

dal d.-l. 16 luglio 1996, n. 377. Dopo la decadenza pure di tale

ulteriore decreto, la suddetta norma è stata nuovamente riprodotta

nel d.-l. 13 settembre 1996, n. 478, ma, quando anche questo ultimo

decreto è decaduto per mancata conversione, la stessa norma non è

stata più reiterata nel successivo decreto-legge della serie, quello

del 18 novembre 1996, n. 583, che concerne tra l'altro anche una

materia parzialmente diversa da quella trattata dal primo decreto

della serie. Pertanto la legge 17 gennaio 1997, n. 4, di conversione

del predetto decreto n. 583, ha ad oggetto una disciplina diversa da

quella iniziale e, per di più, non riguarda alcuna norma identica a

quelle originariamente impugnate, ma tuttavia contiene una clausola

di salvezza, che appunto stabilisce che "restano validi gli atti ed i

provvedimenti adottati e sono fatti salvi gli effetti prodottisi ed i

rapporti giuridici sorti" sulla base - tra gli altri - dei

decreti-legge che hanno recato, di volta in volta, le norme

impugnate.

4. - Sulla base di questa ricostruzione cronologica della serie

degli atti impugnati va dunque valutato se, nella presente

fattispecie, possa operare il principio del cosiddetto

"trasferimento" della questione di legittimità costituzionale

proposta nei confronti di una norma contenuta in un decreto-legge

decaduto per mancata conversione in legge. In proposito va ricordato

che, secondo i criteri interpretativi adottati nella sentenza n. 84

del 1996, l'ammissibilità del trasferimento si fonda essenzialmente

sulla constatazione che il giudizio della Corte si svolge sulla norma

"quale oggetto del raffronto con il contenuto precettivo del

parametro costituzionale", costituendo la disposizione soltanto il

"veicolo di accesso" al giudizio di costituzionalità. Pertanto la

pura modifica testuale della disposizione non incide, di per sé

sola, sulla permanenza della norma nell'ordinamento, quando rimanga

immutato il suo contenuto precettivo.

Il trasferimento, inoltre, è ammesso anche nel particolare caso in

cui, intervenuta la legge di conversione in una "catena" ininterrotta

di decreti decaduti e reiterati, è disposta anche una clausola di

salvezza degli effetti già prodotti, la cui funzione - in

combinazione con la "novazione" della fonte dell'ultimo decreto

operata dalla legge di conversione - è essenzialmente quella di

"ripristinare.... un continuum normativo facendo risalire nel tempo

la nuova disciplina alla originaria disposizione decaduta e

consolidandola negli effetti così da assicurare la permanenza dei

medesimi senza soluzione di continuità" (sentenza n. 84 del 1996).

Ma l'elaborazione giurisprudenziale della Corte in materia di

trasferimento della censura di incostituzionalità deve essere

specificata, nella presente fattispecie, sia in riferimento ai

caratteri generali del ricorso in via principale, sia in riferimento

alle peculiarità della vicenda in esame, caratterizzata dalla

mancata riproduzione di una qualsiasi delle norme originariamente

impugnate nell'ultimo decreto-legge che è stato convertito e

dall'inserimento della relativa clausola di salvezza dei precedenti

decreti-legge già decaduti nella legge di conversione di un decreto

non riproduttivo delle originarie norme impugnate.

Premesso che, in via di principio, la sanatoria non costituisce

"idoneo equipollente" (sentenza n. 84 del 1996) della conversione,

perché il relativo potere è "ontologicamente diverso, anche per le

conseguenze giuridiche, .... in quanto riguarda i rapporti giuridici

sorti nel periodo di vigenza del decreto, la cui provvisoria

efficacia è venuta meno ex tunc" (sentenza n. 244 del 1997), va

considerato che la disposizione, che non riproduce più la norma

contro cui era stato prospettato il ricorso, ma che invece prevede la

clausola di salvezza (dalla decadenza) degli effetti già prodotti

dal precedente decreto decaduto, ha un contenuto precettivo comunque

diverso rispetto a quello della norma originaria, quanto meno sotto

il profilo della delimitazione temporale del relativo ambito

soggettivo ed oggettivo, giacché la sanatoria provvede soltanto -

secondo un'espressione corrente in dottrina - a "cristallizzare", una

volta per tutte, gli effetti prodotti a suo tempo dai decreti

decaduti, ma non può, in quanto tale, disporre in ordine ai rapporti

futuri.

In questa ottica appare evidente che la parziale diversità di

contenuto precettivo tra la norma originaria del primo decreto-legge

e quella espressiva della clausola di salvezza preclude, quando

manchi la conversione di una norma riproduttiva di quella

originariamente impugnata, il trasferimento della questione di

costituzionalità. Pertanto, il carattere impugnatorio del giudizio

in via principale impone al ricorrente l'onere, da assolvere nel

termine decadenziale, di una specifica determinazione, ai fini della

permanenza dell'interesse a ricorrere contro il nuovo atto, in ordine

alla eventuale, perdurante lesione della sua sfera di competenza (v.

sentenza in pari data, n. 429 del 1997), riconducibile, però, se del

caso, ad una diversa norma rispetto a quella censurata, contenuta nel

precedente decreto decaduto.

5. - Analoga ratio decidendi del resto, questa Corte ha di recente

mostrato di seguire anche riguardo a giudizi in via incidentale

aventi ad oggetto la censura di vizi sostanziali di norme di

decreti-legge decaduti e non convertiti. In questi casi, infatti,

assoggettati, in via generale, alla regola del tempus regit actum in

presenza di una successiva disposizione recante la clausola di

salvezza, la Corte ha ordinato la restituzione degli atti al giudice

a quo per un nuovo esame della rilevanza, indotto dal mutamento dei

termini di applicabilità della norma censurata, conseguente alla

sopravvenuta situazione normativa costituitasi appunto a seguito

della mancata conversione dei decreti-legge impugnati e della entrata

in vigore della clausola di sanatoria (ordinanze nn. 128, 230, 317 e

371 del 1997).

6. - Tutte queste ragioni conducono dunque ad una pronuncia di

inammissibilità della proposta questione di legittimità

costituzionale per mancanza dell'oggetto, in quanto non sussiste la

permanenza della norma originariamente impugnata nell'ordinamento.