Sentenza n. 428/1997

ha pronunciato la seguente Sentenza nel giudizio promosso con ricorso del Presidente del Consiglio dei

Ministri notificato il 20 dicembre 1995, depositato in cancelleria il

3 gennaio 1996, per conflitto di attribuzione sorto a seguito della

deliberazione della Giunta provinciale di Bolzano n. 1113 del 13

marzo 1995 ed alla conseguente convenzione con la Camera di

commercio, industria, artigianato e agricoltura di Bolzano per

attività di consulenza e supporto tecnico amministrativo, stipulata

il 2 maggio 1995, iscritto al n. 1 del registro conflitti 1996;

Visto l'atto di costituzione della provincia autonoma di Bolzano;

Udito nell'udienza pubblica del 1 luglio 1997 il giudice relatore

Cesare Mirabelli;

Uditi l'avvocato dello Stato Gaudenzio Pierantozzi per il

ricorrente e l'avvocato Sergio Panunzio per la provincia autonoma di

Bolzano.

Ritenuto in fatto

1. - Con ricorso notificato il 20 dicembre 1995 il Presidente del

Consiglio dei Ministri ha proposto conflitto di attribuzioni nei

confronti della provincia autonoma di Bolzano, chiedendo

l'annullamento della deliberazione della Giunta provinciale n. 1113

del 13 marzo 1995 e della convenzione che ad essa ha dato esecuzione,

stipulata il 2 maggio 1995, con la quale è stato conferito alla

Camera di commercio, industria, artigianato e agricoltura di Bolzano

l'incarico di fornire, con un servizio dislocato a Bruxelles,

attività di consulenza e di supporto tecnico-amministrativo presso

gli organismi comunitari.

Il ricorrente ritiene che gli atti impugnati, in mancanza del

preventivo assenso del Governo, eludano i necessari controlli

(previsti dall'art. 2, comma 1, lettera b), del d.P.R. 31 marzo

1994), e comunque violino la competenza statale in materia di

politica estera, con riferimento all'art. 4 del d.P.R. 24 luglio

1977, n. 616, ed agli artt. 3 e 4 del d.P.R. 31 marzo 1994 (Atto di

indirizzo e coordinamento in materia di attività all'estero delle

regioni e delle province autonome).

Ad avviso del ricorrente, nonostante si cerchi di collocare

l'iniziativa nel quadro dei rapporti delle Regioni con la Comunità

europea, previsti dall'art. 4 del d.P.R. 31 marzo 1994, la finalità

della convenzione, quale risulta dalla premessa della deliberazione

che l'autorizza, sarebbe quella di stabilire un fronte comune,

rispetto agli organi comunitari, formato dalle province autonome di

Trento e Bolzano e dal Land Tirolo della Repubblica austriaca, con

rapporti reciproci non compresi tra le attività che le regioni

possono legittimamente espletare in ambito internazionale. L'intento

di costituire una sede comune per una stretta e continua

collaborazione e per una comune linea politica tra le due Province

autonome ed il Land Tirolo, si evincerebbe dal reiterato riferimento,

nella premessa della deliberazione, a questo rapporto tra le tre

amministrazioni.

La provincia di Bolzano non si sarebbe attenuta all'obbligo di dare

tempestiva e completa comunicazione al Governo dell'iniziativa che

intendeva intraprendere, obbligo che discende dal principio di leale

cooperazione tra Stato e regioni. La preventiva comunicazione,

richiesta dall'art. 2, comma 2, del d.P.R. 31 marzo 1994, sarebbe

diretta a consentire la verifica della conformità delle iniziative

regionali agli indirizzi politici generali dello Stato e della loro

riconducibilità nell'ambito della competenza regionale.

L'elusione del controllo governativo non riguarderebbe soltanto

l'approvazione e la stipula della convenzione, ma diverrebbe

permanente ed istituzionalizzata, mediante un rapporto di

collaborazione continuativa con un ente estero, diretto alla

concertazione di un'azione comune da intraprendere, attraverso una

struttura unitaria, direttamente nei confronti della Comunità

europea. Sarebbe così sottratta al Governo la possibilità di

verificare la conformità delle singole iniziative, tra

amministrazioni provinciali e Land Tirolo, rispetto agli indirizzi di

politica generale ed agli interessi nazionali, con i quali l'azione

delle Province in ambito internazionale potrebbe finire per

confliggere.

2. - La provincia autonoma di Bolzano ha depositato, il 22 gennaio

1996, atto di costituzione in giudizio, eccependo l'inammissibilità

del ricorso, perché proposto tardivamente, dovendosi ritenere che il

Governo già conoscesse gli atti impugnati quando dispose, il 17

ottobre 1995, che nessuna autorità statale partecipasse alla

inaugurazione dell'ufficio di rappresentanza della provincia a

Bruxelles. Il ricorso sarebbe inammissibile anche perché non

indicherebbe le norme costituzionali violate, non potendo essere

considerate norme integrative o attuative di disposizioni

costituzionali gli artt. 2 e 4 del d.P.R. 31 marzo 1994, non

opponibili alle Province autonome.

Nel merito la provincia sottolinea che la deliberazione impugnata

riguarda un accordo con la Camera di commercio di Bolzano che non

disciplina né prefigura una collaborazione politica con la Provincia

di Trento e con il Land Tirolo. La presenza nella stessa sede di

rappresentanti delle Camere di commercio di Trento e di Innsbruck

potrebbe solo favorire una possibile collaborazione tra gli enti

interessati.

In ogni caso l'attività della provincia rientrerebbe nei rapporti

con le istituzioni comunitarie, previsti dall'art. 60 della legge 22

febbraio 1994, n. 146 e dall'art. 4, comma 1, lettera d), del d.P.R.

31 marzo 1994; rapporti che non richiedono preventive intese o

comunicazioni al Governo.

La provincia richiama anche il riconoscimento del ruolo delle

Regioni nell'ordinamento comunitario e nel processo di integrazione

europea, per sottolineare che la loro attività in tale ambito non

può essere assimilata a quella condotta nei riguardi di enti

stranieri o all'estero.

In una successiva memoria la provincia di Bolzano ha dedotto, quale

ulteriore eccezione di improcedibilità, il mancato deposito della

deliberazione del Consiglio dei Ministri di sollevare il conflitto.

3. - Con ordinanza emanata a seguito dell'udienza del 15 ottobre

1996, è stata disposta l'acquisizione degli atti impugnati e

dell'estratto del verbale della riunione del 13 dicembre 1995, nella

quale, come affermato nel ricorso, il Consiglio dei Ministri ha

adottato la deliberazione di sollevare il conflitto.

L'adempimento istruttorio è stato tempestivamente eseguito.

4. - In prossimità della successiva udienza, la provincia di

Bolzano ha depositato una memoria per ribadire le argomentazioni

svolte e per dedurre, quale ulteriore eccezione di inammissibilità,

il mancato deposito del provvedimento impugnato, entro venti giorni

dalla notificazione del ricorso, ritenendo applicabile l'art. 15 del

regolamento per la procedura innanzi al Consiglio di Stato in sede

giurisdizionale (r.d. 17 agosto 1907, n. 642), alle cui disposizioni

rinvia l'art. 22 della legge 11 marzo 1953, n. 87 (Norme sulla

costituzione e sul funzionamento della Corte costituzionale). Considerato in diritto

1. - Il conflitto di attribuzione, proposto dal Presidente del

Consiglio dei Ministri nei confronti della provincia autonoma di

Bolzano, investe la deliberazione della Giunta provinciale n. 1113

del 13 marzo 1995 - che ha ad oggetto la stipulazione di un contratto

di cooperazione con la Camera di commercio, industria, artigianato e

agricoltura di Bolzano - ed il contratto stesso, stipulato il 2

maggio 1995. In base a questi atti la Provincia ha acquisito

l'attività di consulenza e di supporto tecnico-amministrativo del

servizio della Camera di commercio dislocato a Bruxelles, diretta in

particolare a mantenere i necessari contatti con gli uffici, gli

organismi e le istituzioni comunitarie nelle materie di competenza

provinciale.

Gli atti impugnati si collocano espressamente, come enunciano le

premesse della deliberazione, nel quadro delle iniziative sollecitate

dai Consigli provinciali di Trento e Bolzano e del Land Tirolo "per

garantire una più efficace partecipazione dei tre Lander" - così

testualmente denominati - "alla politica comunitaria e per

sottolineare i loro obiettivi comuni nel settore sociale, economico e

culturale", essendosi "i tre Governi regionali (...) impegnati di

favorire ogni valida iniziativa intesa ad un'adeguata presenza a

Bruxelles per seguire meglio e più da vicino la questione

comunitaria". La sede comune a Bruxelles avrebbe dovuto consentire

alle tre istituzioni interessate di seguire in stretta collaborazione

tra di loro, e di altre rappresentanze economiche europee, lo

sviluppo della politica comunitaria, in particolare del mercato

unico, dell'unione monetaria, delle reti transeuropee, della politica

del lavoro, come pure di attingere a tutte le informazioni necessarie

per partecipare ai programmi comunitari ed alle iniziative

cofinanziate dalla Comunità. Su questa base si sarebbe potuto dare

luogo all'apertura di una "finestra economica" dei tre enti. Ciò

avrebbe consentito di "perseguire in modo più razionale ed efficace

un'attiva partecipazione al processo di unificazione europea",

fornendo lo sviluppo delle proprie risorse ed "una sempre più

stretta ed aperta collaborazione delle tre regioni interessate, tra

di loro e con altre regioni europee".

Il Presidente del Consiglio dei Ministri ha denunciato la

violazione delle competenze statali in materia di politica estera,

giacché con la deliberazione e la relativa convenzione la provincia

non si limiterebbe ad intrattenere rapporti con la Comunità europea,

ma tenderebbe piuttosto a stabilire un continuo rapporto di

collaborazione per una comune linea politica tra province autonome,

di Trento e Bolzano, con il Land Tirolo, eludendo i controlli

statali, non essendovi stata una preventiva comunicazione al Governo,

necessaria, in base al principio di leale cooperazione, per

consentire di verificare la conformità dell'iniziativa agli

indirizzi di politica generale e di politica estera dello Stato.

2. - La costituzione in giudizio della provincia autonoma di

Bolzano, con l'atto depositato il 22 gennaio 1996, è avvenuta oltre

il termine di venti giorni dalla notifica del ricorso (20 dicembre

1995), previsto dall'art. 27, terzo comma, delle norme integrative

per i giudizi dinanzi alla Corte (16 marzo 1956), e deve essere

pertanto dichiarata inammissibile (sentenza n. 179 del 1987;

ordinanza 14 novembre 1956).

3. - Il ricorso, ritualmente deliberato dal Consiglio dei Ministri

e tempestivamente proposto rispetto alla piena conoscenza degli atti

impugnati, che non risultano essere stati comunicati o posti in

precedenza nella disponibilità del Governo, è fondato.

La deliberazione della giunta provinciale di Bolzano n. 1113 del

1995 e la successiva convenzione stipulata con la Camera di commercio

non si limitano a prevedere l'utilizzazione di un servizio, dislocato

a Bruxelles, che consenta alla provincia di mantenere rapporti con la

Comunità europea in materie di competenza provinciale. Questi atti

sono, anzi, esplicitamente diretti ad una stretta collaborazione

permanente delle province autonome di Bolzano e di Trento e del Land

Tirolo, nella prospettiva di dar luogo all'apertura di una comune ed

unitaria "finestra economica". Ciò vale non solo ad istituire uffici

di collegamento presso le sedi della Comunità ed a predisporre la

partecipazione a programmi comunitari che coinvolgano più regioni o

a sviluppare la cooperazione transfrontaliera, ma prefigura

piuttosto, come chiaramente si evince dalle premesse della

deliberazione impugnata, una comune ed unitaria azione regionale

transnazionale rispetto alla politica comunitaria. Finalità, questa,

resa anche palese dall'invito "all'inaugurazione ufficiale della

rappresentanza della regione europea Tirolo-Alto Adige-Trentino",

sottoscritto dal presidente della provincia di Bolzano unitamente a

quelli della provincia di Trento e del Land Tirolo, invito che aveva

determinato il Governo ad escludere che autorità statali vi

partecipassero.

Quelli posti in essere dalla provincia di Bolzano sono, dunque,

atti i quali possono attingere alla sfera della politica estera che,

per il suo carattere unitario, rimane attribuita alla competenza

dello Stato (sentenze n. 179 del 1987, n. 564 del 1988, n. 739 del

1988, n. 472 del 1992 e n. 425 del 1995). In quanto atti suscettibili

di apprezzamento da parte degli organi centrali dello Stato, cui

spetta appunto la competenza a determinare ed attuare gli indirizzi

di politica estera, ai quali non si sottraggono le regioni e le

province dotate di speciale autonomia, il Governo avrebbe dovuto

essere posto tempestivamente in condizione di poter eventualmente

esprimere le proprie valutazioni, e di ricevere, quindi, le

informazioni che, secondo il principio di leale cooperazione, sono

necessarie o richieste (sentenze n. 343 del 1996 e n. 204 del 1993) e

che, nel caso in esame, sono del tutto mancate. Ciò non pone in

discussione lo sviluppo, nel contesto degli ordinamenti in Europa e

nell'ambito delle stesse istituzioni comunitarie, del ruolo delle

comunità regionali e locali (sentenza n. 20 del 1997); ruolo che

già la Costituzione afferma, stabilendo il principio dell'autonomia

(art. 5 Cost.), e che viene anche riconosciuto in ambito

sovranazionale, quale "uno dei principali fondamenti di ogni regime

democratico" (così il Preambolo della Carta europea dell'autonomia

locale, firmata a Strasburgo il 15 ottobre 1985, la cui ratifica ed

esecuzione è stata disposta con legge 30 dicembre 1989, n. 439).

Il ricorso è, dunque, fondato e gli atti impugnati, posti in

essere dalla provincia di Bolzano, devono essere annullati.