Sentenza n. 428/1989

ha pronunciato la seguente SENTENZA nel giudizio di legittimità costituzionale degli artt. 2 e 7 della

legge approvata dall'Assemblea regionale siciliana il 5 aprile 1989,

avente per oggetto: "Interventi nel settore della riscossione delle

imposte dirette", promosso con ricorso del Commissario dello Stato

per la Regione Sicilia, notificato il 12 aprile 1989, depositato in

cancelleria il 21 aprile 1989 ed iscritto al n. 28 del registro

ricorsi 1989;

Visto l'atto di costituzione della Regione Sicilia;

Udito nell'udienza pubblica del 13 giugno 1989 il Giudice relatore

Gabriele Pescatore;

Uditi l'Avvocato dello Stato Stefano Onufrio per il ricorrente, e

l'avv. Silvio De Fina per la Regione;

Ritenuto in fatto

1. - Con ricorso in data 12 aprile 1989 il Commissario dello Stato

per la Regione siciliana ha impugnato l'art. 2 della legge, approvata

dall'Assemblea regionale siciliana il 5 aprile 1989, recante

"Interventi nel settore della riscossione della imposte dirette",

nonché l'art. 7 della stessa legge, nella parte in cui prevede la

copertura finanziaria della spesa prevista dall'art. 2.

Quest'ultimo stabilisce la concessione di un contributo di

venticinque miliardi in favore della SO.G.E.SI. (Società gestioni

esattoriali della Sicilia), finalizzato ad "assicurare le condizioni

per un regolare e ordinato andamento delle gestioni esattoriali".

La SO.G.E.SI. è una società per azioni (il cui capitale è

costituito dalle partecipazioni azionarie del Banco di Sicilia, della

Cassa centrale di risparmio Vittorio Emanuele per la Regione

siciliana, dell'Istituto San Paolo di Torino e del Monte dei Paschi

di Siena), alla quale è stato affidato, come esattore, il servizio

di riscossione delle imposte dirette in Sicilia, in attuazione della

legge regionale 21 agosto 1984, n. 55.

Secondo il Commissario dello Stato, il contributo previsto

dall'art. 2 della legge impugnata, si risolve in un'indiretto aumento

dell'aggio, tassativamente determinato dal D.L. 12 dicembre 1988, n.

526 (conv., con modificazioni, nella l. 10 febbraio 1989, n. 44) e

dal D.L. 4 agosto 1987, n. 326 (conv., con modificazioni, nella l. 3

ottobre 1987, n. 403) anche per il territorio della Regione

siciliana. Ne deriverebbe il contrasto delle norme impugnate con

l'art. 36 dello Statuto siciliano.

Infatti, nella materia de qua la regione avrebbe competenza

legislativa concorrente e dovrebbe osservare, quindi, i principi

generali della legislazione statale. Fra questi dovrebbe

ricomprendersi quello enunciato, in materia di aggi esattoriali,

dell'art. 3 del d.P.R. 29 settembre 1973, n. 603, secondo il quale

l'"esattore è retribuito con un aggio determinato in valore

percentuale di tutte le entrate affidategli in riscossione".

In proposito si sottolinea che questa Corte (sentenza n. 959 del

1988) ha ritenuto legittima la legislazione statale che disponeva

sulla misura degli aggi esattoriali anche nella regione siciliana,

affermando che la determinazione unitaria dell'aggio risponde alla

necessità obiettiva di previsioni generali e uniformi, per garantire

identità di trattamento per tutti i contribuenti in seno alla

collettività nazionale. Nel ricorso si ricorda, inoltre, che già

l'Alta Corte per la Regione siciliana, aveva dichiarato

l'illegittimità di una legge regionale contenente la concessione di

un contributo disposto a titolo di integrazione dell'aggio.

La normativa impugnata, pertanto, si risolverebbe in una elusione

della citata sentenza n. 959 del 1988 di questa Corte, alla quale si

aggiungerebbe la violazione anche dell'art. 97, comma primo, della

Costituzione, per non essere stati previsti, nel disporre la

concessione del contributo, "strumenti idonei ad assicurare un

regolare e ordinato andamento della gestione esattoriale", né "la

presentazione di un rendiconto sulla effettiva utilizzazione del

contributo elargito".

Al riguardo si deduce, in particolare, che dai lavori

dell'Assemblea regionale siciliana risulterebbe che la SO.G.E.SI.

avrebbe chiuso l'ultimo bilancio in pareggio, cosicché il contributo

disposto dalla legge impugnata si risolverebbe in una immotivata

elargizione.

2. - Davanti a questa Corte si è costituito il Presidente della

Regione siciliana, chiedendo che il ricorso sia dichiarato non

fondato.

Nelle deduzioni depositata si premette che, con decreto del

Presidente della Regione in data 4 e 10 agosto 1982, fu disposta la

revoca delle concessione a 74 esattorie gestite dalla SATRIS.

La legge regionale 1° ottobre 1982, n. 123 affidò quelle

esattorie in delegazione (provvisoria) ad una società interamente

formata da Istituti di credito: la SOGED. Questa, essendole mancato

il tempo per organizzarsi, chiuse - dopo circa due anni - la propria

gestione con un passivo superiore a venti miliardi di lire.

Sopravvenne la legge regionale 21 agosto 1984, n. 55, con la quale

fu prevista la costituzione di una società, formata da istituti di

credito, che gestisse tutte le esattorie delle imposte dirette in

Sicilia.

In base a detta legge fu costituita la SO.G.E.SI., nella quale

confluì la gestione non solo delle esattorie ex SATRIS, ma anche di

315 piccole esattorie, spesso in dissesto. Inoltre, alla gestione

SO.G.E.SI. non furono più concesse le agevolazioni fatte alla SOGED

(dispensa dalla cauzione; dall'obbligo del non riscosso per riscosso;

compenso aggiuntivo speciale dell'uno per cento sul riscosso) e fu

fatto carico di assumere tutto il personale delle preesistenti

esattorie, nonché i cessati esattori.

Era evidente che, senza apposite sovvenzioni regionali, la

gestione - sulla base del solo aggio - sarebbe avvenuta in perdita.

La Regione siciliana - interessata all'efficienza della nuova

gestione del servizio - intervenne con leggi 15 maggio 1986, n. 25

(artt. 3 e 4) e 30 dicembre 1986, n. 36 (art. 23), concedendo

contributi di gestione e anticipazioni a tasso agevolato, senza che a

tali leggi il Commissario dello Stato muovesse alcuna obbiezione.

Le entrate della SO.G.E.SI. erano costituite, pertanto, fino al

1987, dall'aggio riconosciutole dall'art. 7 della legge regionale n.

55 del 1984 e dalle sovvenzioni previste dalle su dette leggi.

Sopravvennero la legge statale n. 403 del 1987, che ha ridotto la

misura dell'aggio esattoriale anche nel territorio della Sicilia; la

sentenza n. 959 del 1988 della Corte costituzionale, che ha

riconosciuto la legittimità costituzionale di tale riduzione anche

riguardo al territorio della Regione; l'ulteriore riduzione della

misura dell'aggio disposta con il D.L. 12 dicembre 1988, n. 526

(conv. nella legge 10 febbraio 1989, n. 44).

La legge impugnata - osserva la difesa della Regione - va

inquadrata nella situazione così venutasi a creare, che ha

richiesto, per venire incontro alle esigenze della SO.G.E.SI. (in

aggiunta al contributo di diciassette miliardi disposto dall'art. 1 -

non impugnato - relativo alle spese per il personale derivanti

dall'omogeneizzazione del relativo trattamento a quella prevista dal

contratto nazionale di categoria), il contributo straordinario la cui

legittimità si contesta nel ricorso.

Ciò premesso, la difesa della regione deduce - in relazione alla

censura riguardante l'art. 97 della Costituzione - che non può

essere ritenuto un'elargizione ingiustificata un contributo versato

ad una società privata, concessionaria di un pubblico servizio (con

un bilancio di circa 300 miliardi per il 1985, di circa 600 miliardi

per il 1986, di circa mille miliardi per il 1987 e di circa 1.200

miliardi per il 1988) che ha chiuso in perdita i primi tre anni di

attività e nel quarto è riuscita unicamente a pareggiare le spese

con le entrate.

Quanto alla censura riguardante la violazione del principio della

legislazione statale costituito dal carattere uniforme che deve

avere, sul territorio nazionale, la misura dell'aggio, la difesa

della regione contesta che quel principio escluda sovvenzioni ai

gestori delle esattorie; nega, poi, la fondatezza della doglianza di

elusione, da parte della normativa impugnata, della sentenza n. 959

del 1988 della Corte costituzionale, tenuto conto che, secondo quella

decisione, la determinazione unitaria dell'aggio risponde alla

necessità obiettiva di previsioni generali ed uniformi, "per

l'essenziale identità di trattamento di tutti i contribuenti", la

quale non è minimamente inficiata dalla legge regionale oggetto

dell'impugnativa.

3. - Si è costituita in giudizio per il Commissario dello Stato

nella Regione siciliana l'Avvocatura generale dello Stato, che con

memoria sottolinea, innanzi tutto, il carattere elusivo, della legge

impugnata, della sentenza n. 959 di questa Corte. Si richiama,

inoltre, l'attitudine a trasformarsi in permanente della sovvenzione

contestata e la non omogeneità delle cifre, in base alle quali viene

computata la differenza d'aggio, voce, questa, che contrasta con le

regole del codice civile circa la formazione dei bilanci: indice, tra

gli altri, della natura strutturale del deficit del servizio di

riscossione. Considerato in diritto

1. - L'impugnazione del Commissario dello Stato per la Regione

Siciliana ha per oggetto l'art. 2 (e, per i riflessi finanziari,

l'art. 7) della legge regionale approvata il 5 aprile 1989,

concernente interventi nel settore della riscossione delle imposte

dirette. La norma concede alla società SO.G.E.SI., cui è demandata

tale riscossione, un contributo straordinario di venticinque miliardi

a carico dell'esercizio finanziario 1989, "al fine di assicurare le

condizioni per un regolare e ordinato andamento delle gestioni

esattoriali".

Nella narrazione del fatto sono stati posti in luce gli eventi che

condussero alla costituzione della società SO.G.E.SI. e le vicende

del relativo esercizio, che fino al 1989 (anno in cui si assume nel

ricorso essersi raggiunto l'equilibrio del bilancio) fu

contrassegnato da rilevanti perdite.

Secondo il Commissario del Governo il conseguito pareggio

nell'anno 1989 darebbe al contributo straordinario, di cui si

discute, il carattere di "una mera e immotivata elargizione di denaro

pubblico".

Osserva la Corte che tale affermazione è contrastata

dall'esistenza di un anteriore deficit ultratriennale, nonché dal

rilievo che la organizzazione della struttura, costituita per la

gestione del servizio, era contrassegnata da un largo impiego di

persone (indotto dalla legge) e di capitali.

2. - In questo quadro è da valutare il profilo della censura,

svolta nel ricorso del Commissario dello Stato per la Regione

siciliana, secondo il quale l'art. 2 ( e, per riflesso, l'art. 7)

della legge regionale 5 aprile 1989 concreterebbe una operazione

surrettizia per l'integrazione dell'aggio come determinato

univocamente dal legislatore nazionale e, conseguentemente, pure

elusiva della decisione n. 959 del 1988 di questa Corte.

In proposito si osserva che il ricorso muove dall'esatta premessa

della esigenza dell'uniformità dell'aggio per tutto il territorio

dello Stato, allo scopo di garantire l'essenziale identità di

trattamento di tutti i contribuenti in seno alla collettività

nazionale (cfr. sentt. n. 959 del 1988 cit. e n. 14 del 1975).

Invero, il contributo straordinario concesso alla società

SO.G.E.SI. non altera la parità di trattamento fiscale dei soggetti

tenuti. Esso non si riflette sull'aggio (e non tocca, quindi,

l'entità dell'obbligazione tributaria); ma è diretto alla

integrazione delle entrate di gestione (deficitarie per eccesso di

spesa od insufficienza di ricavi), al fine di assicurare le

condizioni per un regolare ed ordinato andamento della gestione

stessa (come enuncia testualmente la prima parte dell'art. 2 della

legge impugnata).

Inteso come sovvenzione al servizio esattoriale, il contributo non

si configura, infatti, né come corrispettivo di gestione né come

remunerazione, dato che non persegue lo scopo di attribuire profitto

al gestore, ma di garantire la continuità e l'efficienza del

servizio nell'interesse generale e, in modo specifico, dell'ente

destinatario dei tributi da riscuotere.

È da porre, poi, in rilievo, la "straordinarietà" del contributo

di cui è causa, straordinarietà che si desume non soltanto

dall'espressa qualificazione in tal senso data dall'art. 2 cit., ma

anche dalle peculiari, complesse vicende che avevano contrassegnato

lo svolgimento del servizio esattoriale e si erano riflesse sulla

gestione che si intendeva equilibrare.

Il carattere straordinario del contributo implica necessariamente

la non riproducibilità di esso, considerato anche - secondo quanto

è stato affermato dal ricorso del Commissario dello Stato sulla base

dei resoconti parlamentari - che la SO.G.E.SI. ha, con una

apprezzabile inversione di tendenza rispetto agli esercizi 1986 e

seguenti, conseguito un recupero di redditività che le ha consentito

di chiudere in pareggio l'ultimo bilancio.

Si è, dunque, in presenza di una motivata valutazione delle

esigenze del servizio e ciò rende indenne la normativa impugnata

dalla censura di deroga alla legge nazionale (d.l. 12 dicembre 1988,

n. 526, convertito nella l. 10 febbraio 1989, n. 44, in materia di

aggio per il servizio esattoriale), dichiarata applicabile anche alla

riscossione nella Regione Sicilia. Nessun accenno in proposito si

rinviene, nei lavori preparatori e nella stessa formulazione della

normativa impugnata, a situazioni specifiche dei contribuenti

siciliani. Esse, non essendo toccate dal contributo contestato, non

vengono a diversificarsi in alcun modo da quella dei contribuenti

nazionali. Risulta, così, rispettato l'omogeneo, unitario

trattamento, prescritto nei confronti di tutti i cittadini, in

conformità del principio affermato da questa Corte nella citata

sentenza n. 959 del 1988.

3. - La rilevata non incidenza del provvedimento impugnato nella

materia dell'aggio e la sua diversa finalità di incentivazione del

servizio, non proiettano il provvedimento stesso al di là dei limiti

segnati dall'art. 36 dello Statuto regionale: ciò è reso chiaro

dalla pertinenza della legge impugnata alla materia tributaria (alla

quale la norma - parametro si riferisce), dato che essa provvede in

materia di riscossione delle imposte, ma non tocca in alcun modo il

regime della titolarità dei tributi, come statutariamente

determinata.

Ed è opportuno, inoltre, rilevare che in materia tributaria

spetta alla Regione potestà legislativa concorrente; questa ha come

limite connaturale l'osservanza dei principi e degli interessi

generali cui si informa la legislazione dello Stato (cfr. artt. 17

Statuto regionale e 8, ultimo comma, delle norme di attuazione in

materia finanziaria nonché le sentenze di questa Corte n. 959 del

1988 cit. e n. 9 del 1957): principi e interessi, che, per quanto si

è osservato, sono stati rispettati.

4. - Non fondata è, poi, la censura che reca a parametro l'art.

97, primo comma, della Costituzione, in quanto non sembra che le

finalità della norma impugnata siano in contrasto con il buon

andamento dell'Amministrazione, essendo esse dirette ad assicurare la

regolarità e l'efficienza del servizio di riscossione, facendo uso

di criteri e di modalità non irrazionali, né ultronei.