Sentenza n. 425/1999

ha pronunciato la seguente Sentenza nei giudizi per conflitti di attribuzione sorti a seguito del d.P.R.

8 settembre 1997, n. 357 (Regolamento recante attuazione della

direttiva 92/43/CEE relativa alla conservazione degli habitat

naturali e seminaturali, nonché della flora e della fauna

selvatiche) e in particolare degli artt. 1, comma 4; 3, commi 1, 2 e

3; 4; 5; 6; 7; 8; 10, commi 1, 2, 3; 11; 12; 15 e 16, promossi con

ricorsi della Regione Emilia-Romagna, della Provincia autonoma di

Trento e della Provincia autonoma di Bolzano, notificati il 22 e il

20 dicembre 1997, depositati in Cancelleria il 29 e il 30 successivi,

ed iscritti ai nn. 60, 62 e 63 del registro conflitti 1997;

Visti gli atti di costituzione del Presidente del Consiglio dei

Ministri;

Udito nell'udienza pubblica del 13 aprile 1999 il giudice relatore

Gustavo Zagrebelsky;

Uditi gli avvocati Giandomenico Falcon per la Regione

Emilia-Romagna e per la Provincia autonoma di Trento, Roland Riz e

Sergio Panunzio per la Provincia autonoma di Bolzano e l'avvocato

dello Stato Pier Giorgio Ferri per il Presidente del Consiglio dei

Ministri.

Ritenuto in fatto

1. - Con ricorso regolarmente notificato e depositato (R. confl.

n. 60 del 1997) la Regione Emilia-Romagna ha sollevato conflitto di

attribuzione nei confronti dello Stato in relazione al d.P.R. 8

settembre 1997, n. 357 (Regolamento recante attuazione della

direttiva 92/43/CEE relativa alla conservazione degli habitat

naturali e seminaturali, nonché della flora e della fauna

selvatiche), e in particolare agli artt. 3, commi 1, 2 e 3; 5, commi

2, 3, 4 e 6; 6; 7, comma 2; 8, comma 5; 10, commi 1, 2 e 3; 11; 12;

15; 16, per violazione degli artt. 117, primo comma; 118, primo

comma, della Costituzione; 4 e 9 della legge 9 marzo 1989, n. 86

(Norme generali sulla partecipazione dell'Italia al processo

normativo comunitario e sulle procedure di esecuzione degli obblighi

comunitari); 8 della legge 15 marzo 1997, n. 59 (Delega al Governo

per il conferimento di funzioni e compiti alle regioni ed enti

locali, per la riforma della pubblica amministrazione e per la

semplificazione amministrativa); della "legislazione statale

ordinaria nei settori della caccia e della protezione della natura";

dei "principi costituzionali attinenti al rapporto tra Stato e

Regioni e in particolare del principio di leale collaborazione".

Secondo la Regione ricorrente sulla base della legge n. 86 del 1989

l'attuazione statale delle direttive comunitarie in via regolamentare

non sarebbe a priori esclusa neppure nelle materie nelle quali le

regioni dispongono di potestà legislativa, ma in tali materie il

regolamento governativo dovrebbe operare in via meramente suppletiva

e potrebbe essere integralmente sostituito dalla legislazione

regionale. In altri termini, il regolamento non potrebbe innovare al

riparto di competenze tra lo Stato e le Regioni, ma dovrebbe

limitarsi, recependo la normativa posta dalla direttiva, a statuire

le regole sostanziali, procedurali e organizzative in base alle quali

tali preesistenti competenze possono esercitarsi. Al contrario, il

regolamento impugnato da un lato assumerebbe illegittimamente il

ruolo della legge nel definire i rapporti tra lo Stato e le Regioni,

dall'altro attribuirebbe alle autorità centrali una serie di compiti

sovraordinati o comunque interferenti con le competenze della

Regione.

In particolare, l'art. 3, commi 1, 2 e 3, affida al Ministro

dell'ambiente poteri che non troverebbero fondamento e copertura

legislativa, e che potrebbero essere salvati soltanto se dovessero

essere intesi come meri compiti di formalizzazione e trasmissione di

determinazioni sostanziali assunte in sede locale.

Anche l'art. 5 conferisce al Ministro poteri (di valutazione di

incidenza dei piani o progetti sui siti di importanza comunitaria,

secondo la procedura ivi prevista, nel caso di piani di rilevanza

nazionale) che la direttiva non richiede siano imputati allo Stato.

Laddove poi mantiene la competenza regionale (nel caso cioè di

piani di rilevanza regionale), il regolamento stabilisce tuttavia i

contenuti della relazione per la valutazione di incidenza (sulla base

dell'allegato G) e ogni ulteriore regola procedurale: tali previsioni

- secondo la ricorrente - sarebbero invasive delle competenze

regionali e potrebbero essere fatte salve solo se fossero intese come

meramente suppletive. In particolare, esse non potrebbero comunque

trovare applicazione per quelle opere per le quali la legislazione

regionale prescriva la più gravosa procedura di valutazione di

impatto ambientale, la quale assumerà, in relazione al sito di

rilievo comunitario, anche il significato della valutazione di

incidenza.

Analoghe censure vengono rivolte all'art. 6, che dispone

l'applicazione del medesimo regime alle zone di cui all'art. 1, comma

5, della legge 11 febbraio 1992, n. 157 (Norme per la protezione

della fauna selvatica omeoterma e per il prelievo venatorio).

L'art. 7, al comma 2, secondo il quale il Ministro definisce le

linee guida per il monitoraggio dello stato di conservazione delle

specie e degli habitat naturali di interesse comunitario,

introdurrebbe una atipica funzione di indirizzo e coordinamento in

violazione dell'art. 8 della legge n. 59 del 1997 e, comunque,

lederebbe il principio di leale cooperazione, non prevedendo il

parere regionale. Priva di fondamento sarebbe la considerazione che

la tutela della flora e della fauna rappresenta un interesse

fondamentale per lo Stato, in quanto non potrebbe comunque

discenderne una completa espropriazione della competenza regionale,

senza considerare che è compito del legislatore individuare gli

eventuali profili di interesse nazionale.

L'art. 8, comma 5, secondo il quale il Ministro indica le misure

necessarie perché le catture o le uccisioni accidentali di talune

specie animali non abbiano un significativo impatto sulle specie in

questione, individuerebbe anch'esso un arbitrario potere

ministeriale, o darebbe vita a un anomalo e atipico atto di

indirizzo.

L'art. 10, comma 1, attribuirebbe al Ministro poteri - quanto alle

misure da adottare perché il prelievo e lo sfruttamento di esemplari

di fauna e flora selvatiche siano compatibili con la conservazione

delle specie medesime - che non gli sono assolutamente affidati dalla

normativa comunitaria, mentre il comma 3 porrebbe alla legislazione

regionale limitazioni più severe di quelle previste dall'art. 15

della direttiva, limitazioni che non potrebbero essere contenute in

un atto regolamentare neppure se fossero riconducibili all'interesse

nazionale.

L'art. 11 risulterebbe lesivo delle competenze regionali in materia

di caccia, riservando, al comma 1, al Ministro i poteri di deroga ai

divieti generali, e ponendo, al comma 2, una disciplina più severa

di quella contenuta nell'art. 15 della direttiva. Anche il comma 3

dell'art. 11 sarebbe illegittimo, se inteso come fonte di autonomi

poteri decisori ministeriali.

L'art. 12 configura, ai commi 1 e 2, poteri ministeriali, quanto

alla autorizzazione alla reintroduzione delle specie, che sarebbero

illegittimi per la parte in cui eccedono quelli previsti dalla

legislazione statale vigente. Il comma 3, oltre a prevedere una

autorizzazione ministeriale analoga a quella di cui al comma 2, detta

una disciplina che appare restrittiva rispetto a quella stabilita

nell'art. 22 della direttiva.

L'art. 15 del regolamento viene impugnato "in via cautelativa", in

quanto esso estende i compiti del Corpo forestale dello Stato oltre

quelli già individuati dalla legislazione vigente là dove la

conferenza Stato-Regioni aveva richiesto espressamente la

soppressione di detto articolo.

L'art. 16, comma 1, sarebbe invasivo delle competenze regionali

limitatamente all'allegato G, che non avrebbe corrispondenza alcuna

con gli allegati della direttiva, non costituendo pertanto norma

necessaria alla sua attuazione. Il comma 2, infine, istituisce un

potere regolamentare permanente di recepimento di future modifiche

agli allegati della direttiva, che non potrebbe ritenersi compreso

nel potere regolamentare di cui alla legge 22 febbraio 1994, n. 146

(Disposizioni per l'adempimento di obblighi derivanti

dall'appartenenza dell'Italia alle comunità europee-legge

comunitaria 1993). Si tratterebbe, pertanto, di una ipotesi di potere

regolamentare illegittimamente previsto da una fonte regolamentare in

materia di competenza regionale.

2. - Con ricorso regolarmente notificato e depositato (R. confl.

n. 62 del 1997) la Provincia autonoma di Trento ha sollevato

conflitto di attribuzione nei confronti dello Stato in relazione al

medesimo d.P.R. n. 357 del 1997, e in particolare agli artt. 1, comma

4; 3, commi 1, 2 e 3; 5; 6; 7, comma 2; 8, comma 5; 10, commi 1 e 3;

11; 12; 15; 16, per violazione degli artt. 8, primo comma, numeri 5,

6, 15, 16 e 21; 16 del d.P.R. 31 agosto 1972, n. 670, recante lo

statuto speciale della Regione Trentino-Alto Adige, e delle relative

norme di attuazione approvate con d.P.R. 19 novembre 1987, n. 526

(Estensione alla Regione Trentino-Alto Adige e alle Province autonome

di Trento e Bolzano delle disposizioni del d.P.R. 24 luglio 1977, n.

616), e con d.lgs. 16 marzo 1992, n. 266 (Norme di attuazione dello

statuto speciale per il Trentino-Alto Adige concernenti il rapporto

tra atti legislativi statali e leggi regionali e Provinciali, nonché

la potestà statale di indirizzo e coordinamento), nonché degli

artt. 4 e 9 della legge n. 86 del 1989 e dell'art. 8 della legge n.

59 del 1997. Precisato che la Provincia autonoma è titolare, nelle

materie relative alla tutela dell'ambiente, di competenza primaria,

la ricorrente svolge considerazioni generali analoghe a quelle

contenute nel ricorso della Regione Emilia-Romagna. Pressoché

coincidenti sono anche le censure rivolte nei confronti dei singoli

articoli, con la sola differenza dell'impugnativa relativa all'art.

1, comma 4, del regolamento, non oggetto del ricorso della citata

Regione. Secondo tale disposizione le Regioni a statuto speciale e le

Province autonome provvedono all'attuazione degli obiettivi del

regolamento: in tale modo l'attività legislativa e amministrativa

della Provincia verrebbe a essere subordinata agli obiettivi

contenuti in un atto regolamentare, che non potrebbe neppure essere

ricondotto all'esercizio della funzione di indirizzo e coordinamento,

dovendo questa essere esercitata nei confronti della Provincia

ricorrente sulla base dell'art. 3, comma 3, del d.lgs. n. 266 del

1992, nonché dell'art. 8 della legge n. 59 del 1997.

3. - Con ricorso ritualmente notificato e depositato (R. confl. n.

63 del 1997) anche la Provincia autonoma di Bolzano ha sollevato

conflitto di attribuzione nei confronti dello Stato in relazione al

medesimo d.P.R. n. 357 del 1997, e in particolare agli artt. 3; 4; 5;

6; 7; 8; 10, comma 1; 11; 12; 15, per violazione dell'art. 8, primo

comma, numeri 1, 5, 6, 15, 16 e 21 del d.P.R. n. 670 del 1972, e

delle relative norme di attuazione approvate con d.P.R. 22 marzo

1974, n. 279 (Norme di attuazione dello statuto speciale per la

Regione Trentino-Alto Adige in materia di minime proprietà

colturali, caccia e pesca, agricoltura e foreste), con d.P.R. n. 526

del 1987, nonché con d.lgs. n. 266 del 1992. Precisato di essere

titolare di competenze legislative e amministrative di tipo esclusivo

in materia di ordinamento degli uffici Provinciali, urbanistica e

piani regolatori, tutela del paesaggio, caccia e pesca, alpicoltura e

parchi per la protezione della flora e della fauna, agricoltura,

foreste e corpo forestale, patrimonio zootecnico e ittico, istituti

fitologici, consorzi agrari e stazioni agrarie sperimentali, servizi

antigrandine, bonifica, e di aver ampiamente esercitato tali

competenze, dettando una organica disciplina legislativa in materia

di tutela del paesaggio e della fauna e della flora, la Provincia

ricorrente sottolinea che a essa spetta, nelle materie di competenza

esclusiva, il potere di dare immediata attuazione alle

raccomandazioni e direttive comunitarie, salvo adeguarsi, nei limiti

previsti dallo statuto speciale, alle leggi statali di attuazione dei

predetti atti comunitari (così l'art. 7 del d.P.R. n. 526 del 1987,

poi confermato dall'art. 9 della legge n. 86 del 1989). Con il

regolamento in questione, al contrario, il Governo avrebbe inteso

dare applicazione alla direttiva in via regolamentare, dettando esso

stesso una disciplina analitica della materia, vincolante anche per

la Provincia di Bolzano, come risulterebbe dall'art. 1, comma 4, del

medesimo regolamento secondo il quale "le Regioni a statuto speciale

e le Province autonome di Trento e di Bolzano provvedono

all'attuazione degli obiettivi del presente regolamento nel rispetto

di quanto previsto dai rispettivi statuti e dalle relative norme di

attuazione". Nell'attuazione delle direttive comunitarie in materie

di competenza esclusiva, infatti, o la direttiva è sufficientemente

dettagliata, per cui spetta alla Provincia l'attività amministrativa

di esecuzione, mentre lo Stato potrà intervenire soltanto tramite

atti di indirizzo e coordinamento, adottati nelle forme di cui

all'art. 3 del d.lgs. n. 266 del 1992, ovvero la direttiva richiede

un'attività normativa ulteriore, e in questo caso spetta alla

Provincia legiferare in materia, salvo adeguarsi alle eventuali leggi

statali che pongono i principi e limiti ex art. 4 dello statuto

speciale. Pertanto, lo Stato non potrebbe intervenire tramite un

regolamento governativo a vincolare le Province autonome, tenuto

conto tra l'altro che la ricorrente aveva già disciplinato la

materia con proprie leggi e che, comunque, anche in caso contrario

occorrerebbe seguire il procedimento sostitutivo previsto dall'art.

8 del d.P.R. n. 526 del 1987. Peraltro, se l'atto impugnato dovesse

considerarsi come atto di indirizzo e coordinamento, esso sarebbe

stato adottato in violazione dell'art. 3, comma 3, del d.lgs. n. 266

del 1992, che stabilisce l'obbligo di consultazione preventiva delle

Province autonome. La Provincia avanza poi censure in ordine ad

alcuni specifici articoli: l'art. 3 riconoscerebbe alla ricorrente

poteri soltanto propositivi per la individuazione dei siti di

importanza comunitaria, mentre sarebbe riservata al Ministro la

competenza per la relativa formulazione della proposta alla

Commissione europea; l'art. 4 obbligherebbe la Provincia ad adottare

le opportune misure per evitare il degrado degli habitat naturali,

entro i termini di tre e sei mesi, senza che essa abbia alcun potere

di farlo, spettandole unicamente quello di attuare direttamente la

direttiva nel termine dalla medesima stabilito; l'art. 5 prescrive

una dettagliata procedura relativa all'adozione e all'approvazione di

piani che possano avere impatto su siti di importanza comunitaria,

invadendo la competenza provinciale esclusiva in materia di

urbanistica e piani regolatori; l'art. 6 pretenderebbe di applicare

gli obblighi derivanti dall'art. 4, commi 2 e 3, e dall'art. 5, alle

zone di cui all'art. 1, comma 5, della legge n. 157 del 1992, senza

considerare che la Provincia ha competenza esclusiva anche in materia

di alpicoltura e parchi per la protezione della flora e della fauna;

l'art. 7, obbligando la Provincia a comunicare al Ministero le misure

adottate per la conservazione degli habitat naturali di interesse

comunitario, e affidando al Ministro la competenza a definire le

linee guida per il monitoraggio, senza che ciò sia richiesto dalla

direttiva, sarebbe invasivo delle competenze Provinciali; lo stesso

potrebbe dirsi dell'art. 8, che fa obbligo alle Province di

instaurare un sistema di monitoraggio continuo delle catture o

uccisioni accidentali di talune specie faunistiche e di trasmettere

un rapporto annuale al Ministero dell'ambiente. Il comma 5 di tale

articolo, conferendo al Ministro il potere di indicare le misure di

conservazione necessarie per assicurare che le catture o le uccisioni

involontarie non abbiano un significativo impatto negativo sulle

specie in questione, invaderebbe le competenze Provinciali in materia

di caccia. Analoga censura viene avanzata avverso l'art. 10, comma 1.

Inoltre, l'art. 11, attribuendo al Ministro il potere di autorizzare

le deroghe alle disposizioni previste negli artt. 8, 9 e 10,

invaderebbe le competenze Provinciali, così come l'art. 12, che

attribuisce al Ministro il potere di dare le autorizzazioni per la

reintroduzione di specie animali e vegetali e la introduzione di

specie non locali. Infine, nel territorio della Provincia di Bolzano,

al Corpo forestale dello Stato non potrebbero spettare, secondo

quanto stabilito dalle norme di attuazione statutaria che hanno

trasferito per intero alla Provincia autonoma le attribuzioni del

Corpo forestale medesimo, poteri di sorveglianza, come vorrebbe

invece l'art. 15 del regolamento, tanto più che la direttiva non

richiede un accentramento delle funzioni di controllo in organi

statali.

4. - In tutti e tre i giudizi si è costituito il Presidente del

Consiglio dei Ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura

generale dello Stato, chiedendo che i conflitti siano dichiarati non

fondati. Infatti il regolamento impugnato si sarebbe limitato a

prescrivere quel minimo di disciplina indispensabile per soddisfare

l'obbligo di recepimento della direttiva, tenuto conto che la

Commissione CE, con ricorso 11 aprile 1997, aveva convenuto la

Repubblica italiana davanti alla Corte di giustizia ai sensi

dell'art. 169 del Trattato contestando l'inadempimento dell'obbligo

di comunicare le misure di attuazione della direttiva 92/43/CEE,

obbligo che incombe al Governo anche se la misura di attuazione è

adottata da una Regione o da una Provincia autonoma: ma le ricorrenti

non hanno comunicato al Governo alcun atto normativo idoneo al

recepimento della direttiva per il territorio di loro competenza. Il

regolamento non fa altro che rendere operante nell'ordinamento

interno il contenuto della direttiva, per quanto concerne la

individuazione dei siti costituenti zone da sottoporre a speciale

conservazione e l'adozione dei provvedimenti necessari alla

protezione degli habitat, limitandosi, nella determinazione delle

autorità interne competenti, a una ricognizione di quanto già

ricavabile dal riparto di competenze tra Stato e Regioni disposto

dalla legislazione quadro in tema di protezione della natura, nonché

dal principio fondamentale che riserva allo Stato la responsabilità

di garantire in modo unitario e completo l'adempimento degli obblighi

comunitari.

5. - In prossimità dell'udienza, le ricorrenti hanno depositato

memorie illustrative replicando ai rilievi avanzati dall'Avvocatura

dello Stato.

5.1. - La Regione Emilia-Romagna precisa che nell'attuazione, in

via amministrativa, delle direttive comunitarie incidenti su materie

regionali, lo Stato può intervenire solo in via sostitutiva, in

seguito al persistente inadempimento della Regione (così l'art. 11

della legge n. 86 del 1989 e l'art. 6 del d.P.R. n. 616 del 1977).

Né d'altra parte la direttiva in questione richiederebbe uniformità

di attuazione a livello statale, venendo in rilievo, in sede

comunitaria, soltanto i "livelli comunitari di uniformità",

assicurati appunto dalla direttiva medesima.

5.2. - La Provincia autonoma di Trento ribadisce che le molteplici

norme del regolamento impugnato che prevedono poteri ministeriali

risultano sprovviste di fondamento legislativo, non essendo

sufficienti i generici richiami alla legislazione statale di cornice.

Né si può sostenere che le alterazioni delle competenze sarebbero

semplicemente una conseguenza della necessità di dare attuazione

alla direttiva, in quanto, circa l'attuazione in via amministrativa

delle direttive comunitarie, lo Stato può far fronte alle proprie

responsabilità solo in via sostitutiva, in seguito al persistente

inadempimento della Regione o della Provincia, sulla base del

procedimento di cui all'art. 11 della legge n. 86 del 1989 e all'art.

6 del d.P.R. n. 616 del 1977, nonché, riguardo alla Provincia di

Trento, all'art. 8 del d.P.R. n. 526 del 1987.

5.3. - La Provincia autonoma di Bolzano precisa di essersi dotata,

ancor prima della emanazione della direttiva 92/43/CEE, di una

disciplina legislativa organica di tutela degli ambienti naturali, e

che le corrispondenti leggi Provinciali, regolarmente pubblicate,

erano state comunicate al Governo. Comunque, anche a voler ritenere

che la Provincia avesse omesso di dare attuazione alla direttiva, lo

Stato, trattandosi di materia di competenza esclusiva, sarebbe potuto

intervenire solo con atti legislativi, al fine di porre principi e

norme di indirizzo (o norme di dettaglio suppletive), ai sensi

dell'art. 7 del d.P.R. n. 526 del 1987, oppure avrebbe potuto

utilizzare il potere sostitutivo previsto dall'art. 8 del medesimo

d.P.R. n. 526, che deve essere accompagnato da una procedura di

consultazione, contestazione e messa in mora: procedura che non è

stata seguita nel caso di specie. Alle Province autonome, infatti,

non può applicarsi la disciplina contenuta nell'art. 9, comma 4,

della legge n. 86 del 1989, in quanto le norme di attuazione dello

statuto speciale godono di una peculiare forza passiva. Anche a

ritenere tale art. 9, comma 4, applicabile alla Provincia di Bolzano,

esso dovrebbe comunque essere integrato dagli artt. 7 e 8 del d.P.R.

n. 526 del 1987, per cui si sarebbe dovuta seguire in ogni caso la

già menzionata procedura sostitutiva. Né il regolamento impugnato

si sarebbe limitato a porre la disciplina strettamente necessaria per

soddisfare l'obbligo di recepimento, avendo riservato al Ministro

molteplici poteri che, in base al riparto costituzionale delle

competenze, spettano alla Provincia, e che la direttiva comunitaria

non imponeva in alcun modo di affidare allo Stato. Considerato in diritto

1. - La Regione Emilia-Romagna e le Province autonome di Trento e

di Bolzano ricorrono per conflitto di attribuzione contro lo Stato,

in relazione al d.P.R. 8 settembre 1997, n. 357 (Regolamento recante

attuazione della direttiva 92/43/CEE relativa alla conservazione

degli habitat naturali e seminaturali, nonché della flora e della

fauna selvatiche), adottato sulla base dell'autorizzazione conferita

al Governo dall'art. 4 della legge 22 febbraio 1994, n. 146

(Disposizioni per l'adempimento di obblighi derivanti

dall'appartenenza dell'Italia alle comunità europee - legge

comunitaria 1993) ad attuare in via regolamentare le direttive

indicate nell'allegato C alla legge stessa, tra le quali è compresa

la suddetta direttiva 92/43/CEE.

2.1. - La direttiva del Consiglio 92/43/CEE del 21 maggio 1992,

relativa alla conservazione degli habitat naturali e seminaturali e

della flora e della fauna selvatiche, nell'ambito della politica di

salvaguardia, protezione e miglioramento della qualità

dell'ambiente, conformemente all'art. 130 R (ora art. 174) del

Trattato, ha promosso, secondo tempi procedimentali definiti, la

realizzazione di una rete ecologica europea coerente - denominata

"Natura 2000" - costituita da zone speciali di conservazione,

concernenti "siti di importanza comunitaria" la cui individuazione

spetta ordinariamente agli Stati (e solo eccezionalmente alla

Commissione). In tali zone, gli Stati membri sono tenuti ad attuare

speciali misure di conservazione e promozione, con la connessa

attività di sorveglianza e tutela delle specie animali e vegetali

protette, nonché a promuovere attività di studio e ricerca. Secondo

l'art. 23 della direttiva, gli Stati membri devono adottare le

disposizioni legislative, regolamentari e amministrative necessarie

per conformarsi alla direttiva medesima, entro due anni a decorrere

dalla sua notifica, e informarne immediatamente la Commissione.

2.2. - Con l'art. 4 della legge n. 146 del 1994, il Parlamento

italiano ha inteso dare attuazione alla predetta direttiva per via

regolamentare, attribuendo al Governo la relativa autorizzazione.

Sulla base di questa è stato emanato il regolamento in questione il

quale porta la data dell'8 settembre 1997.

Tale regolamento disciplina (a) l'individuazione delle zone

protette, (b) le misure di protezione dei siti e delle specie animali

e vegetali in essi esistenti, nonché (c) alcune attività connesse.

Il conflitto nasce in relazione a disposizioni ascrivibili a tutti e

tre questi ambiti di disciplina:

a) Circa l'individuazione delle zone protette, l'art. 3, commi 1

e 2, stabilisce che le Regioni e le Province autonome di Trento e di

Bolzano individuino, con proprio procedimento, i siti in cui si

trovano tipi di habitat meritevoli di protezione secondo la direttiva

e ne diano comunicazione al Ministero dell'ambiente. Al Ministro

dell'ambiente spetta, su questa base, la proposta alla Commissione

europea, ai fini della designazione delle "zone speciali di

conservazione" per la formazione della rete ecologica europea;

b) Quanto alle misure di protezione, lo stesso art. 3, al comma

3, prevede il potere del Ministro dell'ambiente di definire,

nell'ambito di quanto stabilito dall'art. 3 della legge 6 dicembre

1991, n. 394 (Legge quadro sulle aree protette), le "direttive per la

gestione delle aree di collegamento ecologico funzionale" che

rivestono primaria importanza per la fauna e la flora selvatiche, al

fine di assicurare la coerenza ecologica della rete "Natura 2000".

L'art. 4 impone l'adozione da parte delle Regioni e delle Province

autonome di "misure di conservazione" dei siti di importanza

comunitaria e delle zone speciali di conservazione. L'art. 5 prevede

per i siti di importanza comunitaria (e l'art. 6 per le zone di

protezione dell'avifauna migratoria di cui all'art. 1, comma 5,

della legge 11 febbraio 1992, n. 157, recante "Norme per la

protezione della fauna selvatica omeoterma e per il prelievo

venatorio") una "valutazione di incidenza" ai fini dell'approvazione

degli atti di pianificazione e programmazione territoriale,

distinguendo procedure e competenze statali (del Ministero

dell'ambiente) e regionali, a seconda che si tratti di piani a

rilevanza nazionale o a rilevanza regionale e provinciale. Gli artt.

8 e 9, attraverso una serie di divieti, pongono norme di tutela delle

specie animali e vegetali e dettano norme per le catture e le

uccisioni accidentali delle specie animali indicate. L'art. 10

disciplina i "prelievi" di esemplari delle specie animali e vegetali

protette, attribuendo al Ministero dell'ambiente il compito di

definire le misure necessarie affinché essi risultino compatibili

con la protezione delle specie stesse. L'art. 11 prevede la

possibilità di deroghe ai divieti risultanti dagli artt. 8, 9 e 10,

deroghe che possono essere autorizzate dal Ministero dell'ambiente.

L'art. 12 disciplina la "reintroduzione" di specie già esistite

nelle zone protette e la "introduzione" di specie nuove, subordinate

però anch'esse all'autorizzazione del Ministero dell'ambiente.

L'art. 15 attribuisce infine al Corpo forestale dello Stato le azioni

di sorveglianza connesse all'applicazione delle norme di protezione

in questione;

c) Relativamente alle attività di studio e alla circolazione

delle informazioni, l'art. 7 prevede che le Regioni e le Province

autonome organizzino il "monitoraggio" dello stato di conservazione

delle specie e degli habitat di interesse comunitario, secondo "linee

guida" definite dal Ministero dell'ambiente. L'art. 8, commi 4 e 5,

prevede uno specifico "monitoraggio" per le catture e le uccisioni

accidentali di specie faunistiche indicate in allegato e che un

rapporto annuale sia trasmesso al Ministero dell'ambiente il quale,

sulla base delle informazioni raccolte, promuove ricerche e indica le

misure necessarie a evitare effetti negativi sulle specie in

questione. Gli artt. 11, comma 3, 13 e 14, infine, disciplinano la

circolazione, tra Regioni e Province autonome, autorità governativa

e Commissione europea, delle informazioni sulle deroghe ai divieti

concesse, sull'attuazione delle misure adottate e sull'attività di

ricerca e istruzione in tema di habitat naturali.

A parte, poi, devono essere considerate due disposizioni: l'art.

16 il quale, dopo aver richiamato, come integrazione del regolamento,

una serie di allegati contenenti specificazioni di natura tecnica e

scientifica delle nozioni generali utilizzate, prevede ch'essi

possano essere modificati con decreto del Ministro dell'ambiente, in

conformità alle variazioni apportate alla direttiva in sede

comunitaria; l'art. 1, comma 4, che impone alle Province autonome e

alle Regioni a statuto speciale l'attuazione degli obiettivi posti

dal Governo con lo stesso regolamento, nel rispetto di quanto

previsto dai propri statuti e dalle relative norme di attuazione.

3.1. - La Provincia di Bolzano prospetta innanzitutto la violazione

della propria sfera di autonomia costituzionalmente garantita, come

conseguenza dell'attuazione della direttiva per mezzo di un atto

avente natura regolamentare. Ad avviso della ricorrente, ciò

comporterebbe violazione del sistema di coordinamento dei poteri

normativi nazionali e di quelli regionali e provinciali: sistema

previsto, in riferimento alla Regione Trentino-Alto Adige e alle sue

Province autonome, dal d.P.R. 19 novembre 1987, n. 526 (Estensione

alla Regione Trentino-Alto Adige e alle Province autonome di Trento e

Bolzano delle disposizioni del d.P.R. 24 luglio 1977, n. 616) e

basato sul potere delle Province (oltre che della Regione), nelle

materie di loro competenza esclusiva (quali sarebbero quelle

coinvolte nella disciplina regolamentare), di "dare immediata

attuazione alle direttive comunitarie, salvo adeguarsi, nei limiti

previsti dallo statuto speciale, alle leggi statali di attuazione dei

predetti atti comunitari" (art. 7 del d.P.R. citato, confermato poi

dall'art. 9, commi 1 e 3, della legge 9 marzo 1989, n. 86, recante

"Norme generali sulla partecipazione dell'Italia al processo

normativo comunitario e sulle procedure di esecuzione degli obblighi

comunitari"). Ad avviso della Provincia ricorrente, l'attuazione in

via regolamentare da parte del Governo di una direttiva comunitaria,

con conseguenze limitative dell'autonomia provinciale, nonché in

particolare la pretesa dichiarata nell'art. 1, comma 4, del

regolamento, di imporre alle Province autonome (oltre che alle

Regioni a statuto speciale) l'attuazione di obiettivi posti dal

Governo in via regolamentare, violerebbe tale sistema, il quale

conosce soltanto la legge (ed entro i limiti statutari) quale fonte

abilitata, nei limiti costituzionali, a porre vincoli alla Provincia

stessa nelle materie di sua competenza, in adempimento degli obblighi

di adeguamento scaturenti da direttive comunitarie. Da qui, la

richiesta di accoglimento del ricorso, con integrale annullamento

dell'atto regolamentare.

Solo in via subordinata, la Provincia eccepisce la lesività delle

competenze provinciali di singole disposizioni del regolamento, e

precisamente degli artt. 3, 4, 5, 6, 7, 8, 10, 11, 12, 15, nelle

parti sopra già indicate.

3.2. - La Regione Emilia-Romagna e la Provincia di Trento, con

ricorsi di analoga impostazione, sostengono - diversamente dalla

Provincia di Bolzano - non che l'adozione del regolamento nel caso di

specie sia di per sé lesiva dell'autonomia regionale e provinciale,

ma che la lesività di tale atto normativo derivi dai contenuti

particolari di numerose disposizioni in esso contenute. La tesi,

prospettata anche con riferimento agli artt. 4 e 9 della legge n. 86

del 1989, può, in sintesi, essere formulata così: il quadro delle

competenze e dei rapporti tra Stato e Regioni (e Province ad

autonomia speciale) è determinabile - nei limiti costituzionali e

statutari - solo dalla legge; nel caso dell'attuazione di direttive

comunitarie, non è esclusa l'adozione di atti regolamentari, nemmeno

nelle materie di competenza regionale, purché con essi non si

pretenda, per l'appunto, di determinare - alterandolo - tale quadro

ma, recependo i contenuti della direttiva, ci si limiti a statuire,

conformemente a tali contenuti, regole di esercizio di preesistenti

competenze fissate dalla legge entro il quadro delineato dalla

Costituzione; nella specie, il regolamento in questione sarebbe

andato al di là di quanto sarebbe così consentito, avendo assunto

il compito, proprio della legge, di configurare, in un settore della

materia ambientale, i rapporti ordinamentali tra Stato e autonomie

regionali e provinciali, per di più attraverso la previsione di

poteri ministeriali sovraordinati e interferenti con le competenze

regionali e provinciali stesse. Da qui, la richiesta di accoglimento

del ricorso, con annullamento delle disposizioni che, ad avviso della

Regione e della Provincia, travalicherebbero i limiti inerenti

all'intervento regolamentare nell'attuazione delle direttive

comunitarie. Tali disposizioni, coincidenti largamente con quelle

coinvolte nel ricorso proposto dalla Provincia di Bolzano, sarebbero

quelle contenute egli artt. 3, 5, 6, 7, 8, 10, 11, 12, 15, 16 del

regolamento, cui si aggiunge, per la sola Provincia di Trento, l'art.

1, comma 4.

4. - I tre ricorsi per conflitto di attribuzione investono lo

stesso atto regolamentare, per lo più nelle medesime sue parti,

chiedendone l'annullamento totale o parziale come rimedio alla

pretesa lesione della sfera di autonomia costituzionalmente garantita

delle ricorrenti. I giudizi relativi possono pertanto riunirsi per

essere definiti con unica decisione.

5.1. - Viene in considerazione innanzitutto, per la sua

radicalità, la doglianza della Provincia di Bolzano circa

l'inidoneità del regolamento in questione, in quanto regolamento, a

disciplinare i rapporti tra la Provincia stessa e lo Stato, in

attuazione delle direttive comunitarie, in materie - come si sostiene

essere nel caso in esame - attribuite alla competenza Provinciale

esclusiva.

L'art. 7 del d.P.R. n. 526 del 1987, sulla pretesa violazione del

quale l'anzidetta doglianza si basa, prevede il potere della

Provincia di dare immediata attuazione alle direttive comunitarie

nelle materie di sua esclusiva competenza, salvo adeguarsi, nei

limiti previsti dallo statuto speciale, alle leggi statali di

attuazione dei predetti atti comunitari. Ma, contrariamente

all'assunto della ricorrente, il modello di rapporto tra atti

comunitari, statali e provinciali che tale disposizione prefigura

come normale - attuazione diretta della direttiva da parte della

legge provinciale, "salvo" il doversi adeguare del legislatore

provinciale, nei limiti statutari, alle leggi statali di attuazione -

non risulta minimamente toccato dalla vicenda normativa qui in

questione. La Provincia mantiene infatti intatto il potere di dare

attuazione direttamente alla direttiva comunitaria e, nel caso in cui

tale attuazione effettivamente si dia, per questa varranno i limiti

che lo statuto speciale prevede, tra i quali vi è spazio per una

legislazione statale di attuazione della direttiva, per la parte

relativa e in conformità agli interessi di natura unitaria di cui

tale legislazione è portatrice: ciò che esattamente corrisponde

alla previsione dell'art. 7 del d.P.R. n. 526 del 1987.

Se dunque la Provincia fa uso del potere che le è proprio di dare

attuazione alla direttiva comunitaria, incontrerà i limiti di natura

legislativa - e solo legislativa - che, secondo lo statuto speciale,

la propria legislazione è tenuta a rispettare, conformemente ai

principi costituzionali di cui la norma di attuazione costituisce

un'esplicitazione. Ma se, invece, attuazione legislativa provinciale

non vi è, cambia il quadro normativo di riferimento. Non trova cioè

applicazione l'art. 7 del d.P.R. n. 526 del 1987 ed entrano in campo

altri e diversi principi nei quali - come si dirà più oltre - si fa

necessariamente strada il potere-dovere dello Stato di assicurare

l'adempimento degli obblighi comunitari, ciò di cui, unitariamente e

per tutto il territorio nazionale, lo Stato stesso è responsabile.

Non vale - contrariamente all'avviso della ricorrente - richiamare

la posizione speciale della Provincia di Bolzano, quale risulta

dall'art. 8 delle norme di attuazione citate. Tale disposizione

prevede una procedura di "messa in mora" degli organi regionali e

Provinciali del Trentino-Alto Adige, inadempienti nei confronti degli

obblighi comunitari, e il potere sostitutivo del Consiglio dei

Ministri, nei confronti dell'Amministrazione regionale o provinciale

che non abbia provveduto nel termine stabilito dal Governo. La

procedura indicata, modellata su quella a suo tempo prevista dal

terzo comma dell'art. 6 del d.P.R. n. 616 del 1977, riguarda, e non

potrebbe non riguardare, soltanto il caso di adempimento attraverso

provvedimenti di natura amministrativa e non anche quello in cui

l'atto comunitario, fonte di obblighi per gli Stati membri, richieda

un intervento di natura legislativa.

Per concludere su questo punto: l'art. 7 del d.P.R. n. 526 del 1987

prevede il caso in cui vi sia attuazione legislativa (regionale e)

provinciale degli obblighi comunitari; l'art. 8, il caso di

inattuazione amministrativa degli stessi obblighi. Se la direttiva ha

da essere attuata in via legislativa e la legge provinciale o

regionale manca, non trova dunque applicazione né l'art. 7 né

l'art. 8. Se invece la Provincia esercita la propria potestà

legislativa, in attuazione della direttiva comunitaria, varrà la

previsione dell'art. 7 con i limiti che essa, conformemente alle

norme statutarie, stabilisce rispetto alla possibile ingerenza della

normazione dello Stato, e in particolare all'ingerenza da parte di

norme regolamentari, nella normazione provinciale. In breve, delle

due l'una: o manca un'attuazione legislativa provinciale, e allora il

richiamo agli artt. 7 e 8 delle disposizioni di attuazione è fuori

luogo; oppure non manca, e allora si applica l'art. 7, con piena

soddisfazione della pretesa avanzata della Provincia di non vedere la

propria potestà legislativa limitata da norme regolamentari dello

Stato.

Per queste ragioni, la lesione dell'autonomia legislativa

provinciale, lamentata sulla base del richiamo agli artt. 7 e 8 del

d.P.R. n. 526 del 1987, non è riscontrabile e, per questa parte, il

ricorso per conflitto di attribuzione proposto dalla Provincia di

Bolzano deve essere respinto.

5.2. - Passando ora all'esame delle singole disposizioni del

regolamento, a opera delle quali le ricorrenti ritengono, l'una - la

Provincia di Bolzano - la lesione diretta delle proprie competenze e

le altre - la Provincia di Trento e la Regione Emilia-Romagna -

l'alterazione dei rapporti ordinamentali con l'autorità statale,

inammissibile in via regolamentare, vengono innanzitutto in

considerazione quelle norme del regolamento che possono ricondursi al

coordinamento delle attività delle Regioni e delle Province

autonome, ai fini della loro rappresentazione necessariamente

unitaria presso l'Unione europea. Si tratta di funzioni che allo

Stato, in generale, spettano indubitabilmente, come riconosciuto ora

dall'art. 2 del d.lgs. 31 marzo 1998, n. 112 (Conferimento di

funzioni e compiti amministrativi dello Stato alle regioni ed agli

enti locali, in attuazione del capo I della legge 15 marzo 1997, n.

59) e che, con riguardo alla materia interessata dal regolamento in

questione, ricadono nella responsabilità attribuita al Ministro

dell'ambiente dal tuttora vigente art. 1, comma 5, della legge 8

luglio 1986, n. 349 (Istituzione del Ministero dell'ambiente e norme

in materia di danno ambientale).

Si tratta innanzitutto dell'art. 3, commi 1 e 2, in tema di

comunicazione al Ministro dell'ambiente, da parte delle Regioni e

delle Province autonome, dei siti di importanza comunitaria ai fini

della proposta alla Commissione europea, nonché in tema di

designazione delle "zone speciali di conservazione" a seguito della

definizione dei siti da parte della Commissione stessa.

La premessa da cui muovono le ricorrenti è che, in tema di

individuazione delle zone speciali di conservazione, le Regioni e le

Province autonome siano soggette alle determinazioni ministeriali,

sia in sede di proposta alla Commissione europea, sia in sede di

designazione delle "zone speciali". Ma tale interpretazione è

infondata, in quanto le norme censurate mirano esclusivamente a porre

l'autorità di governo nazionale in condizione di adempiere

all'obbligo di comunicazione derivante dalla direttiva, senza che vi

sia in esse alcun elemento da cui arguire uno spostamento di

competenze circa il diverso potere di individuazione sostanziale dei

siti da sottoporre a speciale protezione, potere che rimane

disciplinato dalle norme sui rapporti Stato-Regioni e Province

autonome in materia ambientale. Distinto dunque il potere di

individuazione dei siti da quello di formulazione della proposta, di

comunicazione e di conseguenziale designazione delle zone, cade di

per sé la ragione della censura.

Nella medesima categoria di poteri di coordinamento delle attività

regionali e provinciali ai fini della loro rappresentazione unitaria

presso l'Unione europea rientrano inoltre le funzioni previste

dall'art. 7, commi 1 e 2, del regolamento, in tema di "monitoraggio"

dello stato di conservazione delle specie e degli habitat di

interesse comunitario, attività che spetta alle Regioni e alle

Province autonome effettuare, con comunicazione al Ministero dei

risultati. Le ricorrenti si dolgono della circostanza che la

descritta attività regionale e provinciale debba avvenire secondo

linee guida definite dal Ministero dell'ambiente. Ma l'esigenza di

uniformare le operazioni, alla stregua di criteri unitari, è

evidente, anche in considerazione dell'art. 17, paragrafo 1, della

direttiva che prevede il dovere degli Stati membri di trasmettere

periodicamente alla Commissione relazioni nazionali conformi al

modello elaborato dal Comitato previsto dall'art. 20 della direttiva

stessa, ed è corollario necessario della funzione di raccordo con

l'organizzazione comunitaria che in materia spetta al Ministero.

Ad analoghe considerazioni, con conseguente riconoscimento della

competenza dello Stato, si presta l'obbligo di trasmissione al

Ministero da parte delle Regioni e delle Province autonome di Trento

e Bolzano del rapporto annuale previsto dall'art. 8, comma 4, del

regolamento e l'obbligo del Ministero di trasmettere ogni due anni

alla Commissione europea la relazione sulle deroghe ai divieti

concesse, secondo l'art. 11, comma 3, del regolamento.

5.3. - Passando ora alla considerazione del regolamento nella parte

in cui contiene norme riguardanti materia nella quale esiste

competenza regionale e provinciale, viene in rilievo il quadro

costituzionale nel quale si collocano i rapporti tra lo Stato e le

Regioni e le Province autonome, nell'attuazione di direttive

comunitarie.

5.3.1. - Tale quadro è definito dalle due proposizioni seguenti:

l'esistenza di una normativa comunitaria comportante obblighi di

attuazione nazionali non determina, di per sé, alcuna alterazione

dell'ordine normale delle competenze statali, regionali o

provinciali, conformemente al principio che l'ordinamento comunitario

è, in linea di massima, indifferente alle caratteristiche

costituzionali (accentrate, decentrate, regionali o federali) degli

Stati membri, alla luce delle quali hanno da svolgersi i processi

nazionali di attuazione; lo Stato, tuttavia, per la forza della

responsabilità ch'esso porta sul piano comunitario, e per la

particolare cogenza che tale responsabilità assume nell'ordinamento

costituzionale in conseguenza dell'art. 11 della Costituzione, è

tenuto e quindi abilitato a mettere in campo tutti gli strumenti,

compatibili con la garanzia delle competenze regionali e provinciali,

idonei ad assicurare l'adempimento degli obblighi di natura

comunitaria (sentenza n. 126 del 1996).

La ricerca di un equilibrio il più possibile rispettoso delle

esigenze costituzionali poste dalla pluralità delle competenze, da

un lato, e dall'unitarietà della responsabilità, dall'altro, è

approdata alla soluzione configurata organicamente dalla legge

contenente le norme generali sulla "partecipazione dell'Italia al

processo normativo comunitario" (legge n. 86 del 1989), basata, per

un verso, sul potere delle Regioni ad autonomia speciale e ordinaria

e delle Province autonome di Trento e Bolzano di dare immediata

attuazione alle direttive comunitarie, nell'esercizio delle loro

competenze legislative esclusive o concorrenti (art. 9, commi 1 e 2,

nella formulazione risultante dall'art. 13 della legge 24 aprile

1998, n. 128) e, per l'altro verso, sul potere dello Stato di dettare

tutte le disposizioni necessarie per l'adempimento degli obblighi

comunitari, disposizioni peraltro applicabili, nelle Regioni e nelle

Province autonome, soltanto nel caso in cui manchino leggi regionali

o provinciali (siano esse successive o anteriori) adeguate agli

obblighi stessi (art. 9, comma 4).

Allo Stato, dunque, il compito di supplire all'eventuale inerzia

con proprie norme, colmando la lacuna; alle Regioni e alle Province

autonome il potere di far uso in qualunque momento delle proprie

competenze, rendendo di conseguenza inapplicabile la normativa

statale. Da ciò deriva che ordinariamente, nel caso dell'attuazione

di direttive comunitarie, la "rivendicazione" delle competenze

regionali e provinciali deve avvenire non attraverso la contestazione

nel giudizio costituzionale della normativa statale ma attraverso

l'esercizio concreto delle proprie competenze: competenze il cui

possibile esercizio, secondo il sistema descritto, perdura intatto.

5.3.2. - A quanto precede occorre aggiungere che l'esecuzione

comunitaria non è un passe-partout che consente allo Stato di

vincolare le autonomie regionali e provinciali senza rispettare i

principi della propria attività normativa. Anche nell'adozione della

normativa di attuazione comunitaria, il regolamento statale - al di

là dei casi di riserva di legge previsti dalla Costituzione -

incontra il limite del principio di legalità. Tale principio che,

come numerose volte e a diversi riguardi questa Corte ha

riconosciuto, domina i rapporti tra lo Stato stesso e le Regioni e le

Province autonome, costituisce un aspetto della loro stessa posizione

che queste ultime sono abilitate a difendere nel giudizio

costituzionale (tra le ultime, sentenze nn. 169 del 1999, 250 del

1996, 278 del 1993).

Ove dunque il regolamento, in attuazione della direttiva, detti

norme che pretendano, sia pure in via suppletiva, di imporsi

direttamente alle Regioni e alle Province autonome, esso deve potersi

basare su un fondamento legislativo "che vincoli e diriga la scelta

del Governo" (sentenza n. 150 del 1982), fondamento che - ben si

intende - le stesse direttive comunitarie che la legge indica

nell'abilitare il Governo all'attuazione regolamentare,

contribuiscono a determinare.

A criteri non dissimili si ispira del resto l'art. 9, comma 4,

della legge n. 86 del 1989 il quale, nel prevedere la possibilità di

adempimento in via regolamentare degli obblighi di attuazione

comunitaria in materie di competenza regionale o provinciale, quando

manchi la disciplina delle Regioni e delle Province, rinvia all'art.

4 della stessa legge. E in virtù di tale rinvio risulta non solo che

l'attuazione regolamentare è possibile nelle materie non coperte da

riserva di legge (comma 1), ma anche che la legge detta le necessarie

disposizioni quando occorra effettuare scelte non riconducibili alla

semplice attuazione della direttiva, ovvero occorra individuare le

autorità pubbliche cui affidare le funzioni amministrative inerenti

all'applicazione della nuova disciplina, innovando, si deve

intendere, rispetto alle attribuzioni spettanti in via generale agli

organi esistenti (comma 3).

5.3.3. - In sintesi, quanto precede può riassumersi nelle seguenti

proposizioni: sotto il profilo del rispetto delle competenze

regionali e provinciali, l'attuazione regolamentare di direttive

comunitarie è ammissibile in quanto le norme statali attuative sono

cedevoli di fronte a diverse scelte normative regionali e

provinciali, nei limiti in cui esse siano costituzionalmente e

statutariamente ammissibili; sotto il profilo del rispetto del

principio di legalità nei rapporti tra Stato, Regioni e Province

autonome, è ammissibile in quanto il regolamento non vincoli queste

al di là di quanto già non discenda dagli obblighi comunitari e i

poteri che prevede si inseriscano in compiti già affidati in via

generale in capo alle autorità considerate.

5.4. - Alla luce di queste regole di giudizio, appaiono

ingiustificate le doglianze della Regione e delle Province ricorrenti

mosse agli artt. 3, comma 3, in tema di direttive del Ministro

dell'ambiente per la gestione delle aree di collegamento ecologico

funzionale; 4, in tema di misure di conservazione; 5 e 6, in tema di

"valutazione d'incidenza" e di zone di protezione speciale; 8, in

tema di tutela delle specie faunistiche; 10, in tema di prelievi; 11,

in tema di deroghe ai divieti posti dagli artt. 8, 9 e 10; 12, in

tema di "introduzioni e reintroduzioni"; 15, in tema di sorveglianza

e 16, comma 2, del regolamento in tema di modifiche degli allegati al

regolamento stesso.

Analiticamente, l'art. 3, comma 3, concernente le direttive per la

gestione delle aree di collegamento ecologico funzionale - nozione

definita alla lettera p) dell'art. 2 - corrisponde all'art. 10 della

direttiva, inquadra la funzione prevista nell'art. 3 della legge n.

394 del 1991, e la attribuisce al Ministro dell'ambiente che, dalla

disposizione generale contenuta nell'art. 1, comma 5, della legge n.

349 del 1986 è chiamato alla responsabilità di promuovere e curare

l'adempimento delle direttive comunitarie concernenti l'ambiente e il

patrimonio naturale.

L'art. 4, che prevede l'adozione di misure di conservazione, è la

traduzione in norma nazionale del corrispondente art. 6, paragrafi 1

e 2, della direttiva, mentre i termini previsti per l'adozione sono

una logica integrazione del contenuto della norma comunitaria,

necessaria al fine di rendere effettivo l'obbligo che da essa

discende.

Gli artt. 5 e 6 del regolamento (quest'ultimo in relazione alle

zone di protezione di habitat lungo la rotta di migrazione

dell'avifauna, a norma dell'art. 1, comma 5, della legge n. 157 del

1992, che a sua volta ha recepito le direttive 79/409/CEE, 85/411/CEE

e 91/244/CEE), in tema di valutazione di incidenza ambientale da

parte dello Stato, delle Regioni e delle Province autonome,

corrispondono all'art. 6, paragrafi 3 e 4, della direttiva, si

inquadrano nella disciplina nazionale vigente in materia e contengono

regole sull'articolazione del procedimento di valutazione, rese

necessarie dalla natura stessa di tale valutazione. Il comma 4

prevede i caratteri della "relazione documentata" da presentarsi a

cura dei proponenti di piani e progetti e prescrive, per la loro

predisposizione, l'osservanza di quanto indicato nell'allegato G al

regolamento, allegato che, come rilevato dalle ricorrenti, non trova

corrispondenza nella direttiva. Ma la semplice lettura del contenuto

di tale allegato, per il suo carattere esclusivamente tecnico, induce

a ritenere privi di ogni consistenza i rilievi avanzati (sentenze nn.

61 del 1997, 461 del 1992 e 483 del 1991).

Quanto agli artt. 8, 10, 11 e 12, concernenti la tutela delle

specie faunistiche, i prelievi e le deroghe ai divieti nonché le

norme sulle introduzioni e le reintroduzioni, essi, per la parte

sostantiva, corrispondono agli artt. 12, 14, 15, 16 e 22 della

direttiva mentre, per la parte procedurale, prevedono funzioni del

Ministro dell'ambiente, rientranti nei suoi compiti generali. La

censura, poi, mossa all'art. 10, comma 3, di disporre ultra vires

rispetto all'art. 15 della direttiva, sembra potersi basare

esclusivamente sul rinvio, contenuto nel citato comma 3, alle specie

indicate dall'intero allegato E (corrispondente all'allegato V della

direttiva, comprensivo di una lettera a), relativa alle specie

animali, e di una lettera b) relativa alle piante) per vietare tutti

i mezzi di cattura non selettivi, mentre l'art. 15 della direttiva si

riferisce alla sola lettera a) del suo allegato V. Si tratta

all'evidenza di un errore materiale privo di qualsiasi conseguenza.

Non può infatti venire in mente che la norma regolamentare abbia

inteso vietare i "mezzi di cattura non selettivi suscettibili di

perturbare gravemente la tranquillità" delle piante.

L'art. 15 in tema di sorveglianza dà attuazione all'art. 11 della

direttiva richiamando i compiti assegnati dalla legge al Corpo

forestale dello Stato (art. 8, comma 4, della legge n. 349 del 1986 e

art. 21 della legge n. 394 del 1991), ferma restando l'eventualità

di una diversa disciplina legislativa regionale e provinciale, dove

l'ordinamento la consente.

Infine, l'art. 16, comma 2, del regolamento prevede le modifiche

degli allegati alla stregua delle variazioni apportate alla direttiva

in sede comunitaria e ne attribuisce la competenza al Ministro

dell'ambiente con proprio decreto. Una volta che l'attività del

Ministro sia concepita come strettamente vincolata, "in conformità"

alle modifiche comunitarie operate, secondo l'art. 19 della

direttiva, per l'adeguamento degli allegati al "progresso tecnico e

scientifico", la norma regolamentare, più che istituire un potere

normativo ministeriale appare prevedere un atto di recepimento

materiale che non è difficile inquadrare nei compiti che spettano al

Ministro stesso, alla stregua del già citato art. 1 della legge n.

349 del 1986.

6. - Della disposizione dell'art. 1, comma 4, del regolamento, la

quale stabilisce che "le Regioni a statuto speciale e le Province di

Trento e di Bolzano provvedono all'attuazione degli obiettivi del

presente regolamento nel rispetto di quanto previsto dai rispettivi

statuti e dalle relative norme di attuazione", è difficile

comprendere il significato nel contesto del regolamento in cui è

inserita. È da rilevare peraltro che dal regolamento medesimo non

risulta alcuna predisposizione di obiettivi, muovendosi esso invece

all'interno di quelli contenuti nella direttiva della quale

costituisce attuazione. Quale che possa essere il motivo che ha

indotto il Governo a inserire tale previsione, a questa stregua dalla

norma impugnata non può dunque derivare alcun effetto lesivo

dell'autonomia delle ricorrenti.