Sentenza n. 422/1998

ha pronunciato la seguente Sentenza nel giudizio promosso con ricorso della Regione Friuli-Venezia Giulia

notificato il 5 novembre 1997, e depositato in cancelleria l'11

successivo, per conflitto di attribuzione sorto a seguito del decreto

2 settembre 1997 del Direttore reggente della Direzione provinciale

del Lavoro di Gorizia con il quale lo stesso si è autonominato

Presidente della Commissione provinciale Cassa untegrazione guadagni

industria di Gorizia ed iscritto al n. 52 del registro conflitti

1997.

Udito nell'udienza pubblica del 27 ottobre 1998 il giudice relatore

Fernando Santosuosso;

Udito l'Avvocato Renato Fusco per la Regione Friuli-Venezia Giulia.

Ritenuto in fatto

1. - Con ricorso depositato l'11 novembre 1997 la Regione autonoma

Friuli-Venezia Giulia, in persona del Presidente della Giunta

regionale pro-tempore Giancarlo Cruder, ha proposto conflitto di

attribuzione contro il Presidente del Consiglio dei Ministri perché

venga dichiarato che non spetta allo Stato, ed in particolare al

Direttore reggente della Direzione provinciale del lavoro di Gorizia,

nominare il presidente della Commissione provinciale per la Cassa

integrazione guadagni dell'industria di Gorizia e venga

conseguentemente annullato, previa sua sospensione, il decreto del 2

settembre 1997 del medesimo Direttore reggente, con il quale lo

stesso si è autonominato presidente della suddetta Commissione.

La Regione ricorrente lamenta la violazione, oltre che del

principio del buon andamento della pubblica amministrazione sancito

dall'art. 97 della Costituzione, dell'art. 6 del proprio statuto

speciale (approvato con legge costituzionale 31 gennaio 1963, n. 1) e

del decreto legislativo 16 settembre 1996, n. 514 (Norme di

attuazione dello statuto speciale per la Regione Friuli-Venezia

Giulia recanti delega di funzioni amministrative alla Regione in

materia di collocamento ed avviamento al lavoro).

Il suddetto decreto legislativo ha delegato alla Regione

Friuli-Venezia Giulia, a partire dal 1 gennaio 1997, l'esercizio

delle funzioni amministrative attribuite all'Ufficio regionale ed a

quelli provinciali del lavoro e della massima occupazione nonché

alle Sezioni circoscrizionali per l'impiego, eccettuate le funzioni

relative alla composizione delle controversie individuali di lavoro

trattate nell'ambito della Commissione provinciale di conciliazione e

le funzioni relative alla ricognizione ed al monitoraggio del costo

del lavoro, dell'osservatorio sindacale e dei conflitti di lavoro

(comma 1). Inoltre, dalla medesima data ha disposto il trasferimento

alla Regione degli Uffici provinciali del lavoro e della massima

occupazione e delle Sezioni circoscrizionali per l'impiego (oltre che

della Commissione regionale per l'impiego e di altri organi

collegiali) e la soppressione dell'Ufficio regionale del lavoro e

della massima occupazione. La Regione è subentrata nella proprietà

delle attrezzature e degli arredi degli uffici trasferiti e di quello

soppresso, nonché nei contratti di locazione degli immobili adibiti

a loro sede (comma 2).

In sede di prima applicazione del decreto legislativo n. 514 la

Regione Friuli-Venezia Giulia ha emanato la legge regionale 14

gennaio 1997, n. 1 (Disposizioni urgenti di prima applicazione del

decreto legislativo 16 settembre 1996, n. 514, recante norme di

attuazione dello statuto speciale concernenti delega di funzioni

amministrative alla Regione in materia di collocamento e avviamento

al lavoro), con cui ha stabilito che le funzioni delegate sono

assegnate all'Agenzia regionale del lavoro, ente strumentale della

Regione - assegnazione confermata, per un ulteriore lasso di tempo,

dalla nuova legge di riforma organica del settore, emanata

successivamente alla proposizione del ricorso (legge regionale 14

gennaio 1998, n. 1, recante "Norme in materia di politica attiva del

lavoro, collocamento e servizi") - mentre gli organi collegiali e le

strutture statali trasferiti alla Regione (Uffici provinciali del

lavoro e Sezioni circoscrizionali per l'impiego) continuano a

svolgere le funzioni di competenza in applicazione della normativa

statale vigente.

2. - Successivamente al decreto legislativo n. 514 del 1996 è

stato emanato il decreto ministeriale 7 novembre 1996, n. 687

(Regolamento recante norme per l'unificazione degli uffici periferici

del Ministero del lavoro e della previdenza sociale e l'istituzione

delle Direzioni regionali e provinciali del lavoro), il quale ha

riorganizzato l'amministrazione periferica del Ministero, prevedendo

l'istituzione delle "Direzioni regionali del lavoro" e delle

"Direzioni provinciali del lavoro": le prime risultano

dall'unificazione dei precedenti Uffici regionali del lavoro e degli

Ispettorati regionali del lavoro; le seconde risultano

dall'unificazione dei preesistenti Uffici provinciali del lavoro e

degli Ispettorati provinciali del lavoro.

La Regione Friuli-Venezia Giulia rileva, tuttavia, che nel proprio

territorio le neocostituite Direzioni provinciali del lavoro sono

succedute soltanto ai vecchi Ispettorati provinciali ed esercitano

esclusivamente le funzioni residuate in capo a questi ultimi ai sensi

dell'art. 2, comma 2, del decreto legislativo n. 514 del 1996.

Pertanto la Commissione provinciale per la Cassa integrazione

guadagni - che in precedenza (ai sensi dell'art. 8 della legge 20

maggio 1975, n. 164, recante "Provvedimenti per la garanzia del

salario") era nominata con decreto del Direttore dell'Ufficio

regionale del lavoro ed era presieduta dal Direttore dell'Ufficio

provinciale del lavoro e composta da un funzionario dell'Ispettorato

provinciale del lavoro, da tre rappresentanti dei lavoratori e da tre

dei datori di lavoro - nella Regione Friuli-Venezia Giulia non può

più essere considerata organo statale decentrato, bensì organo

regionale.

Invece il Direttore reggente della Direzione provinciale del lavoro

di Gorizia (che, secondo la Regione, è organo statale nell'ambito

della citata unificazione degli uffici periferici del Ministero del

lavoro) ha dapprima inviato all'Agenzia regionale del lavoro la nota

10 luglio 1997, n. 3200, con la quale indicava la propria intenzione

di dare attuazione alla circolare ministeriale n. 35 del 1997 (che

invitava i dirigenti ad ottemperare al decreto ministeriale n. 687

del 1996, secondo cui la rappresentanza del Ministero in organi

collegiali compete ai capi delle nuove Direzioni regionali o

provinciali del lavoro), e poi ha provveduto, con proprio decreto del

2 settembre 1997, ad autonominarsi presidente della Commissione

provinciale per la Cassa integrazioni guadagni dell'industria di

Gorizia.

3. - La Regione Friuli-Venezia Giulia afferma che il suddetto

decreto del Direttore della Direzione provinciale di Gorizia preclude

l'esercizio delle potestà delegatele in materia di collocamento e di

avviamento al lavoro, configurando una menomazione delle funzioni

attribuite alla Regione dal decreto legislativo n. 514 del 1996.

Tale ultima norma rappresenterebbe una delega devolutiva o

traslativa, in cui l'accrescimento di competenza del delegato è

consequenziale ad una correlativa diminuzione della competenza stessa

in capo al soggetto delegante.

Si riscontrerebbero, infatti, gli elementi che, secondo la

giurisprudenza costituzionale, distinguono tale tipo di delega: il

conferimento di funzioni (anche normative) di organizzazione, di

spesa e di attuazione, il trasferimento di uffici e di personale ed

infine la finalizzazione all'esercizio organico delle competenze.

Lo stesso Ministro del lavoro avrebbe avallato tale interpretazione

nella nota 5 febbraio 1997, n. 31, la quale sottolinea come il

decreto ministeriale n. 687 del 1996, che riguarda l'intera struttura

periferica del Ministero, è diventato operativo successivamente al

decreto legislativo n. 514 del 1996, ciò che esclude "ogni possibile

configurazione di conflitti di competenze, il cui riparto rimane

definitivamente stabilito dal più volte citato decreto legislativo.

Conseguentemente, nel confermare che sono state affidate a codesta

Regione le funzioni amministrative in materia di collocamento ed

avviamento al lavoro, le Direzioni provinciali e regionali del lavoro

istituite in base al d.m. 687/96 anche presso codesta Regione

eserciteranno le funzioni amministrative di cui al comma 2 dell'art.

2 del d.lgs. n. 514 del 1996": cioè le sole funzioni già attribuite

agli Ispettorati del lavoro (composizione delle controversie

individuali del lavoro e ricognizione e monitoraggio del costo del

lavoro, dell'osservatorio sindacale e dei conflitti di lavoro).

Da tutto ciò, secondo la Regione, consegue la propria competenza

alla nomina del presidente e dei componenti delle Commissioni

provinciali per la Cassa integrazione guadagni. Invece, il Direttore

reggente della Direzione provinciale del lavoro di Gorizia, pur reso

edotto della sua incompetenza in materia (con nota chiarificatrice n.

8180 del 1996 del Direttore del Servizio programmazione, studi e

ricerca) e poi diffidato dall'Avvocato della Regione (con nota n.

5386 del 1997), ha ritenuto di adottare l'impugnato decreto del 2

settembre 1997: tale atto non solo lederebbe le attribuzioni

regionali (violando l'art. 6 dello statuto speciale ed il decreto

legislativo n. 514 del 1996, oltre che l'art. 97 della Costituzione),

ma sarebbe anche viziato per incompetenza alla luce della stessa

normativa statale, in base alla quale, nel territorio delle altre

Regioni, la nomina spetta al Direttore della Direzione regionale del

lavoro e non a quello della Direzione provinciale.

4. - La ricorrente ha formulato istanza di sospensione

dell'esecutività dell'impugnato provvedimento, ritenendo che

sussistano non solo il fumus boni iuris ma anche i gravi motivi che

giustificano tale decisione. Osserva, infatti, che attualmente la

Commissione per la Cassa integrazione guadagni di Gorizia avrebbe due

presidenti, uno legittimamente nominato dalla Regione e l'altro

illegittimamente nominato con il decreto impugnato. Ciò

comporterebbe una situazione di assoluta paralisi della Commissione,

"con le intuibili negative conseguenze per quanto riguarda il

funzionamento della stessa e la validità degli atti eventualmente

assunti".

Tale situazione, palesemente lesiva delle attribuzioni regionali e

del principio costituzionale del buon andamento dell'amministrazione

sancito dall'art. 97 della Costituzione, imporrebbe di sospendere

l'efficacia del provvedimento impugnato con la massima sollecitudine

"in considerazione della frequenza delle riunioni della Commissione e

della delicatezza delle decisioni attribuite alla competenza della

medesima".

Nell'udienza pubblica di discussione del ricorso la Regione ha,

peraltro, precisato che il decreto impugnato, pur rimasto in vigore,

non è stato finora applicato, per cui la suddetta Commissione ha

potuto regolarmente operare nella composizione determinata dalla

Regione.

5. - Nel presente conflitto non si è costituito il Presidente del

Consiglio dei Ministri. Considerato in diritto

1. - La Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia, in persona del

Presidente della Giunta regionale protempore ha proposto conflitto di

attribuzione contro il Presidente del Consiglio dei Ministri perché

venga dichiarato che non spetta allo Stato, ed in particolare al

Direttore reggente della Direzione provinciale del lavoro di Gorizia,

nominare il presidente della Commissione provinciale per la Cassa

integrazione guadagni dell'industria di Gorizia e venga

conseguentemente annullato, previa sua sospensione, il decreto del 2

settembre 1997 del medesimo Direttore reggente, con il quale lo

stesso si è nominato presidente della suddetta Commissione.

La Regione afferma che tale decreto preclude l'esercizio di una

parte delle potestà delegatele in materia di collocamento e di

avviamento al lavoro, configurando una menomazione delle attribuzioni

assegnatele dal decreto legislativo n. 514 del 1996: quest'ultimo

avrebbe operato una delega devolutiva o traslativa, in cui

rientrerebbe la competenza alla nomina del presidente e dei

componenti delle Commissioni provinciali per la Cassa integrazione

guadagni, che, invece, in precedenza (ai sensi dell'art. 8 della

legge 20 maggio 1975, n. 164, recante "Provvedimenti per la garanzia

del salario") era nominata con decreto del Direttore dell'Ufficio

regionale del lavoro, presieduta dal Direttore dell'Ufficio

provinciale del lavoro e composta da un funzionario dell'Ispettorato

provinciale del lavoro, da tre rappresentanti dei lavoratori e da tre

dei datori di lavoro.

2. - Preliminarmente occorre verificare se la Regione

Friuli-Venezia Giulia è legittimata a sollevare il presente

conflitto di attribuzione, a tutela di funzioni che le sono state

delegate dallo Stato.

La giurisprudenza di questa Corte riconosce la legittimazione

regionale a sollevare conflitto anche a tutela di funzioni delegate,

purché si tratti di delega devolutiva o traslativa, caratterizzata

da una relativa stabilità, da un'integrazione necessaria con le

funzioni proprie della Regione e dalla mancanza di poteri concorrenti

dello Stato (v. le sentenze n. 245 del 1996, n. 278 del 1991, n. 559

del 1988).

La delega operata dal decreto legislativo n. 514 del 1996 presenta

indubbiamente tali caratteristiche, dato che assegna l'esercizio

delle funzioni in materia di collocamento ed avviamento al lavoro

senza limiti di tempo, trasferisce anche gli uffici statali ed il

relativo personale, prevede che la Regione realizzi un'organica

integrazione di tali funzioni con quelle sue proprie, mentre conserva

allo Stato soltanto due compiti, che sono chiaramente distinti

dall'ampia materia trasferita, attenendo l'uno alla composizione

delle controversie individuali di lavoro trattate nell'ambito della

Commissione provinciale di conciliazione e l'altro alla ricognizione

ed al monitoraggio del costo del lavoro, dell'osservatorio sindacale

e dei conflitti di lavoro. È pertanto ammissibile il presente

conflitto che ha ad oggetto una vindicatio potestatis da parte sia

dello Stato che della Regione, su attribuzioni traslativamente

delegate a quest'ultima.

3. - Nel merito il ricorso è fondato.

4. - Occorre innanzitutto rammentare che, per potersi configurare

un conflitto di attribuzione, il pregiudizio lamentato dalla Regione

deve essere riconducibile ad un'autonoma attitudine lesiva dell'atto

impugnato e non esclusivamente al modo erroneo in cui è stata

applicata la legge. In quest'ultimo caso resta, invece, aperta

all'ente autonomo la strada dell'ordinaria tutela giurisdizionale al

fine di far valere l'illegittimità dell'atto contestato: eliminata -

con i rimedi ordinari - tale illegittimità, la lesione verrebbe

così meno (v., per tutte, la sentenza n. 467 del 1997). Ugualmente,

nel caso in cui si prospetti il "cattivo esercizio" di un potere

statale, l'uso illegittimo dello stesso deve determinare conseguenze

non solo negative per la Regione, ma tali da violare la ripartizione

delle rispettive competenze (v. le sentenze n. 245 del 1996, n. 27

del 1996, n. 215 del 1993).

5. - Il decreto impugnato rappresenta certo un "cattivo esercizio"

del potere statale, ma prima ancora comporta una violazione del

quadro costituzionale delle competenze. Il citato decreto legislativo

n. 514 del 1996, quale norma di attuazione dello statuto speciale,

ha infatti trasferito alla Regione Friuli-Venezia Giulia, a decorrere

dal 1 gennaio 1997, gli Uffici provinciali del lavoro (art. 2) e

delegato l'esercizio delle funzioni amministrative loro attribuite,

con l'eccezione di quelle relative alla composizione delle

controversie individuali di lavoro ed alla ricognizione ed al

monitoraggio del costo del lavoro, dell'osservatorio sindacale e dei

conflitti di lavoro (art. 1).

È vero che il successivo decreto ministeriale 7 novembre 1996, n.

687 ha soppresso i predetti Uffici, assegnando le funzioni che erano

loro attribuite alle neocostituite Direzioni provinciali del lavoro,

e ha disposto che "la rappresentanza del Ministero in comitati ed

organi collegiali, attribuita dalle norme vigenti al Direttore

dell'Ufficio provinciale del lavoro e della massima occupazione,

nonché al capo dell'Ispettorato provinciale del lavoro, compete al

dirigente preposto alla Direzione provinciale" (art. 9). Ma esso non

è applicabile nel territorio regionale, se non per quanto riguarda

le funzioni rimaste allo Stato. Ciò si deduce innanzitutto dal suo

rango normativo inferiore, che non gli consente di derogare al

decreto legislativo n. 514; poi dalla sua collocazione temporale, che

segue e tiene conto della delega devolutiva nel frattempo operata a

favore della Regione Friuli-Venezia Giulia, come attesta il richiamo

alle "norme vigenti"; infine, dalla sua stessa ratio, che è quella

di riordinare la struttura dell'amministrazione periferica del

Ministero del lavoro e non di modificare il riparto delle funzioni

tra lo Stato e le Regioni.

Pertanto nell'ambito della Regione Friuli-Venezia Giulia le

neocostituite Direzioni provinciali del lavoro sono succedute

soltanto ai vecchi Ispettorati provinciali ed esercitano

esclusivamente le funzioni residuate in capo a questi ultimi ai sensi

dell'art. 2, comma 2, del decreto legislativo n. 514 del 1996.

Il decreto impugnato, con cui il Direttore reggente della Direzione

provinciale del lavoro di Gorizia, in asserita ottemperanza del

citato art. 9 del d.m. n. 687, si è nominato presidente della

Commissione provinciale per la Cassa integrazione guadagni

dell'industria, viola dunque i parametri costituzionali indicati nel

ricorso e contrasta con la ripartizione delle rispettive competenze

tra lo Stato e la Regione Friuli-Venezia Giulia, presupponendo

erroneamente il mantenimento in capo al primo - nel cui nome ha agito

il suddetto Direttore reggente, come risulta dalla premessa al

decreto impugnato - della funzione di nomina del presidente della

Commissione provinciale per la Cassa integrazione guadagni, funzione

che tale norma di attuazione dello statuto speciale ha invece

delegato alla Regione. L'atto è perciò lesivo delle attribuzioni

regionali; per cui dev'essere annullato.

6. - La domanda di sospensione dell'efficacia del provvedimento

impugnato rimane assorbita dalla presente decisione di merito.