Sentenza n. 422/1988

ha pronunciato la seguente SENTENZA nei giudizi promossi con ricorsi della Regione Liguria e della

Regione Lombardia notificati il 30 novembre 1984 e il 5 e l'11

gennaio 1985, depositati in cancelleria il 10 dicembre 1984 e il 15 e

il 29 gennaio 1985 ed iscritti al n. 54 del registro ricorsi 1984 e

ai nn. 2, 3 e 10 del registro ricorsi 1985 per conflitti di

attribuzione sorti a seguito delle delibere nn. 2 bis/1984, 28/1984,

33/1984 e 26/1984 della Corte dei conti - Sezione Enti locali -

concernente la gestione degli Enti locali.

Visti gli atti di costituzione del Presidente del Consiglio dei

ministri;

udito nell'udienza pubblica del 23 febbraio 1988 il Giudice

relatore Giuseppe Borzellino;

uditi gli avvocati Enrico Romanelli per la Regione Liguria, Valerio

Onida per la Regione Lombardia e l'Avvocato dello Stato Giorgio

Azzariti per il Presidente del Consiglio dei ministri.

Ritenuto in fatto

1. - Con ricorso notificato in data 30 novembre 1984 (confl.

54/1984) il Presidente della Giunta regionale della Liguria,

rappresentato e difeso dagli avvocati Luigi Cocchi e Giuseppe

Petrocelli, ha proposto conflitto per la declaratoria del difetto di

attribuzione dello Stato, e per esso della Corte dei conti,

all'emanazione della deliberazione n. 2 bis/84 assunta dalla Corte

dei conti, sez. Enti locali, nella adunanza 5 marzo 1984, in quanto

invasiva della sfera costituzionalmente garantita agli organi

regionali.

Il ricorso, premesso che il sistema dei controlli delle

amministrazioni dello Stato e degli Enti locali è disciplinato dagli

artt. 100 e 130 della Costituzione, rileva che ai sensi dell'art. 13

del d.l. 22 dicembre 1981 n. 786 convertito con modificazioni nella

legge 26 febbraio 1982 n. 51 è stato imposto alle province ed ai

comuni con popolazione superiore agli ottomila abitanti di

trasmettere i conti consuntivi alla Corte dei conti.

In detta norma è stato altresì previsto che la Corte possa

chiedere dati ed elementi di informazione "ai competenti Ministeri".

Con la deliberazione n. 2 bis/1984, pervenuta alla Regione Liguria

in data 3 ottobre 1984, la Sezione Enti locali della Corte ha

accertato l'obbligo degli organi regionali di controllo di provvedere

agli adempimenti istruttori richiesti dalla Corte ed alla

trasmissione dei relativi dati ed elementi, ravvisando la

conciliabilità di detti adempimenti con l'attività di controllo

sugli atti dagli organi medesimi espletata.

Secondo il ricorso la deliberazione appare invasiva della sfera di

attribuzione dell'organo regionale di controllo per i seguenti

motivi:

1) Violazione e/o falsa applicazione degli artt. 5, 115, 117, 118,

119, 128 e 130 della Costituzione.

La deliberazione della Sezione Enti locali della Corte dei Conti

appare finalizzata mediante un atto amministrativo alla attribuzione

agli organi di controllo di compiti e funzioni estranee alla loro

sfera di attribuzione e rientranti più propriamente nelle esclusive

attribuzioni della Corte dei conti medesima, da esplicarsi mediante

un'attività istruttoria per legge demandata ad organi od Enti di

amministrazione attiva, quali i Ministeri competenti, ovvero

direttamente agli Enti soggetti a controllo.

2) Violazione degli artt. 5, 115, 117, 118, 119, 128 e 130 della

Costituzione.

La deliberazione impugnata, che si fonda sulla erronea estensiva

interpretazione dell'art. 16 T.U. 1214 del 1934 e dell'art. 13 d.l.

n. 786/1981, muove da due presupposti fondamentali:

- l'obbligo discendente dall'art. 119, primo comma, Cost.;

- la non necessità di una specifica norma impositiva di un

correlativo obbligo per l'esistenza di un dovere istituzionale di

tutti i pubblici apparati di partecipazione alla attività di

cognizione della Corte dei conti.

Peraltro la Corte dei conti - ad avviso della ricorrente - pare non

essersi avveduta:

- che il richiamo fatto all'art. 119 Cost. appare privo di rilievo

e di significato in quanto dal limite posto dalla norma

costituzionale all'autonomia finanziaria regionale non può essere

fatto discendere un obbligo per gli organi regionali di controllo di

svolgere attività istruttorie per conto della Corte;

- che in assenza di norma espressa, l'autonomia delle regioni a

statuto ordinario e la sfera di organi regionali a rilevanza

costituzionale non può essere compressa in assoluto e comunque non

certamente mediante atti atipici, quale quello in esame assunto dalla

Corte dei conti.

Sulla base delle esposte considerazioni si chiede che la Corte

costituzionale voglia dichiarare il difetto di attribuzione dello

Stato in relazione alla deliberazione n. 2 bis/1984 del 5 marzo 1984

della Corte dei conti, Sezione Enti locali, e per l'effetto annullare

detto atto.

2. - Con tre ricorsi notificati rispettivamente in data 5 gennaio

1985 (confl. 2, 3/1985) e in data 11 gennaio 1985 (confl. 10/1985)

anche il Presidente della Giunta regionale della Lombardia,

rappresentato e difeso dagli avvocati Valerio Onida e Gualtiero

Rueca, ha sollevato conflitto di attribuzione in relazione alle

deliberazioni n. 28/1984, n. 33/1984 e n. 26/1984 della Corte dei

conti, Sezione Enti locali, adottate nell'adunanza plenaria del 29

ottobre 1984, in sede di esame della gestione degli Enti locali della

Provincia di Brescia (confl. n. 2/1985), del circondario di Lodi (n.

3/1985) e della Provincia di Milano (confl. 10/1985).

I ricorsi rilevano che i provvedimenti impugnati, lungi dal

richiedere alla sezione del Comitato regionale di controllo lombardo

informazioni precisamente determinate, o documenti specificamente

indicati, ordinano il deposito di dati e di elementi ed impongono,

altresì, la comunicazione di una serie numerosa di questi che non si

riferiscono a singoli procedimenti amministrativi individuati, bensì

all'intera attività di controllo e all'intera attività di gestione

degli enti controllati.

Vengono chiesti, infatti, dati e documenti in ordine alle

"osservazioni formulate... sugli atti di gestione rilevanti in

relazione ai vincoli e ai divieti posti dalla legislazione relativa

alla gestione degli Enti locali nel 1983", senza precisare di quali

categorie di atti di gestione, né di quali divieti e di quali

vincoli si tratti.

Ancora, la Corte esige notizie "in ordine ai casi di spese ordinate

fuori bilancio, a delibere di urgenza non ratificate, alle

deliberazioni a sanatoria di forniture già effettuate il cui

pagamento sia stato dilazionato oltre i novanta giorni".

Si tratta, dunque, di una serie di atti qualificati esclusivamente

in base all'applicazione di criteri che la Corte dei conti ritiene

rilevanti ai fini del proprio esame sulla gestione, individuabili

quindi solo assumendo tali criteri a norma dell'attività di

controllo, anche al di là dei parametri normativi a cui per legge

questa deve conformarsi.

Rilevando che la Corte chiede ancora, con formula del tutto

generica, "ogni altro elemento, risultante dal controllo eseguito,

utile nell'esame dei conti consuntivi", con ciò addossando ai

Comitati l'onere di individuare essi stessi detti elementi, i ricorsi

osservano che si evidenzia l'intento di far assumere, d'autorità, ai

Comitati stessi il ruolo di organi istruttori o pre-istruttori ai

fini dell'attività della Corte, di organi "serventi" rispetto a

quest'ultima. Tale intento è confermato da ciò che la Corte ha

affermato nella deliberazione n. 2 bis/84 del 5 marzo 1984, nella

quale chiede ai Comitati di assumere a criterio del loro esame degli

atti degli enti locali non già solo i parametri normativi sulla cui

base si effettua il controllo di legittimità degli atti medesimi,

proprio dei Co.re.co., ma altri parametri, rilevanti ai fini di

valutazioni proprie della Corte dei conti.

Dichiara la Regione che nella menzionata delibera si afferma che i

Comitati dovrebbero informarsi, nell'esame degli atti sottoposti a

controllo, non ai soli criteri legali, ma altresì ai criteri

indicati dalla Corte, assumendosi l'onere di individuare

"irregolarità di gestione", "aspetti dubbi" di essa, "fenomeni e

prassi non in linea con criteri di funzionalità ed economicità di

gestione": dove, fra l'altro, l'estrema genericità delle espressioni

e dei criteri indicati conferma il fatto che non si chiedono

specifiche informazioni o specifici documenti, ma lo svolgimento di

una vera e propria attività istruttoria o pre-istruttoria in vista

dell'esame e delle valutazioni della Corte dei conti.

Ciò premesso, nei ricorsi si osserva che la Corte dei conti non

può pretendere di costruire, senza alcuna base normativa, obblighi

di esame o di istruttoria a carico dei Co.re.co. né può guidarne

l'attività o avvalersene ai fini dell'esercizio delle proprie

funzioni.

Non rileva in contrario invocare il generico potere della Corte di

chiedere notizie e documenti alle amministrazioni (art. 16 r.d. n.

1214 del 1934), e nemmeno d'altronde può valere invocare, come fa la

Corte dei conti (delibera n. 2 bis/84), il principio del

coordinamento nell'ambito della finanza pubblica. In realtà il

principio del coordinamento e le connesse esigenze conoscitive non

possono da soli, in assenza cioè di specifiche previsioni

legislative, bastare a costruire un potere di potersi avvalere, da

parte della Corte dei conti, di altri organi come i Co.re.co., né un

obbligo di funzionalizzare l'attività degli organi regionali di

controllo allo svolgimento dei compiti della Corte medesima.

Ne risulterebbe fra l'altro, secondo la ricorrente, violato il

principio di legalità e di riserva di legge in ordine alla

determinazione delle funzioni dei vari apparati pubblici (art. 97

Cost.).

3. - Con i ricorsi proposti dalla Regione Lombardia non dissimili

sono le considerazioni che si impongono a proposito della seconda

parte delle deliberazioni nn. 28/84, 33/84 e 26/84, relativamente

alla nomina di commissari ad acta per gli adempimenti omessi da parte

degli Enti locali in tema di approvazione e trasmissione dei conti

consuntivi.

Infatti, le forme e i casi del così detto controllo sostitutivo

nei confronti degli Enti locali sono previsti e disciplinati dalla

legge e non può ammettersi che la Corte dei conti eserciti una sorta

di alta direzione, ordinando la nomina di commissari o determinandone

l'attività.

Nei provvedimenti impugnati non ci si limita alla segnalazione di

situazioni tali da poter richiedere l'attivazione del controllo

sostitutivo, ma si dispone la nomina di commissari ad acta ad opera

dei Comitati regionali di controllo.

Conclusivamente, si chiede che la Corte costituzionale voglia

dichiarare che (impregiudicato il generale dovere di collaborazione e

di reciproca informazione fra organi dello Stato e della Regione) non

spetta allo Stato, e per esso alla Corte dei conti, in particolare

alla sezione Enti locali della medesima Corte, il potere di disporre

a carico del Comitato regionale di controllo della Regione Lombardia

e delle sue sezioni l'obbligo di fornire alla Corte dei conti

notizie, elementi e documenti, estranei alla istituzionale attività

di controllo del Comitato medesimo, concernenti la gestione degli

Enti locali; né il potere di ordinare la nomina presso gli Enti

locali di commissari ad acta, e di disciplinarne l'attività; e per

l'effetto annullare le deliberazioni dettate dalla sezione Enti

locali della Corte dei conti.

4. - Nel giudizio promosso dalla Regione Liguria si è costituito

il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso

dall'Avvocatura generale dello Stato; questa, nella memoria

depositata in data 20 dicembre 1984, osserva che "l'art. 16 del T.U.

n. 1214 del 1934 dimostra che i poteri istruttori della Corte dei

conti sono esercitabili in confronto di qualunque soggetto che faccia

capo all'amministrazione pubblica soggetta al suo controllo, il quale

sia istituzionalmente in possesso di elementi informativi ritenuti

dalla stessa Corte necessari all'esercizio delle sue attribuzioni.

Una volta che, in ragione dell'ordinamento della amministrazione, un

aspetto della cui attività è oggetto del controllo della Corte, i

dati informativi necessari possano trovarsi istituzionalmente in

possesso di organi estranei, l'inclusione di questi nell'area di

esercizio dei poteri istruttori della Corte rappresenta una

proiezione dell'ordinamento dell'ente controllato".

D'altronde, secondo l'Avvocatura dello Stato, la circostanza che ai

Comitati regionali di controllo siano dall'art. 130 Cost. affidati il

controllo di legittimità e di merito sugli Enti locali, non

impedisce loro di corrispondere alle richieste di informazioni e

documenti, giacché è questa un'attività neutra, non

necessariamente propria di organi di amministrazione attiva, che solo

presuppone il possesso dei dati informativi acquisiti in occasione

dello svolgimento dell'attività dell'organo cui viene richiesto di

fornirli.

Dimostrato che non manca la norma in forza della quale i Comitati

sono tenuti a corrispondere alle richieste della Corte dei conti,

diviene - ad avviso dell'Avvocatura - privo di consistenza anche

l'altro motivo di ricorso. Si tratta di stabilire se spetti o no alla

Corte dei conti il potere di richiedere ai Comitati informazioni e

documenti; è invece irrilevante che l'affermazione del potere

consista in un atto a contenuto generale anziché in una specifica

richiesta.

Si conclude perciò chiedendo che la Corte costituzionale dichiari

che spetta alla Corte dei conti il potere di chiedere ai Comitati

regionali di controllo i dati informativi ritenuti necessari

all'esercizio del controllo previsto dall'art. 13 del d.l. n.

786/1981 convertito con modificazioni nella legge n. 51/1982.

5. - Nei giudizi promossi dalla Regione Lombardia (Confl. 2, 3 e

10/85) si è del pari costituita l'Avvocatura generale dello Stato,

che nella memoria depositata il 24 gennaio 1985, oltre a reiterare le

già ricordate considerazioni sull'art. 16 T.U. n. 1214 del 1934,

osserva che nella specie la Corte dei conti non chiede ai Comitati di

svolgere un'attività di controllo diversa ed ulteriore, rispetto a

quella che è loro propria. La Corte chiede informazioni e documenti,

che sono in possesso dei Comitati, in quanto essi hanno svolto la

funzione di controllo loro propria sugli atti che debbono esservi

stati sottoposti.

In conclusione il primo motivo del ricorso appare privo di

fondamento.

Secondo l'Avvocatura, neppure fondati sono i ricorsi nella parte in

cui si chiede che la Corte costituzionale dichiari che la Corte dei

conti non ha il potere di ordinare che i Comitati nominino commissari

ad acta presso gli Enti locali che si rendano inadempienti

all'obbligo di trasmettere, alla stessa Corte, i propri conti

consuntivi.

Da un lato nella parte motiva della delibera della Corte è

esplicito il richiamo all'art. 59 della legge 10 febbraio 1953, n.

62, come base del potere di controllo sostitutivo. Le prescrizioni

contenute nel dispositivo ("della intervenuta nomina va data

comunicazione a questa Sezione alla quale va anche rimessa la

distinta della indennità corrisposta al Commissario....") sono poi

dettate in funzione dell'accertamento della responsabilità contabile

preveduta dall'art. 255 del r.d. 3 marzo 1934 n. 383, espressamente

richiamato.

Conclusivamente si chiede, perciò, che anche i ricorsi della

Regione Lombardia siano rigettati. Considerato in diritto

1. - I ricorsi concernono identiche o connesse questioni ed i

relativi giudizi vanno riuniti, pertanto, per formare oggetto di

un'unica pronuncia.

2. - L'art. 13 del decreto-legge 22 dicembre 1981, n. 786

(Disposizioni in materia di finanza locale) nel testo sostituito per

effetto della legge di conversione 26 febbraio 1982, n. 51 stabilisce

che le province e i comuni con popolazione superiore a ottomila

abitanti sono tenuti a trasmettere i propri conti consuntivi alla

Corte dei conti entro trenta giorni dall'avvenuto esame da parte

degli organi regionali di controllo, in uno alle relazioni dei

revisori e ad ogni altro documento e informazione che la Corte abbia

a richiedere.

L'apposita Sezione, all'uopo costituita in seno alla Corte dei

conti, esamina, previa adozione di un piano di rilevazioni e relativi

criteri, i consuntivi stessi, riferendone annualmente al Parlamento,

con carico di evidenziare i risultati d'indagine "sulla gestione

finanziaria e sul buon andamento dell'azione amministrativa degli

enti".

In conseguenza di tale normativa, la Corte dei conti ha richiesto

ai Comitati di controllo previsti dall'art. 130 Cost.

l'individuazione - attraverso la lettura dei singoli atti soggetti a

riscontro e ancorché questi riconosciuti legittimi - delle eventuali

irregolarità di gestione. Inoltre, sempre ai Comitati di controllo,

la detta Corte ha richiesto, in particolare, dati sulle osservazioni

formulate in tema di bilanci, di conti consuntivi e di atti di

gestione rilevanti, oltreché notizie sulle spese ordinate fuori

bilancio e su delibere d'urgenza non ratificate ovvero emesse in

sanatoria.

3. - Le Regioni Liguria e Lombardia contestano il potere suddetto,

quale compressivo delle autonomie locali, in assenza di specifiche

statuizioni al riguardo; attiene esso "all'esercizio della peculiare

funzione di controllo successivo" proprio della Corte dei conti che

non potrebbe pretenderne un parziale svolgimento, ancorché

istruttorio, dai Comitati regionali di controllo.

4. - Nei termini di cui in appresso, la questione non è fondata.

Occorre ricordare anzitutto che il conto del tesoriere del Comune

(e della Provincia) dopo la deliberazione su di esso da parte del

Consiglio comunale (o provinciale) veniva, anteriormente alla

sentenza di questa Corte n. 55 del 1966, sottoposto al giudizio del

Consiglio di prefettura, giusta l'art. 310, comma quarto, del testo

unico comunale e provinciale approvato con r.d. 3 marzo 1934, n. 383.

Tale disposizione - come è noto - è stata dichiarata illegittima

con la citata sentenza n. 55, in uno alle altre concernenti la

giurisdizione del Consiglio di prefettura.

In forza di consolidata elaborazione giurisprudenziale, l'esame

giurisdizionale del conto e delle eventuali connesse responsabilità

è ora esercitato dalla Corte dei conti a mezzo delle competenti

Sezioni del contenzioso contabile.

Senonché, col provvedimento di approvazione del conto consuntivo,

era compito del Consiglio di prefettura porre in rilievo anche "il

risultato economico dell'esercizio", ai sensi dell'art. 289, ultimo

comma, del T.U. n. 383/1934.

La norma rimasta in vigore (fatta eccezione dell'organo)

racchiudeva già l'essenza dei compiti di riscontro sulla gestione

finanziaria degli Enti locali, che ora più razionalmente e

compiutamente, in una visione organica complessiva dell'intero

contesto della finanza pubblica, il legislatore ha affidato (art. 13

d.l. n. 786/1981 così come sostituito dalla legge n. 51/1982) alla

Corte dei conti, previa peraltro l'esame dei consuntivi "da parte

degli organi regionali di controllo".

Dalla ricostruzione anzicennata, risulta che:

a) il conto del tesoriere, per l'accertamento di possibili

responsabilità anche degli amministratori dell'ente ex artt. 252 e

ss. del T.U. n. 383/1934, è sottoposto ai competenti organi

giurisdizionali della Corte dei conti;

b) il consuntivo medesimo, nel diverso obiettivo d'esame della

regolarità e del buon andamento degli Enti locali, è soggetto alla

disciplina del ricordato art. 13, finalizzata al referto annuale al

Parlamento.

Trattasi dunque, nell'ipotesi sub b), di un riscontro delle

risultanze globali, della cui effettuazione sono resi partecipi

l'organo regionale di controllo e la Corte dei conti, all'unico scopo

di rendere di esse destinatario il Parlamento. Del resto questa Corte

ha già indicato, in passato, come il disposto dell'art. 130 Cost.

non abbracci tutti i possibili schemi di controllo sugli Enti locali

(sentenze nn. 149 e 161 del 1981).

L'interconnessione delle competenze accennate, strumentalmente

rivolte all'unico fine comune del referto alle Camere resiste, in tal

modo, alle censure: l'attuazione di un'indagine globale coinvolgente

tutti i settori interessati per gli scopi di coordinamento e

accertamento della buona gestione nell'area della finanza pubblica,

quale questa oggi si va sempre più delineando positivamente (si

vedano il titolo IV - conti della finanza pubblica - della legge 5

agosto 1978 n. 468 sulla "normalizzazione" dei conti degli enti

pubblici nonché le successive disposizioni adeguatrici), appare fine

eminente sistematico, nell'interesse della collettività nazionale,

quanto il rispetto stesso delle autonomie cui peraltro non

contraddice.

In concreto, è pienamente attuabile la richiesta di elementi

desumibili da una ricerca materiale sui risultati del riscontro

disposto dagli organi regionali di controllo nei confronti degli atti

degli Enti locali.

Più complesso, sul piano della realizzazione pratica relativa,

può apparire l'appagamento della realtà conoscitiva, per effetto di

una rilevazione sui sintomi globali di irregolarità della gestione.

Tuttavia la detta esigenza, che rientra comunque, pur sempre e

precipuamente nelle finalità univoche dell'art. 13, può venir

soddisfatta in ambiti quanto più possibile aderenti, nel descritto

quadro delle informazioni per il Parlamento nazionale; né la Corte

dei conti richiedente ha mostrato di disinteressarsi agli insorgenti

problemi, dandone anzi comunicazione alle Camere per una scelta di

soluzioni adeguate (pagg. 4 e 10 della deliberazione n. 2- bis del 5

marzo 1984).

5. - La Regione Lombardia contesta i contenuti delle deliberazioni

impugnate, anche nel riferimento alla nomina di commissari ad acta

per gli Enti locali inadempienti.

A tal riguardo, va rilevato che il potere relativo appartiene ab

origine ai Comitati di controllo, ex art. 59 legge 10 febbraio 1953

n. 62; ciò non appare contestato - bensì riconosciuto - dalla

stessa Corte dei conti. E quanto all'invito, in proposito, circa

l'aver notizia delle spese relative, esso ovviamente soccorre, ai

sensi dell'art. 255 T.U. n. 383 del 1934, ai meri e circoscritti fini

di segnalazione delle responsabilità contabili che potessero

derivarne.