Sentenza n. 421/1998

ha pronunciato la seguente Sentenza nei giudizi di legittimità costituzionale dell'art. 8, commi 1 e 5,

del d.-l. 31 dicembre 1996, n. 669, recante "Disposizioni urgenti in

materia tributaria, finanziaria e contabile a completamento della

manovra di finanza pubblica per l'anno 1997", convertito in legge 28

febbraio 1997, n. 30, promossi con ricorsi delle Province di Trento e

di Bolzano, notificati il 27 ed il 28 marzo 1997, depositati in

cancelleria il 3 ed il 4 aprile 1997, ed iscritti ai nn. 30 e 31 del

registro ricorsi 1997.

Visti gli atti di costituzione del Presidente del Consiglio dei

Ministri;

Udito nell'udienza pubblica del 13 ottobre 1998 il giudice relatore

Piero Alberto Capotosti;

Uditi gli avv.ti Giandomenico Falcon per la Provincia di Trento,

Roland Riz per la Provincia di Bolzano e l'Avvocato dello Stato Carlo

Bafile per il Presidente del Consiglio dei Ministri.

Ritenuto in fatto

1. - La Provincia autonoma di Trento, con ricorso notificato il 28

marzo 1997 e depositato il successivo 4 aprile, ha sollevato

questione di legittimità costituzionale dell'art. 8, commi 1 e 5,

del d.-l. 31 dicembre 1996, n. 669 (Disposizioni urgenti in materia

tributaria, finanziaria e contabile a completamento della manovra di

finanza pubblica per l'anno 1997), convertito, con modificazioni, con

legge 28 febbraio 1997, n. 30, per violazione della propria autonomia

finanziaria nonché delle "potestà legislative ed amministrative

provinciali".

La Provincia di Trento premette che, ai sensi dell'art. 8, comma 1,

del predetto d.-l. n. 669 del 1996, gli enti soggetti all'obbligo di

tenere le disponibilità liquide presso la Tesoreria dello Stato

debbono assumere i propri impegni ed effettuare i pagamenti sulla

base della disciplina contenuta nei commi successivi del medesimo

articolo. Il comma 5 dispone che il Governo procede al "monitoraggio

degli andamenti dei pagamenti delle regioni e degli enti locali ...

allo scopo di verificare che essi non eccedano mensilmente, in modo

cumulato, quelli effettuati nel 1996, incrementati del tasso

programmato di inflazione" e, "qualora dalle verifiche mensili ...

risultino scostamenti significativi", "predispone tutte le misure,

anche di carattere legislativo, necessarie a ricondurre i flussi di

spesa entro i limiti programmati, nel rispetto dei principi

costituzionali in materia di autonomie".

Entrambe le misure previste - sia quella, conoscitiva, del

monitoraggio delle spese da parte del Governo, sia quella,

sanzionatoria, diretta a ricondurre le spese entro i limiti

programmati - sono state dettate, secondo la ricorrente, in

attuazione della regola che le spese della Provincia dovrebbero

essere contenute nel limite di quelle effettuate nel precedente

esercizio. Ma tale regola, a suo avviso, "non esiste affatto, né

potrebbe legittimamente esistere", in quanto le entrate provinciali

sono previste, anche nell'entità, da regole statutarie e sono

"istituzionalmente destinate ad essere spese, direttamente o

attraverso gli enti che compongono il complessivo sistema

amministrativo governato e sostenuto dall'autonomia provinciale",

sicché l'imposizione di limiti generalizzati alla propria capacità

di spesa costituisce una surrettizia introduzione di limiti alla

utilizzabilità delle risorse finanziarie.

La ricorrente sostiene, infine, che anche il mero preannuncio di

misure atte a ricondurre nei limiti predetti le spese delle regioni e

degli enti locali vulnera le proprie prerogative statutarie, in

quanto esse sono "incompatibili nella loro stessa previsione" con

l'autonomia finanziaria provinciale.

2. - La Provincia autonoma di Bolzano, con ricorso notificato il 28

marzo 1997 e depositato il successivo 4 aprile, ha anch'essa

sollevato questione di legittimità costituzionale dell'articolo 8

del d.-l. n. 669 del 1996, limitatamente al comma 5, in riferimento

agli articoli 8, 9, 16, 54, 69, 80, 83, 84, 104 e 107 del d.P.R. 31

agosto 1972, n. 670 (Approvazione del testo unico delle leggi

costituzionali concernenti lo statuto speciale per il Trentino

Alto-Adige), nonché agli articoli 8 e 16 del decreto legislativo 16

marzo 1992, n. 268 (Norme di attuazione dello statuto speciale per il

Trentino Alto-Adige in materia di finanza regionale e provinciale),

ed alle disposizioni del decreto legislativo 24 luglio 1996, n. 432

(Norme di attuazione dello statuto speciale per la regione

Trentino-Alto Adige recanti modifiche ed integrazioni al d.lgs. 16

marzo 1992, n. 268, concernente la finanza regionale e provinciale).

Secondo la Provincia di Bolzano, la norma impugnata stabilisce "un

vero e proprio vincolo, giuridicamente obbligatorio", dalla cui

inosservanza conseguono le misure, anche a carattere legislativo, che

la medesima norma autorizza il Governo ad adottare. Essa, di

conseguenza, lede l'autonomia provinciale, in primo luogo, perché

preclude alla Provincia "la piena utilizzabilità dei fondi suoi

propri"; in secondo luogo, perché viola la sua capacità di

programmazione degli interventi nei settori di competenza

provinciale, che presuppongono la capacità di disporre dei relativi

flussi finanziari; in ultimo, perché pone un vincolo alla spesa dei

comuni e degli enti locali, che spetta semmai ad essa stabilire, e

riserva al Governo centrale un potere di controllo sulla spesa di

detti enti, che è di competenza provinciale.

Ad avviso della ricorrente il potere dello Stato di coordinare la

finanza nazionale con quella locale non può trasformarsi in una

forma di surrettizio controllo sulla gestione finanziaria delle

Province autonome, quale è invece quello stabilito dalla

disposizione impugnata, mediante il divieto di effettuare per il 1997

spese superiori a quelle dei mesi corrispondenti dell'anno anteriore.

La disposizione, secondo la Provincia, è inoltre irragionevole in

quanto premia gli enti più proclivi alla spesa, senza considerare

che, nell'esercizio finanziario in corso la spesa può aumentare in

conseguenza di impegni sopravvenuti che non hanno gravato il

precedente bilancio, come si è verificato a seguito del decreto

legislativo di attuazione statutaria 24 luglio 1996, n. 434 (Norme di

attuazione dello statuto speciale per il Trentino-Alto Adige recanti

modifiche ed integrazioni al d.P.R. 10 febbraio 1983, n. 89,

concernente l'ordinamento scolastico in Provincia di Bolzano), il

quale le ha attribuito nuove funzioni, gravandola dei relativi oneri.

La Provincia eccepisce infine la violazione dell'art. 8, comma

4-bis del decreto legislativo di attuazione statutaria n. 268 del

1992, il quale, nel disciplinare le modalità dei prelievi delle

Province autonome dai conti di propria spettanza presso la tesoreria

dello Stato, configura, quale unico limite, il numero e non l'entità

dei prelievi stessi, mentre la norma impugnata pone invece un limite

quantitativo, da ritenersi quindi illegittimo anche perché stabilito

in violazione della procedura di attuazione dello statuto prevista

all'art. 107 dello statuto stesso.

3. - In entrambi i giudizi si è costituito il Presidente del

Consiglio dei Ministri, con il patrocinio dell'Avvocatura generale

dello Stato, che, con distinti atti di identico contenuto, ha chiesto

il rigetto dei ricorsi.

La difesa erariale, a conforto delle conclusioni, eccepisce che la

disposizione legislativa impugnata "fa salvo il rispetto dei principi

costituzionali in materia di autonomie", e ritiene sia inesatto

l'assunto secondo il quale il principio del contenimento della spesa

per l'esercizio finanziario 1997 nei limiti del fabbisogno dell'anno

precedente vulneri di per se stesso il principio della autonomia

impositiva provinciale.

4. - In prossimità dell'udienza le Province ricorrenti hanno

depositato memorie difensive, in cui esaminano, in particolare, la

sopravvenuta previsione dell'art. 48 della legge 27 dicembre 1997, n.

448, recante "Misure per la stabilizzazione della finanza pubblica".

La suddetta disposizione, nello stabilire, per il triennio dal 1998

al 2000, che il fabbisogno finanziario del sistema delle autonomie

locali non deve superare, per ciascun anno, quello dell'anno

precedente, dispone che, per le Regioni a statuto speciale e le

Province autonome di Trento e Bolzano, l'obbiettivo deve essere

realizzato d'intesa tra il Governo centrale e quelli locali,

nell'ambito delle procedure previste negli statuti e nelle relative

norme di attuazione. La norma, secondo le ricorrenti, non incide sul

giudizio di costituzionalità, in quanto riguarda esercizi finanziari

diversi da quello oggetto della disposizione impugnata, che difatti

non risulta espressamente abrogata.

La Provincia di Bolzano sostiene, infine, che la delega di nuove

funzioni da parte del decreto legislativo 2 settembre 1997, n. 320

(Norme di attuazione dello statuto speciale della Regione speciale

Trentino Alto-Adige recanti modifiche ed integrazioni al decreto del

Presidente della Repubblica 22 marzo 1974, n. 381, e delega alle

province autonome di Trento e Bolzano di funzioni amministrative

dello Stato in materia di viabilità) determina un ulteriore aggravio

del suo bilancio rispetto all'esercizio finanziario del 1996 e,

quindi, conforta la censura concernente il limite introdotto dalla

norma impugnata.

5. - Nella udienza pubblica le parti si sono riportate alle

conclusioni rassegnate nelle memorie scritte. Considerato in diritto

1. - Le questioni di legittimità costituzionale sollevate con due

distinti ricorsi dalla Provincia autonoma di Trento e dalla Provincia

autonoma di Bolzano hanno ad oggetto l'art. 8, commi 1 e 5, del d.-l.

31 dicembre 1996, n. 669, convertito con modificazioni nella legge 28

febbraio 1997, n. 30 (Disposizioni urgenti in materia tributaria,

finanziaria e contabile a completamento della manovra di finanza

pubblica per l'anno 1997), nelle parti in cui si ricava - secondo le

ricorrenti - il principio che alle predette Province è vietato

spendere nell'esercizio finanziario 1997 una somma maggiore di quella

spesa nell'esercizio finanziario precedente.

In particolare, la Provincia di Trento sostiene che il citato art.

8, commi 1 e 5, nelle parti in cui prevede che il Governo procede al

"monitoraggio degli andamenti dei pagamenti delle regioni e degli

enti locali" e che il Governo stesso "predispone tutte le misure,

anche di carattere legislativo, necessarie a ricondurre i flussi di

spesa entro i limiti programmati" si risolve in una surrettizia

introduzione di limiti alle risorse finanziarie disponibili, con

conseguente violazione della propria autonomia finanziaria, nonché

delle "potestà legislative ed amministrative provinciali".

La Provincia autonoma di Bolzano, da parte sua, sostiene che il

predetto art. 8, comma 5, stabilisce "un vero e proprio vincolo,

giuridicamente obbligatorio", che è irragionevole e preclude alla

Provincia "la piena utilizzabilità dei fondi suoi propri" e la

propria capacità di programmazione degli interventi nei settori di

competenza provinciale, con conseguente violazione degli artt. 8, 9,

16, 54, 69, 80, 83, 84, 104 e 107 del d.P.R. 31 agosto 1972, n. 670

(Statuto speciale per il Trentino Alto-Adige), nonché dei decreti di

attuazione statutaria 16 marzo 1992, n. 268 (artt. 8 e 16) e 24

luglio 1996, n. 432, in materia di finanza regionale e provinciale.

2. - I due ricorsi riguardano, sotto profili in larga misura

coincidenti, la medesima disposizione legislativa, cosicché i

relativi giudizi vanno riuniti per essere decisi con un'unica

sentenza.

3. - Le questioni non sono fondate.

La disposizione censurata fa parte del d.-l. 31 dicembre 1996, n.

669, che si inserisce nel quadro della manovra di finanza pubblica

per l'anno 1997, proponendosi l'obiettivo - come si ricava dai

relativi lavori preparatori - di risanamento dei conti pubblici,

anche attraverso la formulazione di specifiche disposizioni - come

appunto il citato art. 8 - finalizzate al contenimento della spesa

pubblica attraverso non solo forme di blocco degli impegni di spesa

per il 1997, ma anche attraverso strumenti di "monitoraggio" e

controllo dei conti statali, anche con riferimento ai trasferimenti

alle autonomie locali.

È proprio la previsione di questi strumenti di monitoraggio e

controllo a determinare, secondo le Province ricorrenti, la

violazione, sotto diversi profili, della loro autonomia finanziaria.

Ma si tratta di una censura destituita di fondamento.

Secondo la giurisprudenza costituzionale in materia, in via di

principio non sono considerate invasive della sfera costituzionale

regionale (o provinciale) le attività centralizzate di acquisizione

e di elaborazione di elementi informativi (sentenza n. 412 del 1994),

anche quando si tratti di rilevazione dei flussi finanziari delle

pubbliche amministrazioni e dei costi imputabili alle stesse, in

quanto attività "previste in funzione del controllo sulla spesa

pubblica e sul costo del personale tanto in sede nazionale che

locale" (sentenza n. 359 del 1993); o anche quando si tratti di

"acquisire dati relativi ai bilanci consuntivo e preventivo degli

enti locali, da compilare secondo schemi e modelli uniformi"

(sentenza n. 279 del 1992).

Nell'ambito del consolidato indirizzo giurisprudenziale sui limiti

del potere di coordinamento della finanza regionale e provinciale con

quella nazionale, non può rappresentare pertanto, in un quadro di

leale collaborazione tra Stato e regioni, un anomalo strumento di

controllo statale la disposizione del predetto art. 8, comma 5, le

cui due statuizioni, una di tipo conoscitivo (appunto il

"monitoraggio" dei flussi finanziari), l'altra di tipo operativo (le

"misure" che il Governo potrebbe assumere) non possono costituire, di

per sé, un vincolo obbligatorio di contenimento della spesa, lesivo

dell'autonomia di bilancio e contabile delle Province ricorrenti. Ed

invero, anche se la finalità di contenere il perdurante disavanzo

della spesa pubblica potrebbe giustificare limiti di spesa, a

carattere temporaneo, posti globalmente, a livello regionale e

provinciale, in previsione complessiva (sentenza n. 416 del 1995), la

disposizione impugnata non impedisce certo alle Province di

utilizzare le proprie risorse finanziarie effettuando pagamenti

eccedenti quelli relativi all'anno 1996.

D'altronde, la prevista attività di monitoraggio, oltre tutto

temporanea, non risulta che si esplichi attraverso l'esecuzione di

gravosi accertamenti ispettivi "scarsamente appropriati nei confronti

di enti dotati di una speciale posizione di autonomia

costituzionalmente garantita" (sentenza n.182 del 1997), ma

presuppone moduli di verifica concordati nell'ambito della Conferenza

Stato-regioni e adottati d'intesa con le associazioni rappresentative

degli enti locali.

Neppure la previsione di eventuali "misure", anche di natura

legislativa, di riconduzione della spesa entro i limiti prestabiliti

appare lesiva dell'autonomia delle Province ricorrenti. Si tratta

infatti di una previsione che, pur finalizzata al contenimento della

spesa, non impone certo un "vincolo giuridicamente obbligatorio" alle

Province, ma soltanto autorizza il Governo ad interventi di

monitoraggio dell'andamento dei pagamenti, sostanzialmente rinviando

la precisa definizione delle diverse fattispecie a successivi

provvedimenti, per il momento assolutamente indeterminati, qualora si

riscontrassero scostamenti - che peraltro debbono essere

"significativi" - rispetto ai pagamenti effettuati nel 1996. Oltre

tutto, l'eventuale adozione di "misure" di "carattere legislativo"

non si fonderebbe certo sulla norma in oggetto, risultando il

Governo, per Costituzione, titolare del potere di iniziativa

legislativa e di decretazione di urgenza.

In ogni caso, queste "misure" dovrebbero essere adottate solo "nel

rispetto dei principi costituzionali in materia di autonomie",

quindi, programmaticamente, in modo non lesivo delle attribuzioni

costituzionali delle Province ricorrenti. In questo senso può essere

significativo l'art. 48 della legge 27 dicembre 1997, n. 449, che ha

dato attuazione a questo dovere di rispetto delle autonomie

costituzionali, prescrivendo lo strumento dell'intesa con i

Presidenti delle Giunte provinciali, ai fini del contenimento delle

spese provinciali.

Essendo dunque questo il contenuto del comma 5 dell'art. 8 citato,

è evidente che non sussiste alcuna violazione dell'autonomia

finanziaria delle Province ricorrenti, né della loro competenza a

disciplinare la finanza e la contabilità degli enti dipendenti e

degli enti locali provinciali (art. 80 statuto speciale), né infine

della procedura per la emanazione e modifica delle norme di

attuazione (art. 107 statuto speciale).

4. - Privo di effetti lesivi per la ricorrente è poi l'art. 8,

comma 1 - impugnato dalla sola Provincia di Trento - poiché contiene

una norma che, ai fini della disciplina degli impegni e dei pagamenti

delle spese dello Stato e degli enti soggetti al regime di tesoreria

unica, si limita a rinviare alle disposizioni dei commi seguenti

dello stesso articolo impugnato, cosicché risulta infondata la

censura proposta contro di esso (sentenza n. 137 del 1998).