Sentenza n. 420/1999

ha pronunciato la seguente Sentenza nel giudizio per conflitto di attribuzione sorto a seguito degli

artt. 1, 2, comma 1, lett. b) c) d) ed f) e 4, comma 2, del decreto

del Ministro della sanità 17 luglio 1997, n. 308 concernente:

"Regolamento recante norme per la disciplina dei compiti di

coordinamento a livello nazionale delle attività dei centri

regionali di coordinamento e compensazione in materia di sangue ed

emoderivati", promosso con ricorso della provincia di Trento,

notificato il 14 novembre 1997, depositato in Cancelleria il 20

successivo ed iscritto al n. 53 del registro dei conflitti 1997;

Visto l'atto di costituzione del Presidente del Consiglio dei

Ministri;

Udito nell'udienza pubblica del 28 settembre 1999 il giudice

relatore Piero Alberto Capotosti;

Uditi l'avv. Giandomenico Falcon per la provincia di Trento e

l'Avvocato dello Stato Giuseppe Orazio Russo per il Presidente del

Consiglio dei Ministri;

Ritenuto in fatto

1. - Con ricorso notificato il 14 novembre 1997 e depositato il

successivo 20 novembre, la provincia di Trento ha sollevato conflitto

di attribuzione nei confronti dello Stato in relazione agli articoli

1, 2, comma 1, lettere b), c), d), e) ed f), e 4, comma 2, del

decreto del Ministro della sanità 17 luglio 1997, n. 308,

concernente "Regolamento recante norme per la disciplina dei compiti

di coordinamento a livello nazionale delle attività dei centri

regionali di coordinamento e compensazione in materia di sangue ed

emoderivati". Secondo la provincia, il provvedimento ministeriale -

che all'art. 4, comma 2, si indirizza espressamente anche alle

province autonome, e che la ricorrente ritiene però di impugnare "in

via cautelativa" anche con riferimento alle altre disposizioni, che

si riferiscono più genericamente alle "Regioni" - invade le proprie

competenze in materia di igiene e sanità, in violazione dell'art. 9,

numero 10) e dell'art. 16 dello statuto speciale di autonomia;

dell'art. 2, comma 2, del d.P.R. 28 marzo 1975 n. 474 (Norme di

attuazione dello Statuto per la regione Trentino Alto-Adige in

materia di igiene e sanità); dell'articolo 8, comma 1, comma 2,

lett. b) e c) e comma 4, e dell'articolo 11, comma 1 e comma 3, lett.

h) della legge 4 maggio 1990, n. 107 (Disciplina per le attività

trasfusionali relative al sangue umano ed ai suoi componenti e per la

produzione di plasmaderivati), ed infine dell'art. 136 della

Costituzione e dell'art. 17, comma 1, lett. b), e comma 3 della legge

23 agosto 1988, n. 400 (Disciplina dell'attività di Governo e

ordinamento della Presidenza del Consiglio dei ministri).

La Provincia premette che, nel settore delle attività

trasfusionali e della raccolta di sangue umano, il Ministro della

sanità è titolare di un potere regolamentare limitato all'ambito

"della competenza sua propria e delle autorità a lui sottordinate",

anche per effetto della sentenza n. 49 del 1991 della Corte

Costituzionale che ha dichiarato illegittimo l'art. 11, comma 1,

della citata legge n. 107 del 1990, nella parte in cui detta

disposizione prevedeva un potere del Ministro di emanare norme di

indirizzo e coordinamento nei confronti delle Regioni e delle

Province autonome. Il provvedimento impugnato, secondo la ricorrente,

esorbita quindi dalle competenze ministeriali, proprio perché

stabilisce una serie di compiti, di adempimenti, di finalità che

intendono indirizzare l'attività dei servizi sanitari della

provincia nel settore delle emotrasfusioni e della raccolta del

sangue.

2. - In particolare la Provincia deduce l'invasività dell'art. 1

del decreto, in quanto pone quale compito del decreto stesso quello

di individuare "gli obiettivi generali e gli interventi da compiere

per assicurare una risposta organica ai problemi che caratterizzano

il settore trasfusionale", compito che, sempre ad avviso della

Provincia, non può essere assunto da un regolamento ministeriale ma,

se mai, da una legge-quadro.

Anche l'art. 2, comma 1, lettere b), c), d), esorbita, secondo la

ricorrente, dalle competenze statali, in quanto prevede il potere del

Ministro della sanità di definire particolari procedure fondate "su

poteri ministeriali di codeterminazione e verifica" nello specifico

settore delle attività relative al raggiungimento della

autosufficienza di sangue, in violazione del principio secondo cui le

funzioni amministrative dirette ad assicurare l'autosufficienza di

sangue ed emoderivati e le eventuali redistribuzioni spettano ai

centri regionali di coordinamento.

Lo stesso art. 2, comma 1, lettere e) ed f), sarebbe altresì

illegittimo in quanto attribuisce al Ministro della sanità il

compito di "emanare le linee guida relative ai modelli organizzativi

e di funzionamento delle attività trasfusionali ed alla pratica

trasfusionale nonché alla formazione ed all'aggiornamento del

personale, che competono alle regioni ed all'istituto superiore di

sanità", nonché quello, ulteriore, di definire "il programma di

emovigilanza", nozione che non sarebbe prevista dalla legislazione

vigente.

Infine, l'art. 4, comma 2, del decreto impugnato è invasivo, ad

avviso della Provincia, delle proprie attribuzioni, poiché dispone,

al fine di assicurare "il coordinamento delle attività trasfusionali

sotto il profilo programmatorio e finanziario", che le regioni e le

province autonome adottino le iniziative di carattere organizzativo

necessarie per espletare una serie di funzioni che la stessa

disposizione elenca alle lettere a), b), c), d) ed e). La ricorrente

lamenta che una tale previsione configurerebbe l'esercizio di una

vera e propria funzione di indirizzo e coordinamento dell'attività

regionale e conclude chiedendo l'annullamento del decreto,

limitatamente alle disposizioni impugnate.

3. - Si è costituito in giudizio il Presidente del Consiglio dei

Ministri, con il patrocinio dell'Avvocatura generale dello Stato,

chiedendo che il ricorso sia dichiarato inammissibile ovvero

infondato, in quanto, a suo avviso, il decreto impugnato non sarebbe

espressione di una funzione di indirizzo e coordinamento, invasiva

della sfera di competenza costituzionalmente riservata alle Regioni

ed alle Province autonome. In una memoria depositata in prossimità

dell'udienza, la difesa erariale osserva che l'art. 1 del decreto

integra una mera dichiarazione di intenti, di per sé stessa non

lesiva, e comunque rientrante nella competenza dello Stato. Le

lettere b), c) e d), dell'art. 2, contengono, ad avviso

dell'Avvocatura generale, soltanto una sollecitazione alla

collaborazione - costituzionalmente obbligatoria - da parte delle

regioni e delle province autonome. Inoltre, per quanto attiene alle

lettere e) ed f) dello stesso articolo, la Provincia non avrebbe

interesse ad impugnarle, in quanto sia "le linee guida" sia il

programma di emovigilanza cui esse fanno riferimento non sarebbero

comunque vincolanti per la provincia stessa.

La difesa dello Stato eccepisce infine l'inammissibilità della

censura riferita all'art. 4, comma 2, per difetto di una congrua

motivazione, e comunque ne deduce l'infondatezza, perché la

disposizione tende ad assicurare la soluzione del problema

dell'autosufficienza della disponibilità di sangue, che è obiettivo

direttamente fissato dall'art. 8, comma 1, della legge n. 107 del

1990. L'art. 4 del decreto, di conseguenza, stabilisce che le regioni

si organizzino per svolgere una serie di funzioni che "discendono, o

sono collegate" agli obiettivi posti dallo stesso art. 8, lasciando

alla "assoluta discrezionalità degli enti locali" la scelta di

stabilire se e quali iniziative adottare per l'espletamento di dette

funzioni. Considerato in diritto

1. - Il ricorso per conflitto di attribuzione nei confronti dello

Stato promosso dalla provincia autonoma di Trento ha per oggetto

l'art. 1, l'art. 2, comma 1, lettere b), c), d) e) ed f), e l'art.

4, comma 2, del decreto del Ministro della sanità 17 luglio 1997, n.

308. Queste disposizioni, stabilendo una serie di compiti, di

adempimenti, di finalità relativi all'attività dei servizi sanitari

della Provincia nel settore delle emotrasfusioni e della raccolta del

sangue, ad avviso della ricorrente, violerebbero, in quanto invasive

delle competenze provinciali, l'art. 9, numero 10 e l'art. 16 dello

statuto speciale di autonomia, come attuato dall'art. 2, comma 2, del

d.P.R. 28 marzo 1975, n. 474, che appunto prevedono la competenza

provinciale in materia di igiene e sanità, nonché l'art. 8, comma

1, comma 2, lett. b) e c) e comma 4, e l'art. 11, comma 1 e comma 3,

lett. h) della legge 4 maggio 1990, n. 107. Secondo la Provincia

ricorrente, inoltre, sarebbero violati, sotto diversi profili, anche

l'art. 136 della Costituzione e l'art. 17, comma 1, lett. b), e comma

3 della legge 23 agosto 1988, n. 400.

2. - Il ricorso deve essere accolto.

Il conflitto in esame verte sull'asserita invasione, da parte del

decreto ministeriale impugnato, delle attribuzioni in materia di

igiene, sanità ed assistenza sanitaria ed ospedaliera, riservate

alla Provincia di Trento dalle suindicate disposizioni statutarie e

di attuazione, in base alle quali "alle Province autonome competono

le potestà legislative ed amministrative attinenti al funzionamento

ed alla gestione delle istituzioni ed enti sanitari".

L'accertamento del carattere lesivo del predetto decreto deve

quindi prendere le mosse dall'individuazione del suo fondamento

legislativo al fine di precisarne l'ambito di applicazione; a questo

riguardo appaiono invocabili essenzialmente l'art. 8, comma 4, della

legge 4 maggio 1990, n. 107 e l'art. 11 della stessa legge.

La prima di queste due disposizioni, che va considerata "in

particolare" - come risulta testualmente stabilito dal preambolo

dell'atto impugnato - prevede come proprio soggetto l'Istituto

superiore di sanità, cui compete il compito di coordinare

l'attività dei centri regionali e di favorire l'autosufficienza

nazionale di sangue e di emoderivati, mentre al Ministro della

sanità compete solo di emanare, sentita la Commissione nazionale per

il servizio trasfusionale, le "normative tecniche", che appunto

l'Istituto superiore di sanità deve attuare.

La seconda disposizione da prendere in considerazione è l'art. 11

della stessa legge n. 107, che nel testo originario stabiliva che il

Ministro della sanità "emana le norme di indirizzo e coordinamento

alle quali devono conformarsi le regioni e le province autonome di

Trento e di Bolzano per l'attuazione della presente legge". Senonché

questa Corte con la sentenza n. 49 del 1991 ha deciso che, pur

potendosi considerare, per certi aspetti, la predetta legge n. 107

come legge-cornice, non era comunque possibile ricondurre, per forma

e per contenuti, la potestà normativa prevista dall'art. 11, comma

1, alla funzione di indirizzo e coordinamento, cosicché doveva

essere dichiarato costituzionalmente illegittimo l'inciso "di

indirizzo e coordinamento, alle quali devono conformarsi le regioni e

le province autonome di Trento e di Bolzano". Il comma in questione

pertanto, secondo la predetta sentenza, "rimane circoscritto alla

previsione che il Ministro della sanità 'emana le norme per

l'attuazione della presente legge'", naturalmente nel rispetto dei

limiti, trattandosi di potestà regolamentare volta all'attuazione

della legge, previsti dall'art. 17 della legge n. 400 del 1988, tra

cui quello fissato dal primo comma lett. b) che preclude appunto alla

fonte secondaria di disciplinare "materie riservate alla competenza

regionale" (sentenza n. 49 del 1991). In base a queste due

disposizioni, che costituiscono lo specifico fondamento legislativo

del decreto, si può dunque ritenere che la competenza normativa del

Ministro della sanità in questo settore vada essenzialmente

circoscritta alla formulazione di norme di attuazione della legge n.

107 del 1990, non incidenti su materie "riservate alla competenza

regionale". Questi limiti, però, non appaiono rispettati dal decreto

ministeriale in oggetto.

3. - Premesso che, riguardo al testo normativo in esame, non c'è

ragione per discostarsi da quanto stabilito nella citata decisione n.

49 del 1991 in ordine alla conclusione che "la locuzione "regioni"

abbia il suo significato più ampio comprensivo anche delle province

ad autonomia differenziata, oltreché delle regioni a statuto

speciale", il primo profilo da valutare concerne proprio l'incidenza

del decreto impugnato su materie riservate alla competenza

provinciale.

A questo riguardo, è palese il carattere invasivo delle competenze

provinciali del suddetto regolamento ministeriale, che, all'art. 1,

si propone di individuare addirittura "gli obiettivi generali e gli

interventi da compiere per assicurare una risposta organica ai

problemi che caratterizzano il settore trasfusionale"; all'art. 2

stabilisce, tra l'altro, che il Ministero della sanità concorda con

le regioni, evidentemente in funzione di indirizzo e coordinamento,

particolari procedure per il raggiungimento della autosufficienza di

sangue o per la distribuzione dei plasmaderivati eccedenti, emana "le

linee guida relative ai modelli organizzativi e di funzionamento

delle attività trasfusionali ed alla pratica trasfusionale nonché

alla formazione ed aggiornamento del personale che competono alle

regioni ed all'Istituto superiore di sanità" e definisce altresì

"il programma di emovigilanza"; all'art. 4 dispone che, al fine di

assicurare "il coordinamento delle attività trasfusionali sotto il

profilo programmatorio e finanziario", "le regioni e le province

autonome adottano le iniziative di carattere organizzativo"

necessarie per l'adempimento di una serie di funzioni.

4. - Si tratta di prescrizioni che, per il loro contenuto diretto a

vincolare lo svolgimento di funzioni provinciali attraverso la

fissazione di particolari compiti e procedure obbligatoriamente

concordati con regioni e province, nonché di forme di verifica

ministeriali, chiaramente eccedono l'ambito dell'attuazione della

legge per integrare viceversa un modo surrettizio di esercizio di una

vera e propria funzione di indirizzo e coordinamento dell'attività

provinciale in materia; funzione già dichiarata illegittima da

questa Corte. Risulta così lesa la competenza provinciale nel

settore dell'assistenza sanitaria ed ospedaliera, non potendo un

regolamento ministeriale porre norme volte a limitare la sfera delle

competenze delle Regioni e delle Province autonome in materie loro

attribuite (sentenze n. 61 del 1997 e n. 250 del 1996). Né,

d'altronde, è evidentemente accoglibile la prospettazione della

difesa dello Stato che, nel caso in esame, si tratterebbe di una pura

"sollecitazione alla collaborazione" tra Stato e Provincia, giacché

l'atto impugnato ha comunque l'efficacia tipica di una fonte.

D'altra parte, l'atto impugnato neppure realizza una particolare

forma di coordinamento "tecnico", perché, in base all'art. 8, comma

4, della legge n. 107, tale coordinamento doveva essere affidato

all'Istituto superiore di sanità, in quanto dotato delle necessarie

competenze tecniche (sentenza n. 49 del 1991), mentre al Ministro

della sanità spettava solo l'emanazione di "normative tecniche",

basate cioè su criteri e giudizi scientifici, quali invece non

possono considerarsi le disposizioni in esame, che appaiono

precipuamente dirette "a fissare criteri di organizzazione, ad

individuare organi e procedure" (sentenza n. 61 del 1997).

Per tutte queste ragioni è quindi palese il carattere invasivo del

decreto impugnato rispetto alle attribuzioni della provincia

ricorrente. L'accoglimento del ricorso per i motivi prospettati

assorbe ogni altra censura.