Sentenza n. 42/1997

ha pronunciato la seguente Sentenza nel giudizio di ammissibilità, ai sensi dell'art. 2, primo comma,

della legge costituzionale 11 marzo 1953, n. 1, della richiesta di

referendum popolare per l'abrogazione del regio decreto-legge n. 436

del 15 marzo 1927, convertito nella legge n. 510 del 19 febbraio

1928, intitolato "Disciplina dei contratti di compravendita degli

autoveicoli ed istituzione del pubblico registro automobilistico

presso le sedi dell'Automobile club d'Italia", iscritto al n. 111 del

registro referendum.

Vista l'ordinanza dell'11-13 dicembre 1996 con la quale l'Ufficio

centrale per il referendum costituito presso la Corte di cassazione

ha dichiarato legittima la richiesta;

Udito nella camera di consiglio del 9 gennaio 1997 il giudice

relatore Fernando Santosuosso;

Udito l'avvocato Stefano Nespor per i presentatori Bernardini Rita

e Sabatano Mauro.

Ritenuto in fatto

1. - L'Ufficio centrale per il referendum costituito presso la

Corte di cassazione, in applicazione della legge 25 maggio 1970, n.

352, e successive modifiche, ha esaminato la richiesta di referendum

popolare presentata in data 5 gennaio 1996 da Stanzani Ghedini Sergio

Augusto, Strik Lievers Lorenzo, Bernardini Rita, Sabatano Mauro e

Mancuso Fiorella sul seguente quesito: "Volete voi che sia abrogato

l'intero regio decreto-legge n. 436 del 15 marzo 1927, convertito

nella legge n. 510 del 19 febbraio 1928, intitolato "Disciplina dei

contratti di compravendita degli autoveicoli ed istituzione del

pubblico registro automobilistico presso le sedi del reale Automobile

club d'Italia" ?".

2. - L'Ufficio centrale, dopo aver verificato la regolarità della

richiesta, con esito positivo, ha rilevato che il quesito conteneva

un errore materiale, consistente nell'indicazione della parola

"reale" nel titolo del decreto-legge oggetto del referendum. Di

conseguenza, l'Ufficio centrale ha provveduto a riformulare il

quesito del referendum nei seguenti termini: "Volete voi che sia

abrogato l'intero regio decreto-legge n. 436 del 15 marzo 1927,

convertito nella legge n. 510 del 19 febbraio 1928, intitolato

"Disciplina dei contratti di compravendita degli autoveicoli ed

istituzione del pubblico registro automobilistico presso le sedi

dell'Automobile club d'Italia" ?".

Ricevuta comunicazione dell'ordinanza, il Presidente di questa

Corte ha fissato il giorno 9 gennaio 1997 per l'udienza in camera di

consiglio, dandone regolare comunicazione.

3. - In prossimità della camera di consiglio hanno presentato

memoria i promotori del referendum insistendo per la declaratoria di

ammissibilità della richiesta.

Premette il Comitato promotore che il pubblico registro

automobilistico (PRA) ha perso la sua originaria funzione di

attestazione dei passaggi di proprietà degli autoveicoli, divenendo

un duplicato del registro conservato presso il dipartimento della

Motorizzazione civile del Ministero dei trasporti; ciò comporta per

gli utenti una duplicazione di spese ed un inutile cumulo di pratiche

burocratiche, la cui eliminazione gioverebbe al miglioramento

dell'attività amministrativa.

Tanto premesso, il Comitato rileva che la richiesta di referendum

è ammissibile sia perché il quesito non investe alcuna delle

materie di cui all'art. 75 della Costituzione, sia perché lo stesso

è formulato nel rispetto dei criteri di omogeneità, semplicità e

chiarezza costantemente indicati dalla giurisprudenza di questa

Corte. Essendo interessato, infatti, un intero testo legislativo, la

proposta abrogativa è di significato univoco; né, d'altra parte,

vengono violati i limiti indicati dalla sentenza n. 16 del 1978 di

questa Corte. Ad avviso del Comitato, d'altronde, non può avere

alcun rilievo il vuoto normativo conseguente all'eventuale esito

positivo della consultazione popolare, sia perché il legislatore

potrebbe comunque intervenire tempestivamente, sia perché tutta la

documentazione esistente presso il PRA è conservata presso la

Motorizzazione civile, per cui non vi sarebbe alcun rischio di

perdita di documenti o di danno per i cittadini. Il fatto che nel

quesito referendario, poi, non vi sia alcun riferimento alla varia

normativa, sparsa in diverse leggi e concernente il PRA, non può

portare all'inammissibilità del referendum perché tale normativa

residua è comunque destinata a cadere in conseguenza

dell'eliminazione del PRA.

4. - Nel corso della camera di consiglio del 9 gennaio 1997 è

stato sentito l'avvocato Stefano Nespor che ha insistito per

l'ammissibilità del referendum. Considerato in diritto

1. - Questa Corte è chiamata a valutare l'ammissibilità del

referendum volto all'abrogazione dell'intero testo del regio

decreto-legge 15 marzo 1927, n. 436, convertito in legge 19 febbraio

1928, n. 510, riguardante la "Disciplina dei contratti di

compravendita degli autoveicoli ed istituzione del pubblico registro

automobilistico presso le sedi dell'Automobile club d'Italia".

Per poter procedere in maniera adeguata a tale valutazione è

necessario premettere un accenno al quadro normativo e strutturale

nel quale viene ad incidere il quesito referendario, e cioè alle

funzioni assunte nel corso del tempo dall'ufficio del PRA nonché

dall'ente (ACI) preposto alla organizzazione ed alla gestione dello

stesso.

Con la citata disciplina del 1927 fu istituito il menzionato

Registro essenzialmente come strumento per dare pubblicità legale ai

trasferimenti di proprietà ed agli altri diritti sugli autoveicoli.

La situazione economica del nostro Paese era tale che l'automobile

veniva spesso acquistata a rate, con conseguente necessità di

iscrizione di un privilegio a favore del venditore. Successivamente

il PRA è andato sempre più assumendo altri compiti di rilevante

carattere pubblicistico. Se l'originaria funzione privatistica

ancora permanente è analoga a quella che la trascrizione svolge per

i beni immobili - com'è dimostrato anche dalla collocazione di una

parte della materia nel sesto libro del codice civile (artt. 2683 e

seguenti) - parimenti non può negarsi che, per diverse esigenze

sociali, la possibilità di individuare in ogni momento il titolare

del diritto di proprietà sul veicolo risponda ad un interesse più

generale. Al riguardo basti pensare al crescente fenomeno

dell'infortunistica stradale ed agli aspetti tributari connessi alle

risultanze del PRA. Numerose leggi successive, infatti, hanno

collegato il compimento di atti da iscrivere nel PRA o la mera

appartenenza di un autoveicolo al pagamento di una serie di tributi,

l'esazione dei quali è curata - per specifica concessione del

Ministero delle finanze - direttamente dall'ACI, presso il quale ente

è organizzato il predetto Registro.

Sulla base di tale complessa situazione questa Corte ha già

osservato, nella sentenza n. 291 del 1992, che la regolamentazione

attuale della pubblicità automobilistica è "contrassegnata da un

intreccio inestricabile fra aspetti privatistici e funzione

pubblicistica".

Non può essere taciuto, inoltre, che l'imponente numero di

autoveicoli in circolazione ha portato all'istituzione di vari uffici

(come la Motorizzazione civile) preposti alla cura di altri aspetti

relativi all'automobile. Sussistono, quindi, distinti apparati,

facenti capo a vari enti (e ai Ministeri delle finanze e dei

trasporti), le cui funzioni possono apparire parzialmente

sovrapponibili. In particolare, benché la recente legge 9 luglio

1990, n. 187, abbia disposto l'automazione degli uffici del PRA, il

proprietario dell'autoveicolo è oggi tenuto a compiere diverse

pratiche presso l'ACI, che rilascia il certificato di proprietà,

mentre l'aspetto tecnico del mezzo è soggetto alla verifica da parte

della Motorizzazione civile, che rilascia per lo stesso veicolo la

carta di circolazione. Tale duplicazione di pratiche, documenti e

spese sono evidenziati dal Comitato promotore per motivare l'intento

di quella semplificazione che è alla base della richiesta di

abrogazione.

2. - Tanto premesso, questa Corte ritiene sussistenti motivi

ostativi all'ammissibilità della richiesta referendaria.

Va rilevata anzitutto la molteplicità dei testi legislativi che,

direttamente o indirettamente, fanno riferimento al PRA: oltre al

codice civile - che dedica gli art. 2683-2695 alla materia della

trascrizione degli atti concernenti i beni mobili registrati - il

nuovo codice della strada si richiama frequentemente al PRA, ed altre

leggi, come si è detto, hanno collegato le risultanze di questo

registro al pagamento di vari tributi. L'omessa indicazione di tali

testi nel quesito referendario non è peraltro causa, di per sé, di

inammissibilità del referendum. L'incompletezza è, infatti,

ravvisabile solo quando la stessa norma o lo stesso principio oggetto

del referendum costituiscano il contenuto essenziale di un altro

autonomo corpo normativo che, sopravvivendo all'eventuale abrogazione

per voto popolare, determinerebbe una intollerabile contraddizione

del quesito, traducendosi in un difetto di chiarezza verso gli

elettori.

La richiesta referendaria è peraltro inammissibile per

l'assorbente criterio più volte enunciato in precedenti sentenze di

questa Corte: quello per cui deve ritenersi inammissibile il quesito

che non si presenti al corpo elettorale in termini di omogeneità. In

altre parole, occorre che l'elettore sia messo in condizioni di

esprimersi, con unica risposta affermativa o negativa, su una

questione ben determinata nel contenuto e nelle finalità,

rispettando così la sua libertà - nel caso di pluralità di

disposizioni coinvolte non riconducibili ad una matrice razionalmente

unitaria - di formulare scelte differenziate.

3. - Nel caso specifico, ad una prima valutazione il quesito

potrebbe apparire omogeneo perché finalizzato all'eliminazione del

PRA. Ma tale affermazione non regge ad un esame più attento, in

considerazione delle molteplici implicazioni del quesito medesimo,

dal momento che esso, anche se indirettamente, coinvolge una

pluralità di soggetti od uffici, nonché la pluralità delle

funzioni svolte da ciascuno di essi; funzioni di diversa natura e

disciplinate da distinti testi normativi.

L'ACI, come si è detto, gestisce l'ufficio del PRA non soltanto ai

fini privatistici della pubblicità legale delle trascrizioni e

iscrizioni relative alla proprietà ed agli altri diritti reali o

privilegi, ma anche a fini pubblicistici (sentenza n. 291 del 1992).

Queste diverse funzioni, infine, sono disciplinate - come già si è

accennato - da una molteplicità di corpi normativi.

Tale complessità di strutture, di funzioni e di norme, se può

giustificare l'esigenza di riforme semplificatrici, induce alla

conclusione della inammissibilità della richiesta di questo

referendum per il motivo che il quesito, investendo con una sola

domanda più contenuti eterogenei, può generare equivoci per

l'elettore, al quale non viene quindi consentita la libertà di

esprimersi con chiara consapevolezza sull'unico contenuto normativo

che può univocamente formare oggetto di una richiesta referendaria.