Sentenza n. 42/1989

ha pronunciato la seguente SENTENZA nel giudizio promosso con ricorso del Presidente del Consiglio dei

ministri notificato il 13 settembre 1988, depositato in Cancelleria

il 23 settembre 1988 ed iscritto al n. 19 del registro ricorsi 1988

per conflitto di attribuzione sorto a seguito della "Dichiarazione

congiunta della Regione Lombardia e del Land di Baden - Wurttemberg"

sottoscritta il 30 maggio 1988 a Stoccarda;

Visto l'atto di costituzione della Regione Lombardia;

Udito nell'udienza pubblica del 13 dicembre 1988 il Giudice

relatore Ugo Spagnoli;

Uditi l'Avvocato dello Stato Franco Favara per il Presidente del

Consiglio dei ministri e l'avv. Valerio Onida per la Regione

Lombardia.

Ritenuto in fatto

1. - Con ricorso notificato il 13 settembre 1988, il Presidente

del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura

Generale dello Stato, ha proposto conflitto di attribuzioni nei

confronti della Regione Lombardia, chiedendo la declaratoria della

spettanza allo Stato di "ogni attribuzione relativa alla

determinazione della politica estera (c.d. 'potere estero'), in essa

compresa la stipulazione di accordi comunque denominati con enti

territoriali di uno Stato estero", e, conseguentemente,

l'annullamento della "dichiarazione congiunta" sottoscritta il 30

maggio 1988 dal Presidente della Giunta regionale e dal Presidente

del Land Baden - Wurttemberg (B.R.D.), in quanto non assentita ed

invasiva di attribuzioni statali, in relazione a quanto disposto

dagli artt. 5, 80, 87, 115 e 117 Cost. ed all'art. 4 del d.P.R. 24

luglio 1977, n.616.

Pur se preceduta da un'intesa governativa per un incontro tra i

Presidenti dei due enti territoriali, avente lo scopo di "esaminare

possibili forme di collaborazione", la dichiarazione, ad avviso del

ricorrente, si è concretizzata in un "protocollo d'intenti" non

assentito, non circoscritto allo "scambio di informazioni utili"

ovvero allo "approfondimento di conoscenze in materie di comune

interesse" e concernente materie non attribuite alle Regioni (specie

se a statuto ordinario), quali la ricerca scientifica, il

trasferimento di tecnologie (che prevalentemente si ha nei settori

industriali), la promozione del "design", la cooperazione economica

transfrontaliera, etc.

La dichiarazione - lamenta inoltre il ricorrente - riserva alle

"autorità competenti a livello statale" un ruolo solo marginale

("...tenere informate...") e istituzionalizza la speciale relazione

tra i due enti regionali mediante la prevista costituzione di un

"gruppo di lavoro". Di qui l'esorbitanza dai limiti posti in materia

da questa Corte con le sentt. nn. 187 del 1985, 179 del 1987 e 737

del 1988.

2. - La Regione Lombardia, costituitasi col patrocinio degli

Avv.ti V. Onida e G. Rueca, sostiene innanzitutto che trattasi di

mera dichiarazione espressiva di auspici, di per sé non in grado di

impegnare né la volontà della Regione, né tanto meno la volontà

dello Stato in campo internazionale e con la quale non vengono posti

in essere atti o attività di rilievo internazionale.

Richiamando, poi, la corrispondenza intercorsa sull'argomento, la

Regione sostiene di aver tempestivamente informato il Governo

dell'incontro e del contenuto dell'attività che si proponeva di

compiere e che, una volta ottenutone l'assenso, non è sostenibile

che l'atto da compiere, scaturente da un'"attività di mero rilievo

internazionale" ed avente rilevanza giuridica esterna sia

assoggettato ad assenso preventivo, essendo invece esso sindacabile

nei modi ordinari ove esorbiti dai limiti di intervento delle Regioni

nel campo internazionale.

Nella specie, ad avviso della Regione, la dichiarazione impugnata

rientra perfettamente nell'ambito delineato dalla sentenza n.179 del

1987 per le attività di mero rilievo internazionale delle Regioni:

sia perché essa, anche in riferimento alle attività specificamente

menzionate nel ricorso, si risolve in una mera dichiarazione di

intenti; sia perché, anche se fosse oggetto di attività già

intraprese o almeno predisposte, concernerebbe attività "aventi per

oggetto finalità di studio o di informazione (in materie tecniche)"

o comunque "dirette ad agevolare il progresso culturale o economico

in ambito locale", rientranti nell'ambito segnato con la citata

sentenza.

La Regione sostiene, inoltre, che le materie oggetto della

dichiarazione ricadono nell'ambito delle materie di competenza

regionale o comunque di materie rispetto alle quali la Regione ha

poteri o facoltà di intervento o di promozione o di iniziativa; e

che, comunque, ai fini in discorso rileva solo il tipo di attività

svolta dalla Regione, e non anche, almeno direttamente, l'ambito

delle materie di competenza. Il vero limite, infatti, è che con le

attività di mero rilievo internazionale le Regioni non pongano in

essere veri accordi né assumano diritti e obblighi tali da impegnare

la responsabilità internazionale dello Stato, e soprattutto che tali

attività non determinino il "pericolo di un pregiudizio agli

interessi del Paese" (sent. n. 737 cit.); e d'altra parte con la

sentenza n. 179 del 1987 si è ritenuta lecita una dichiarazione di

intenti concernente attività in parte non rientranti nell'ambito

delle competenze regionali. Considerato in diritto

1. - Il Presidente del Consiglio dei ministri sostiene - con il

conflitto di attribuzioni proposto - che la "dichiarazione congiunta"

sottoscritta il 30 maggio 1988 dal Presidente della Giunta regionale

lombarda e dal Presidente del Land Baden-Wurttemberg (R.F.T.) debba

essere annullata in quanto non assentita ed "invasiva di attribuzioni

statali, in relazione a quanto disposto dagli artt. 5, 80, 87, 115 e

117 della Costituzione e dall'art. 4 del d.P.R. 24 luglio 1977, n.

616".

Oltre alla mancanza del necessario assenso (che non sarebbe

neppure stato richiesto), il ricorrente lamenta che la dichiarazione

congiunta abbia sostanza di un vero e proprio accordo tra i due enti

regionali e che concerna "materie non attribuite alle Regioni (specie

se a statuto ordinario) quali la ricerca scientifica, il

trasferimento di tecnologie (che prevalentemente si ha nei settori

industriali) la promozione del 'design', la cooperazione economica

transfrontaliera, etc.". Censura, inoltre, che sia stata concordata

la costituzione di un "gruppo di lavoro" per coordinare le attività

bilaterali, e che in ordine a queste siano previste mere informative

alle competenti autorità statali.

2. - Il ricorso non è fondato.

La sentenza n. 179 del 1987 di questa Corte ha dato un assetto

organico alla materia dei rapporti delle Regioni con consimili enti

di altri Paesi. Pur ribadendo il principio della esclusiva

soggettività internazionale dello Stato, la Corte ha rilevato, tra

l'altro, che - oltre alle vere e proprie attività "promozionali" è

dato riscontrare nell'ambito della realtà internazionale "alcune

attività di vario contenuto congiuntamente compiute dalle Regioni e

da altri (di norma omologhi) organismi esteri aventi per oggetto

finalità di studio o di informazione (in materie tecniche) oppure la

previsione di partecipazione a manifestazioni dirette ad agevolare il

progresso culturale o economico in ambito locale, ovvero, infine,

l'enunciazione di propositi intesi ad armonizzare unilateralmente le

rispettive condotte" in vista di scopi di comune interesse "connessi

alle materie loro devolute", da realizzare "mediante atti propri o,

al più, mediante sollecitazione dei competenti organi nazionali". Si

tratta delle cosiddette "attività di mero rilievo internazionale"

che esulano dall'ambito dei rapporti internazionali riservati allo

Stato, in quanto con esse le Regioni "non pongono in essere veri

accordi né assumono diritti ed obblighi tali da impegnare la

responsabilità internazionale dello Stato": sicché esse vanno

ritenute costituzionalmente legittime, sempreché sia intervenuto il

previo assenso del Governo, in modo che lo Stato possa controllarne

la conformità agli indirizzi di politica internazionale e verificare

l'assenza di pregiudizio agli interessi del Paese.

3. - Alla stregua di tali principi, confermati dalla più recente

giurisprudenza della Corte (sentt. nn. 250 e 739 del 1988), non vi è

dubbio che la dichiarazione impugnata debba ritenersi legittima.

Non è esatta, in primo luogo, l'affermazione del ricorrente

secondo la quale l'attività posta in essere dal Presidente della

Regione Lombardia sarebbe stata priva dell'assenso da parte dello

Stato. Questo invero venne espresso, a seguito di precedente scambio

di messaggi, dal Ministro per gli affari regionali in data 24 maggio

1988, con la comunicazione dell'intesa governativa all'incontro del

Presidente della Regione Lombardia del 30 maggio con il Presidente

del Land Baden-Wurttemberg "avente scopo di esaminare possibili forme

di collaborazione", nonché alle attività preparatorie del medesimo.

In secondo luogo, la dichiarazione impugnata non costituisce né

formalmente né sostanzialmente un accordo, non discendendo da essa

alcuna assunzione di obblighi per la Regione, né tanto meno per lo

Stato: con la esclusione quindi di ogni responsabilità di

quest'ultimo. Essa, invero, specifica le "forme di collaborazione"

tra i due enti - alle quali il Governo ha dato il proprio assenso -

esprimendo il comune intento "di approfondire i rapporti già

esistenti", "di favorire l'opportunità di scambi di esperienze e di

collaborazione", "di intensificare le relazioni bilaterali", "di

favorire i contatti tra gli enti locali e le forze economiche,

sociali e culturali dei rispettivi ambiti territoriali".

Al di là di alcune generiche affermazioni preliminari, da

intendersi come mere proposizioni "di stile", la dichiarazione

congiunta si limita, quindi, ad enunciare propositi di cooperazione

intesi a realizzare scambi di informazioni e conoscenze e ad

agevolare il progresso economico e culturale delle rispettive

comunità, rientrando perciò tra le attività di mero rilievo

internazionale nel senso dianzi precisato.

Né a diversa conclusione può pervenirsi rispetto a quegli

specifici oggetti di cooperazione ("trasferimento tecnologico",

"promozione del design" e della "ricerca") che il ricorrente censura

sostenendo che essi esorbiterebbero dalle materie di competenza

regionale. Tale assunto non può essere condiviso perché siffatti

oggetti di per sé non costituiscono "materie" in senso proprio,

bensì metodologie di acquisizione di conoscenze tecniche. Né dalla

dichiarazione congiunta risulta che tale scambio di conoscenze non

sia strumentale ai fini della realizzazione degli scopi connessi alla

sfera delle attribuzioni regionali. È poi ovvio che, una volta

concordato lo svolgimento di determinate attività bilaterali, sia

consentita la costituzione di "gruppi di lavoro" incaricati di

coordinarle. D'altra parte, l'impegno contenuto nella dichiarazione

di "tenere informate le autorità competenti a livello statale" non

può riguardare solo la comunicazione dell'esito dell'incontro - che

dovrebbe essere effettuata con adeguata tempestività - ma anche la

sollecitazione dei competenti organi nazionali là dove la

realizzazione degli intenti non possa avvenire con atti propri della

Regione (v. sentenza n. 179 del 1987, punto sette).