Sentenza n. 418/1988

ha pronunciato la seguente SENTENZA nei giudizi promossi con ricorsi della Provincia autonoma di Trento e

della Regione Toscana notificati il 12 e il 14 ottobre 1985,

depositati in Cancelleria il 18 ottobre e il 4 novembre successivi ed

iscritti ai nn. 42 e 44 del Registro ricorsi 1985, per conflitti di

attribuzione sorti a seguito del D.P.C.M. 8 agosto 1985, recante:

"Atto di indirizzo e coordinamento alle Regioni e alle Province

autonome in materia di attività di rilievo sanitario connesse con

quelle socio-assistenziali, ai sensi dell'art. 5 della legge 23

dicembre 1978, n. 833".

Visti gli atti di costituzione del Presidente del Consiglio dei

ministri;

Udito nell'udienza pubblica del 23 febbraio 1988 il Giudice

relatore Aldo Corasaniti;

Uditi gli Avvocati Sergio Panunzio per la Provincia di Trento,

Paolo Barile, per la Regione Toscana e l'Avvocato dello Stato Giorgio

Azzariti per il Presidente del Consiglio dei ministri.

Ritenuto in fatto Con ricorso notificato in data 12 ottobre 1985, la Provincia

autonoma di Trento ha proposto conflitto di attribuzione nei

confronti dello Stato, in riferimento a decreto del Presidente del

Consiglio dei ministri emesso in data 8 agosto 1985 e pubblicato

nella Gazzetta Ufficiale n. 191 del 14 agosto 1985, con il quale è

stato emanato un atto di indirizzo e coordinamento rivolto alle

Regioni ed alle Province autonome in materia di attività di rilievo

sanitario connesse con quelle assistenziali, ai sensi dell'art. 5

della legge sul servizio sanitario 23 dicembre 1978, n. 833.

Sostiene la Provincia ricorrente che il detto decreto, definendo

la categoria delle "prestazioni socio-assistenziali di rilievo

sanitario", prevedendo una commissione permanente di verifica dei

requisiti di idoneità delle istituzioni di assistenza e beneficenza

pubbliche e private delle cui prestazioni la regione, in alcuni casi,

è autorizzata ad avvalersi (art. 6), con la partecipazione

necessaria di un componente designato dal Ministero della Sanità, e

prevedendo flussi informativi diretti dalle Unità sanitarie locali

al Ministero della Sanità secondo schemi da questo predisposti (art.

7), sia in violazione delle competenze primarie in materia di

"ordinamento degli uffici" e di "assistenza e beneficenza", oltreché

della competenza ripartita in materia di "igiene e sanità" (ai sensi

dell'art. 8, nn.1 e 25, e dell'art. 9, n. 10, dello Statuto speciale,

nel testo approvato con d.P.R. 31 agosto 1972, n. 670, e della

normativa di attuazione).

Secondo la ricorrente, risulterebbe, infatti, abnorme rispetto al

sistema la ridefinizione con atto amministrativo di materie

attribuite da leggi costituzionali e precisate con decreti di

attuazione (d.P.R. 28 marzo 1975, n. 469 e n. 474; d.P.R. 26 gennaio

1980, n. 197; d.P.R. 24 marzo 1981, n. 215); mentre l'istituzione di

una commissione di verifica si sovrapporrebbe a disciplina in parte

analoga già dettata dalla provincia, sacrificando così inutilmente

la competenza primaria di questa in tema di organizzazione degli

uffici. La previsione di flussi informativi diretti dalle Unità

sanitarie locali al Ministero della Sanità, secondo schemi da questo

predisposti, turberebbe, poi, illegittimamente l'organizzazione delle

Unità sanitarie locali già, sotto questo riguardo, disciplinata da

legge provinciale (art. 10 legge prov. Trento 6 dicembre 1980, n.

33), privando la provincia dei suoi strumenti di direzione della

gestione del servizio sanitario nel suo territorio.

Sempre secondo la ricorrente, il decreto impugnato neppure

potrebbe esser ricondotto alla funzione di indirizzo e coordinamento,

travalicandone i limiti essenziali per il carattere estremamente

analitico ed immediatamente operativo della disciplina che contiene

ed, in ogni caso, per la mancanza di un interesse nazionale ovvero di

interesse unitario, insuscettibile di frazionamento e localizzazione

territoriale, idoneo a giustificare l'esercizio del potere di

indirizzo e coordinamento nei confronti di ente dotato di competenze

primarie.

Si è costituito il Presidente del Consiglio dei ministri e ha

contestato la fondatezza del ricorso. Precisa il resistente che il

decreto impugnato non intende ridefinire normativamente le materie di

competenza regionale, ma solo individuare i criteri di imputazione

della spesa per prestazioni riabilitative e di sostegno

dell'attività sanitaria di prevenzione al fondo sanitario nazionale

(a questo solo fine rileverebbe la categoria delle prestazioni "di

rilievo sanitario" connesse con quelle socio-assistenziali); ciò nel

quadro di una normativa contabile che impone una distinzione

analitica dei titoli di spese (art. 9 legge 19 maggio 1976, n. 335).

Secondo il resistente, la determinazione di criteri unitari sul

punto, d'altra parte, si imporrebbe proprio per garantire l'uniforme

utilizzazione del fondo sanitario nazionale e, di riflesso, quella

parità di trattamento di tutti i cittadini nei confronti del

servizio sanitario che costituisce uno dei princìpi fondamentali

della riforma.

Sempre secondo il resistente:

a) l'istituzione di una commissione di verifica delle

prestazioni offerte da istituti pubblici e privati delle cui

prestazioni la regione è autorizzata, in certe ipotesi, ad

avvalersi, con la presenza necessaria di un componente designato dal

Ministro della Sanità, risulterebbe giustificata, avuto riguardo

alla circostanza che, nella specie, si tratterebbe di esercitare un

controllo su istituzioni diverse dalle Unità sanitarie locali le

quali, di per sé, non offrono garanzia di adeguato ed eguale livello

di prestazioni;

b) la previsione di flussi informativi a vantaggio del

Ministero della Sanità risulterebbe infine fondata su esplicite

previsioni di legge (art. 27 legge n. 730 del 1983; art. 50, legge n.

833 del 1978), anche ai fini di uniforme impostazione contabile del

servizio sanitario nazionale.

2. Con ricorso notificato il 14 ottobre 1985, la Regione Toscana

ha impugnato il decreto di cui si tratta sostenendo che esso lede le

competenze regionali in materia di organizzazione degli uffici, in

materia di beneficenza e di assistenza sanitaria.

Sostiene che il decreto impugnato, infatti, pretende di definire

normativamente i confini delle materie della beneficenza e

dell'assistenza sanitaria, direttamente riconosciute dalla

Costituzione. Sostiene altresì che il decreto impugnato realizza

un'indebita ingerenza nell'organizzazione del servizio sanitario che

la stessa legge di riforma (art. 15 legge n. 833 del 1978) riconosce

di competenza delle regioni, e che, con l'istituzione di una

commissione di verifica delle prestazioni offerte da istituti

pubblici e privati (art. 6), il decreto stesso viola le competenze

regionali in materia di organizzazione dei propri uffici. Aggiunge

che il decreto impugnato va oltre la normativa statale vigente, con

il mantenere in vita fondi speciali (artt. 3, 4, 5, 6), i quali

invece dovrebbero essere riassorbiti nel fondo sanitario nazionale ai

sensi dell'art. 51 della legge n. 833 del 1978.

Si è costituito, anche in questo giudizio, il Presidente del

Consiglio dei ministri, contestando le deduzioni della ricorrente con

argomenti analoghi a quelli svolti per resistere al ricorso della

Provincia di Trento. Aggiunge che il mantenimento in vita di fondi

speciali non deriva, d'altra parte, dal decreto in questione, ma

dalle leggi che li prevedono, cui il decreto stesso fa puntuale

riferimento (legge 6 dicembre 1971, n. 1044, artt. 1 e 2; legge 29

luglio 1975, n. 405; legge 22 maggio 1978, n. 194; legge 23 dicembre

1975, n. 698, art. 10). Considerato in diritto

1. - I giudizi, poiché sono originati dal medesimo atto del

Presidente del Consiglio dei ministri e presentano questioni

largamente analoghe, possono essere riuniti.

2. - La Provincia autonoma di Trento e la Regione Toscana

impugnano il decreto del Presidente del Consiglio dei ministri in

data 8 agosto 1985 in quanto:

a) con l'individuare la categoria delle attività assistenziali

"di rilievo sanitario", arbitrariamente finirebbe con l'incidere

sulla materia della "assistenza e beneficienza", di competenza

esclusiva della Provincia di Trento, ai sensi dell'art. 8, n. 25

dello Statuto speciale, e sulla materia dell'"igiene e sanità", di

competenza concorrente della medesima provincia, ai sensi dell'art.

9, n. 10, del medesimo Statuto, nonché sulla materia della

"beneficenza" e sulla materia della "assistenza sanitaria", di

competenza regionale ai sensi dell'art. 117 Cost.;

b) con il prevedere una commissione di verifica (art. 6) delle

prestazioni offerte da istituzioni pubbliche e private, di cui le

regioni e le province autonome possono servirsi, ed imponendo alle

Unità sanitarie locali di fornire informazioni direttamente al

Ministro della Sanità (art. 7), nelle forme da questo stabilite,

violerebbe la competenza (esclusiva per la provincia di Trento) in

materia di organizzazione degli uffici;

c) con il dettare prescrizioni estremamente analitiche ed

immediatamente precettive, andrebbe oltre i poteri di indirizzo e

coordinamento di cui costituisce atto di esercizio.

Secondo la Provincia di Trento, poi, un potere di indirizzo e

coordinamento, in mancanza di ragioni inderogabili di interesse

unitario, insuscettibile di frazionamento territoriale, non sarebbe

esercitabile nei confronti delle competenze primarie di essa

Provincia in materia di "assistenza e beneficenza" e di

"organizzazione degli uffici".

Secondo la Regione Toscana, infine, l'atto sarebbe censurabile

anche perché prevede il finanziamento di determinate attività

sanitarie ed assistenziali mediante fondi speciali (artt. 3, 4, 5,

6), anziché mediante il fondo sanitario nazionale (art. 51 legge n.

833 del 1978), con derivata violazione delle competenze regionali in

materia di beneficenza, assistenza sanitaria, di organizzazione degli

uffici, oltreché finanziaria.

3. - Deve escludersi, innanzi tutto, che l'impugnato decreto del

Presidente del Consiglio dei ministri comporti una ridefinizione di

materie di competenza provinciale ("assistenza e beneficenza",

"igiene e sanità") e regionale ("beneficenza", "assistenza

sanitaria"), ridefinizione che sarebbe arbitraria, perché contenuta

in atto subordinato alla legge ed alle norme di grado costituzionale

che queste materie determinano. Il decreto del Presidente del

Consiglio dei ministri in questione intende solo individuare quali

spese debbano essere imputate al fondo sanitario nazionale. A tal

fine - sulla base di criteri di individuazione desumibili, in

negativo, da leggi concernenti attività assistenziali (n. 1044 del

1971, nn. 405 del 1975 e 194 del 1978, n. 698 del 1975, n. 297 del

1985, leggi espressamente richiamate, e da ritenere, secondo quanto

sarà detto appresso, ancora in vigore), e, in positivo, da precise

disposizioni della legge sanitaria n. 833 del 1978 (artt. 26 e 64),

anche esse espressamente richiamate e quindi in osservanza del

princìpio di legalità - il decreto impugnato delinea la categoria

delle prestazioni assistenziali "di rilievo sanitario". Vale a dire

delle prestazioni il cui costo, per essere le attività medesime

strettamente finalizzate alla tutela della salute del cittadino,

sotto il profilo sia della prevenzione sia della riabilitazione, può

gravare sul fondo sanitario nazionale. Ciò senza pregiudizio alcuno

dell'organizzazione e dello svolgimento delle ulteriori attività

assistenziali di competenza delle regioni e delle province autonome,

ma al solo fine di determinare un uso uniforme del fondo sanitario

nazionale.

In mancanza di indirizzi unitari sul punto le regioni e le

province autonome potrebbero diversamente valutare la natura di certe

prestazioni e dunque anche seguire criteri diversi nel prelievo dal

fondo sanitario nazionale, così come ripartito ai sensi dell'art.

51, commi secondo e terzo, della legge n. 833 del 1978, pregiudicando

quell'eguale garanzia di un livello-base di prestazioni sanitarie,

che costituisce uno dei motivi ispiratori della riforma (cfr. sentt.

245/1984; 177 e 294/1986; 64/1987).

Ovviamente, ai fini suindicati, non è utilmente censurabile l'uso

dell'atto anche non legislativo di coordinamento quando - come

avviene, secondo quanto sopra rilevato, nel caso concreto - esso

disponga sulla base di criteri tratti da norme di legge statale e

senza contrastare specificamente con alcuna di esse.

4. - Deve escludersi, al tempo stesso, che la previsione di

obblighi informativi a carico delle unità sanitarie locali ed a

favore del Ministro della Sanità, secondo forme da questo

determinate, costituisca violazione delle competenze provinciali e

regionali in materia sanitaria e di organizzazione degli uffici.

Questi obblighi di informazione discendono direttamente da leggi

(artt. 5, ultimo comma, 50, terzo comma, legge n. 833 del 1978; art.

27, penultimo comma, legge n. 730 del 1983) in vigore, non impugnate

dalla provincia e dalla regione ora ricorrenti, e corrispondono ad

evidenti esigenze di coordinamento in materia sanitaria e finanziaria

(art. 119 Cost.).

5. - Le indicate esigenze di coordinamento finanziario e di

generali criteri di fruizione, su tutto il territorio nazionale, del

fondo sanitario integrano quelle ragioni unitarie (non suscettibili

di localizzazione), nonché quelle ragioni di rigore ed efficacia

della spesa, che giustificano, ai sensi dell'art. 5, comma primo,

legge n. 833 del 1978, un atto di indirizzo e coordinamento. Tali

esigenze, appunto per il loro carattere assolutamente unitario ed

inderogabile, sono idonee a fondare l'esercizio di questo potere

anche nei confronti di regioni e province ad autonomia speciale. Le

censure proposte dalla Provincia di Trento, in riferimento al

carattere primario delle sue competenze in materia di assistenza e

beneficenza e di organizzazione degli uffici, non sono, dunque,

fondate.

Il decreto del Presidente del Consiglio dei ministri che ha

originato i presenti conflitti, d'altra parte, pur contenendo

disposizioni immediatamente precettive, si limita a toccare alcuni

profili della spesa sanitaria, rispetto ai quali si impongono

valutazioni unitarie su tutto il territorio nazionale ed, in

particolare, determina alcuni criteri di qualificazione della

medesima; non assorbe tuttavia le ulteriori scelte che, al di là del

problema della imputazione della spesa al fondo sanitario nazionale,

sono di competenza delle regioni e delle province autonome. Debbono

essere, dunque, disattese anche le censure proposte dalla provincia e

dalla regione ricorrenti in relazione alla pretesa eccessiva

analiticità dell'atto di indirizzo impugnato.

6. - Nulla innova questo atto di indirizzo e coordinamento per

quel che riguarda l'imputazione di alcune spese a fondi speciali e,

segnatamente, delle spese per l'assistenza sanitaria e

psicopedagogica del bambino (che gravano sul fondo previsto dagli

artt. 1 e 2 legge 6 dicembre 1971, n. 1044), della spesa per i

consultori (che grava sul fondo previsto dall'art. 5 legge 29 luglio

1975, n. 405 e dall'art. 3, legge 22 maggio 1978, n. 194), della

spesa per attività sanitarie già a carico dell'OMNI (che grava sul

fondo di cui all'art. 10 legge 23 dicembre 1975, n. 698), della spesa

per il recupero ed il reinserimento dei tossicodipendenti (che grava

sul fondo di cui all'art. 2 del decreto-legge 22 aprile 1985, n. 144,

convertito, con modificazioni, nella legge 21 giugno 1985, n. 297).

Esso si limita, invece, oltre che a riferirsi alle norme istitutive

di tali fondi (in osservanza, come dianzi rilevato, del princìpio di

legalità), a ribadirne l'operatività, non venuta meno per effetto

della legge di riforma sanitaria, anche se questa esprime (art. 51)

una generale tendenza alla unificazione dei fondi sanitari

particolari nel fondo sanitario nazionale. D'altra parte, il richiamo

a tali diverse fonti di finanziamento è operato solo per escludere

che le attività di cui si tratta siano imputate al fondo sanitario

nazionale, e solo in questi limiti è vincolante per le regioni.

Non è fondata, pertanto, la censura proposta dalla Regione

Toscana, a questo riguardo ed in relazione alla sua autonomia

finanziaria, oltreché alle competenze in materia sanitaria e di

organizzazione degli uffici.

7. - In tale quadro di stretto rigore finanziario deve essere

intesa anche la norma (art. 6) che prevede una commissione con il

compito di verificare l'idoneità delle prestazioni offerte da

istituti pubblici e privati, di cui le regioni e le province autonome

possono avvalersi mediante convenzionamento; nel senso che una

valutazione di idoneità ad opera di una commissione di cui faccia

parte un membro designato dal Ministro della Sanità è condizione

necessaria per imputare la spesa al fondo sanitario nazionale, sempre

nella salvaguardia di quelle esigenze di valutazione unitaria su

tutto il territorio nazionale e di garanzia di un eguale e

sufficiente livello-base di assistenza sanitaria per tutti i

cittadini, che ispirano la riforma.

La Commissione prevista dall'atto di coordinamento in esame ha,

dunque, compiti limitati e non esaurisce ulteriori esigenze di

verifica che possono manifestarsi a livello regionale e provinciale.

Ai fini, peraltro, della imputazione della spesa sul fondo sanitario

nazionale si rendeva necessaria una garanzia di valutazioni

sufficientemente uniformi, che non altrimenti avrebbe potuto essere

raggiunta.