Sentenza n. 417/1994

ha pronunciato la seguente SENTENZA nei giudizi di legittimità costituzionale dell'art. 1, commi 2, 3,

4, 6, 13, 15, 16, 17 e 27, della legge 24 dicembre 1993, n. 560,

recante "Norme in materia di alienazione degli alloggi di edilizia

residenziale pubblica", promossi con ricorsi delle Province Autonome

di Trento e di Bolzano, notificati il 29 gennaio 1994, depositati in

cancelleria il 3 febbraio successivo ed iscritti ai nn. 9 e 10 del

registro ricorsi 1994 e nei conflitti di attribuzione sorti a seguito

della nota dell'Amministrazione delle Poste e Telecomunicazioni -

Ente Poste Italiane prot. DCPA/1/4/1390 del 7 febbraio 1994 e delle

successive note della Direzione Compartimentale dello stesso Ente

prot. TN.IV/4 Der/1386 e 1387 del 4 marzo 1994 ed elenchi allegati,

concernenti l'alienazione di alloggi di proprietà dell'Ente,

nonché, per quanto possa occorrere, in relazione al "piano

regionale" predisposto dalla Direzione Centrale Patrimonio delle

Poste Italiane, promossi con ricorsi delle Province Autonome di

Trento e di Bolzano, notificati il 15 ed il 28 aprile 1994,

depositati in cancelleria il 21 aprile ed il 2 maggio successivi ed

iscritti ai nn. 10 e 13 del registro conflitti 1994;

Visti gli atti di costituzione del Presidente del Consiglio dei

ministri;

Udito nell'udienza pubblica dell'8 novembre 1994 il Giudice

relatore Luigi Mengoni;

Uditi gli avvocati Sergio Panunzio per la Provincia Autonoma di

Trento e Roland Riz e Sergio Panunzio per la Provincia Autonoma di

Bolzano e l'avv. dello Stato Stefano Onufrio per il Presidente del

Consiglio dei ministri;

Ritenuto in fatto

1. - Con ricorsi notificati il 29 gennaio 1994 le Province

autonome di Trento e di Bolzano hanno promosso, in riferimento agli

artt. 8, n. 10, 16, primo comma, 68 e 107 dello Statuto speciale per

il Trentino-Alto Adige (d.P.R. 31 agosto 1972, n. 670) e delle relative norme di attuazione, questione di legittimità costituzionale

dell'art. 1, commi 2, 3, 4, 6, 13, 15, 16, 17 e 27, della legge 24

dicembre 1993, n. 560. La normativa impugnata è ritenuta invasiva

della competenza legislativa primaria e delle funzioni amministrative

assegnate alle ricorrenti dalle leggi costituzionali invocate: " a)

in primo luogo, perché pretende di disciplinare l'alienazione di

tutti gli alloggi di edilizia residenziale pubblica esistenti sul

territorio nazionale (quale che sia l'ente di appartenenza o l'ente

che abbia concorso al loro finanziamento), compresi, quindi, quelli

sottoposti alla competenza delle province autonome e omette di fare

salva tale competenza; b) in secondo luogo, perché assoggetta al regime da essa stabilito anche gli alloggi di servizio in senso lato,

omettendo di precisare che sono esclusi dal suo campo di applicazione

(in quanto soggetti alla competenza provinciale) gli alloggi ubicati

nel territorio delle province, pur se non ancora trasferiti o

consegnati alle province stesse".

Ad avviso della ricorrente, l'art. 1, comma 3, della legge n. 560

del 1993 - che esclude dal proprio ambito normativo "gli alloggi di

servizio oggetto di concessione amministrativa in connessione con

particolari funzioni attribuite a pubblici dipendenti" - con questa

nuova definizione degli alloggi di servizio, mutuata dall'abrogato

art. 28 della legge 30 dicembre 1991, n. 412, interpreta

restrittivamente la riserva di competenza statale prevista dall'art.

8, primo comma, lett. b) del d.P.R. 20 gennaio 1973, n. 115,

limitandola agli alloggi di servizio in senso stretto, concessi in

uso a dipendenti pubblici in specifica considerazione delle loro

funzioni ovvero, come suole dirsi nel linguaggio curiale, intuitu

ministerii. Se ne argomenta che rientrano nella categoria degli

alloggi di edilizia residenziale pubblica anche gli alloggi di

servizio in senso ampio, ai quali le norme della legge n. 560 del

1993 sono dichiarate applicabili dall'art. 1, comma 2, e in

particolare gli alloggi di proprietà dell'Amministrazione delle

poste e delle telecomunicazioni costruiti o acquistati ai sensi

dell'art. 1, n. 3, del d.P.R. 17 gennaio 1959, n. 2, e destinati alla

generalità dei dipendenti. Tali immobili, quando siano ubicati nel

territorio delle due province, sarebbero perciò soggetti alla loro

competenza, comprendente anche il potere di disciplinare modi e

criteri dell'alienazione. Né importa che la proprietà degli alloggi

non sia stata ancora formalmente trasferita alle province ai sensi

degli artt. 8, secondo comma, e 10 del citato d.P.R. n. 115.

2. - Si è costituito in giudizio il Presidente del Consiglio dei

ministri, rappresentato dall'Avvocatura dello Stato, chiedendo che la

questione sia dichiarata infondata.

Ad avviso dell'Avvocatura, il combinato disposto delle norme

statutarie invocate dalla controparte "ha trasferito alle Province

solamente gli edifici destinati ad alloggi economici e popolari e non

anche quelli appartenenti alla categoria degli alloggi di edilizia

residenziale", sicché la competenza rivendicata dalle province a

legiferare in ordine all'alienazione di questi ultimi non è

giustificata, come vuole la sentenza n. 260 del 1990 di questa Corte,

da un rapporto di strumentalità logica rispetto all'attuazione di

disposizioni dello statuto speciale.

3. - Successivamente alla notifica dei due ricorsi suddetti,

l'Amministrazione delle poste e delle telecomunicazioni - Ente Poste

Italiane, con note in data, rispettivamente, 7 febbraio e 4 marzo

1994, in ottemperanza al disposto dell'art. 1, comma 4, della legge

n. 560 del 1993, ha comunicato prima alla Regione Trentino-Alto

Adige, poi direttamente alle due Province gli elenchi degli alloggi

di proprietà dell'Ente individuati per la vendita nei rispettivi

territori.

Questi atti sono stati impugnati dalle Province di Trento e di

Bolzano con separati ricorsi per regolamento di competenza,

notificati rispettivamente in data 13 e 28 aprile 1994, con istanza

di sospensione dell'esecuzione degli atti medesimi ai sensi dell'art.

40 della legge n. 87 del 1953.

I ricorsi sono motivati in termini analoghi a quelli svolti a

sostegno delle precedenti impugnative in via principale della legge

n. 560. Anticipando la replica a una prevedibile eccezione di

inammissibilità da parte dell'Avvocatura dello Stato, le ricorrenti

precisano che il sollevato conflitto di attribuzioni non mira a

ottenere surrettiziamente il risultato di una vindicatio rei. Esse

non intendono "sollevare, in questa sede, alcuna contestazione in

ordine alla titolarità degli alloggi da alienare, né lamentare il

mancato trasferimento degli stessi", ma soltanto "rivendicare la

propria competenza legislativa e le proprie attribuzioni

amministrative in relazione all'alienazione degli alloggi di edilizia

residenziale pubblica ubicati nel loro territorio".

4. - Si è costituito in giudizio il Presidente del Consiglio dei

ministri, rappresentato dall'Avvocatura dello Stato, chiedendo che la

questione di competenza sia dichiarata inammissibile o infondata con

reiezione dei ricorsi in ogni loro parte.

In punto di ammissibilità, l'interveniente oppone due eccezioni,

l'una relativa alla natura dell'atto impugnato, ritenuto

insuscettibile, in quanto privo di forma e di contenuto

provvedimentale, di formare oggetto di impugnativa, e tanto meno di

giustificare la domanda di sospensione; l'altra, già ricordata,

attinente al petitum, sul riflesso che, con l'invocare l'art. 8,

lett. b) del d.P.R. n. 115 del 1973, attuativo dell'art. 68 dello

statuto speciale, il ricorso si qualificherebbe in sostanza come

vindicatio rei.

Nel merito, a integrazione degli argomenti già esposti nella

memoria depositata nei procedimenti promossi dai ricorsi in via

principale, l'Avvocatura richiama: la sentenza n. 287 del 1985 di

questa Corte, che ha ritenuto inclusi nella riserva di competenza

statale anche gli alloggi di servizio in senso lato, cioè gli

alloggi di proprietà dello Stato o di enti pubblici destinati ad uso

abitativo dei loro dipendenti condizionatamente alla prestazione in

loco di un determinato servizio; la sentenza n. 217 del 1988, secondo

la quale le competenze legislative delle province autonome (o delle

regioni) incontrano in ogni caso precisi limiti costituzionali posti

a presidio di imprescindibili esigenze unitarie individuabili su

scala nazionale; la sentenza n. 12192 del 1991 della Corte di

cassazione a sezioni unite, che ha respinto la pretesa di comprendere

nell'elenco tassativo dei diritti immobiliari trasferiti alle province autonome ai sensi dell'art. 8 del d.P.R. n. 115 tutti

indistintamente gli alloggi di edilizia residenziale pubblica.

5. - A questi argomenti hanno replicato le ricorrenti con una

memoria depositata in prossimità dell'udienza di discussione.

Quanto all'eccezione di inammissibilità fondata sul difetto di

natura provvedimentale dell'atto impugnato, si obietta che la lettera

inviata alle Province dall'Ente Poste Italiane ha valore di proposta

ai sensi dell'art. 1, comma 4, della legge n. 560, in essa

espressamente richiamato, e tanto basta per qualificarla come atto

idoneo a invadere la sfera delle competenze provinciali. Nel merito

si sostiene che la sentenza n. 287 del 1985 non rappresenta

univocamente la giurisprudenza di questa Corte, essendo difforme

dall'orientamento espresso poco prima dalla sentenza n. 215 del

medesimo anno; che la sentenza n. 217 del 1988 è inconferente

perché, pur ammesso che la ratio della normativa impugnata sia

collegata con la direttiva dell'art. 47, secondo comma, Cost., ben

può la finalità di favorire l'accesso popolare alla proprietà

dell'abitazione essere perseguita anche dalla legislazione

provinciale; che infine non è pertinente nemmeno la sentenza n.

12192 del 1991 della Corte di cassazione, essendo la competenza

legislativa e amministrativa rivendicata dalle ricorrenti

indipendente dalla questione circa la proprietà degli alloggi di cui

si discute.

6. - Entrambe le parti in causa chiedono la riunione dei ricorsi

in un unico giudizio. Considerato in diritto

1. - Con separati ricorsi le Province autonome di Trento e di

Bolzano hanno sollevato, in riferimento agli artt. 8, n. 10, 16,

primo comma, 68 e 107 dello Statuto speciale per il Trentino-Alto

Adige (d.P.R. 31 agosto 1972, n. 670) e delle relative norme di

attuazione (artt. 8 del d.P.R. 20 gennaio 1973, n. 115, e 24 del

d.P.R. 22 marzo 1974, n. 381), questione di legittimità

costituzionale dell'art. 1, commi 2, 3, 4, 6, 13, 15, 16, 17 e 27,

della legge 24 dicembre 1993, n. 560, recante norme per l'alienazione

degli alloggi di edilizia residenziale pubblica, nella parte in cui

non fa salve la competenza legislativa primaria e le relative

potestà amministrative spettanti alle ricorrenti in materia di

edilizia comunque sovvenzionata da finanziamenti a carattere

pubblico, e in particolare non riserva tale competenza e tali

potestà in ordine all'alienazione degli alloggi di servizio in senso

lato situati nel loro territorio.

Con successivi ricorsi le medesime Province hanno impugnato per

regolamento di competenza - con istanza di sospensione ai sensi

dell'art. 40 della legge n. 87 del 1953 - le note in data 7 febbraio

e 4 marzo 1994 con cui, a norma dell'art. 1, comma 4, della legge n.

560 del 1993, l'Amministrazione delle poste e delle telecomunicazioni

- Ente Poste Italiane ha comunicato alla Regione Trentino-Alto Adige

e alle due Province autonome l'elenco degli immobili, ubicati nel

rispettivo territorio, che l'Ente intende porre in vendita.

Nell'udienza di discussione le ricorrenti hanno dichiarato di

rinunciare all'istanza di sospensione.

2. - I giudizi instaurati dai quattro ricorsi, avendo per oggetto

questioni identiche o analoghe, vanno riuniti e decisi con unica

sentenza.

3. - L'Avvocatura dello Stato ha eccepito l'inammissibilità dei

ricorsi per conflitto di attribuzioni sul duplice rilievo, da un

lato, che gli atti impugnati non hanno né forma né contenuto

provvedimentale, dall'altro, che la pretesa fatta valere dalle

ricorrenti è in sostanza una vindicatio rei tendente al

riconoscimento del diritto di proprietà sui beni immobili di cui si

controverte.

Tali eccezioni non possono essere accolte. Alla prima si è

replicato giustamente che, secondo la giurisprudenza di questa Corte,

possono formare oggetto di conflitto di attribuzioni anche atti che,

pur non avendo natura di provvedimento, sono idonei a dare impulso a

procedimenti produttivi di effetti invasivi della sfera di competenza

delle regioni o delle province autonome. L'altra eccezione confonde

due momenti distinti, l'uno relativo alla competenza ad emanare norme

regolatrici dell'alienazione degli alloggi di servizio situati nel

territorio delle due province, l'altro relativo alla legittimazione a

stipulare i contratti di vendita secondo le norme poste dalla fonte

competente. Le ricorrenti hanno dichiarato ripetutamente di voler

limitare in questa sede le loro pretese al primo punto.

4. - Le questioni sollevate in via principale sono inammissibili

in relazione all'art. 1, commi 13, 15, 16, 17 e 27, della legge n.

560 del 1993: i commi 13, 15, 16 e 17 non si riferiscono agli alloggi

di cui al comma 2, mentre il comma 27 si limita a far salvo il

diritto dell'assegnatario alla cessione della proprietà, maturato

alla data di entrata in vigore della legge in conformità delle leggi

vigenti a tale data, tutte estranee all'oggetto dell'impugnativa.

5. - Per il resto i ricorsi proposti non sono fondati, e

conseguentemente devono essere respinti anche i ricorsi per conflitto

di attribuzioni.

La legge impugnata è un elemento della manovra economica diretta

a ridurre il deficit della finanza pubblica mediante risparmi di

spesa e reperimento di nuove entrate. Essa regola la dismissione,

mediante vendita a prezzi vicini a quelli di mercato, di una parte

rilevante del patrimonio edilizio pubblico, costituita dagli alloggi

di edilizia residenziale e dagli alloggi di servizio diversi da

quelli esclusi dall'art. 1, comma 3. Si tratta di un provvedimento

straordinario e transitorio, limitato agli alloggi esistenti alla

data di entrata in vigore della legge, dei quali viene consentita

l'alienazione in deroga al regime ordinario, connotato - salvo

eccezioni molto limitate - dal divieto di cessione in proprietà

(art. 27 legge 8 agosto 1977, n. 513). Il carattere di

straordinarietà si desume specificamente sia dal comma 4 relativo ai

piani di cessione, per i quali sono fissati un termine di sessanta

giorni e una misura rapportata in percentuale al patrimonio abitativo

esistente, sia dai commi 5 e 14, i quali vincolano almeno l'80 per

cento del ricavato della vendita degli alloggi di cui al comma 1 al

finanziamento (parziale) di programmi di sviluppo del settore,

lasciando intendere che i nuovi alloggi saranno soggetti al regime

ordinario.

L'eccezionalità del provvedimento non consente di attingere alle

disposizioni della legge n. 560 argomenti per l'interpretazione del

regime ordinario. In particolare, nel comma 3 - che esclude

dall'ambito normativo della legge "gli alloggi di servizio oggetto di

concessione amministrativa in connessione con particolari funzioni

attribuite a pubblici dipendenti", ossia gli alloggi assegnati

intuitu ministerii, detti alloggi di servizio in senso stretto - non

si può ravvisare una sorta di interpretazione autentica in senso

restrittivo del concetto di alloggio di servizio, alla cui stregua

dovrebbe poi essere ridefinita la riserva di competenza statale

prevista dall'art. 8 del d.P.R. n. 115 del 1973 (attuativo dell'art.

68 dello statuto speciale) in ordine al trasferimento alle province

autonome degli edifici destinati ad alloggi economici e popolari di

proprietà dello Stato.

A una simile lettura si oppone insuperabilmente la lettera dei

commi precedenti. Già l'inclusione nella definizione dettata dal

comma 1 degli alloggi di cui alla legge n. 52 del 1976 (destinati al

personale civile e militare della pubblica sicurezza, dell'Arma dei

carabinieri e di altri corpi speciali dello Stato), sicuramente

estranei al concetto di edilizia residenziale pubblica, rivela che

scopo della norma non è quello di ridisegnare questa categoria ai

fini della disciplina giuridica generale. Quanto agli alloggi di cui

all'impugnato comma 2, ai quali pure si estende il regime

straordinario di alienabilità, che essi non siano una submateria

dell'edilizia residenziale pubblica, ma costituiscano una categoria

distinta, è indicato anzitutto dall'avverbio "altresì" e poi dalla

clausola di non applicabilità dei commi 5, 13 e 14, in quanto

specificamente concernenti gli alloggi di cui al comma 1.

Rispetto all'abrogato art. 28, comma 2, della legge 30 dicembre

1991, n. 412, da cui deriva, l'art. 1, comma 3, della legge del 1993

ha chiarito che la frase "sono esclusi gli alloggi di servizio" non

si riferisce, come sostengono le province ricorrenti, al concetto di

edilizia residenziale pubblica per dire che da esso sono esclusi

soltanto gli alloggi di servizio in senso stretto, bensì alle "norme

della presente legge" per dire che esse non sono applicabili a questi

alloggi, in ordine ai quali rimane fermo il divieto di cessione in

proprietà. Dal comma 3 non si può correttamente argomentare a

contrario se non ciò che è già espressamente disposto dal comma 2

e, in relazione agli alloggi di cui alla legge n. 52 del 1976, dal

comma 1, cioè che è consentita la vendita anche degli alloggi di

servizio diversi da quelli in senso stretto.

6. - Ciò premesso, la Corte non ha ragione di discostarsi dalla

sua giurisprudenza, rappresentata dalla sentenza n. 287 del 1985,

condivisa dalla Corte di cassazione e dal Consiglio di Stato, secondo

cui il concetto di alloggio di servizio, che definisce la riserva di

competenza statale più volte rammentata, comprende anche gli

immobili, di proprietà dello Stato o di enti pubblici, destinati ad

uso abitativo dei propri dipendenti, la cui assegnazione sia comunque

condizionata dalla prestazione di un servizio determinato presso gli

uffici del luogo in cui si trova l'immobile (c.d. alloggi di servizio

in senso ampio).

Tali immobili, non meno degli alloggi di servizio in senso

stretto, si differenziano dalla destinazione propria dell'edilizia

residenziale pubblica. Questa ha essenzialmente ed esclusivamente

"finalità sociali" (cfr. sent. n. 347 del 1993), che la qualificano

come servizio pubblico deputato alla "provvista di alloggi per i

lavoratori e le famiglie meno abbienti" (sentenze nn. 155 e 217 del

1988). Gli alloggi di servizio, invece, hanno primariamente una

finalità organizzativa del buon andamento della pubblica

amministrazione, facilitando ai suoi dipendenti, e così favorendone

la mobilità, il reperimento nella sede del loro ufficio di

appartamenti decorosi con canone di affitto proporzionato allo

stipendio. Solo indirettamente e non necessariamente essi

contribuiscono alla finalità sociale generale di favorire l'accesso

all'abitazione dei cittadini meno abbienti.

La detta finalità organizzativa integra la materia degli alloggi

di servizio nel trattamento normativo del pubblico impiego statale o

parastatale, e quindi esige che l'assegnazione degli alloggi, in

affitto o eccezionalmente in proprietà, sia regolata da condizioni

uniformi su tutto il territorio nazionale, in guisa di evitare

disparità di trattamento. Sotto questo profilo, che coinvolge il

principio di razionalità, l'interpretazione, qui confermata, della

riserva di competenza statale nella materia de qua trova conforto nel

criterio statuito dalla sentenza n. 217 del 1988, per cui le

competenze legislative provinciali (o regionali) incontrano in ogni

caso precisi limiti costituzionali posti a presidio di

imprescindibili esigenze unitarie riconoscibili su scala nazionale.

7. - Restano assorbite le censure relative all'art. 1, commi 4 e

6, della legge impugnata.

8. - L'infondatezza della questione di legittimità costituzionale

sollevata in via principale comporta l'infondatezza dei connessi

ricorsi per regolamento di competenza.