Sentenza n. 417/1988

ha pronunciato la seguente SENTENZA nel giudizio promosso con ricorso della Regione Trentino-Alto Adige

notificato il 16 gennaio 1982, depositato in Cancelleria il 25

gennaio successivo ed iscritto al n. 1 del registro ricorsi 1982, per

conflitto di attribuzione sorto a seguito del decreto 21 settembre

1981 del Ministro del Tesoro di concerto con il Ministro della

Sanità, relativo ai criteri generale delle convenzioni di tesoreria

delle Unità sanitarie locali;

Visto l'atto di costituzione del Presidente del Consiglio dei

ministri e dei Ministri del Tesoro e della Sanità;

Udito nell'udienza pubblica del 23 febbraio 1988 il Giudice

relatore Aldo Corasaniti;

Uditi l'avvocato Alessandro Pace per la Regione Trentino-Alto

Adige e l'Avvocato dello Stato Giorgio Azzariti per il Presidente del

Consiglio dei ministri e per i Ministri del Tesoro e della Sanità;

Ritenuto in fatto

1. - Con ricorso notificato l'11 e il 18 gennaio 1982 la Regione

T.-A.A. proponeva conflitto di attribuzione in riferimento a decreto

dei Ministri della sanità e tesoro in data 21 settembre 1981 (pubbl.

in Gazzetta Ufficiale n. 312 del 12 novembre 1981) che determinava,

ai sensi del secondo comma dell'art. 35 legge 30 marzo 1981, n. 119,

recante "Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e

pluriennale dello Stato", i criteri generali delle convenzioni di

tesoreria delle Unità Sanitarie Locali, per lesione della sua

esclusiva competenza in materia di "ordinamento degli enti sanitari"

(art. 4, n. 7, 16, dello Statuto speciale; art. 2 d.P.R. 28 marzo

1975, n. 474, di attuazione). Il decreto così impugnato risulterebbe

conseguenziale rispetto al decreto in data 5 maggio 1981 (a sua volta

già impugnato: cfr. sent. n. 172 del 1983, d'inammissibilità) con

il quale il Ministro del Tesoro determinava, ai sensi del primo comma

dell'art. 35 legge n. 119 del 1981, le istituzioni creditizie cui le

Unità sanitarie locali debbono affidare il servizio di tesoreria. Il

ricorso stesso era notificato in data 18 gennaio 1982 al Presidente

del Consiglio dei ministri.

Nella competenza in tema di "ordinamento" degli enti sanitari (fra

cui sarebbero ricomprese le U.S.L.) rientrerebbe anche la disciplina

del bilancio e della contabilità (sent. 107/1970). Ciò risulterebbe

confermato dall'art. 6 bis del d.l. 30 dicembre 1979, n. 663, nel

testo di cui alla legge di conversione 29 febbraio 1980, n. 33 che

rinvia alle norme di contabilità della Regione Trentino Alto Adige

per l'amministrazione delle somme "trattenute" dalle Province

autonome per il finanziamento dei presidi e servizi sanitari dalle

medesime direttamente gestiti. Le competenze delle Regioni a Statuto

speciale, del resto, troverebbero già adeguata tutela in quanto

dispone a loro salvaguardia l'art. 80 della legge 23 dicembre 1978,

n. 833.

Né l'atto impugnato potrebbe ricondursi alla funzione di

indirizzo e coordinamento, difettando i presupposti di interesse

nazionale ed il collegamento con norma di riforma economico-sociale

delle disposizioni in tema di convenzioni di tesoreria con esso

dettata; risultando inoltre eccessivamente specifico il suo contenuto

tale da eliminare ogni autonomia della Regione.

Il potere di indirizzo e coordinamento, comunque, non potrebbe

essere esercitato nei confronti di competenze esclusive ed ancor meno

potrebbe vincolare il legislatore regionale (si richiamano in

proposito le perplessità emerse in sede di Prima Commissione della

Camera - doc. Camera 2037 - A, VIII legisl.). La Regione Trentino

Alto Adige, del resto avrebbe disciplinato la materia rinviando (l.

11 gennaio 1981, n. 1) alle normative dettate dalle Province autonome

(l. prov. 4 gennaio 1975, n. 4; legge prov. Bolzano 24 maggio 1976,

n. 17), entrambe dettagliate e, sotto alcuni profili, più rigorose

delle direttive contenute nell'atto impugnato.

2. - Si costituiva il Presidente del Consiglio dei ministri

contestando la dedotta violazione della competenza regionale. Il

decreto del Ministro del Tesoro, conseguenziale rispetto al decreto 5

maggio 1981 (a sua volta preceduto dal decreto 2 agosto 1980,

adottato in riferimento all'art. 8 del d.l. n. 633 del 1979),

troverebbe fondamento nell'art. 35 della l. n. 119 del 1981 che,

appunto, prevede, "al fine di assicurare una disciplina uniforme del

servizio di tesoreria delle Unità Sanitarie Locali", l'approvazione,

con atto del Ministro del Tesoro, di criteri generali per le

convenzioni di tesoreria che le U.S.L. dovranno stipulare con le

aziende di credito.

La Regione Trentino-Alto Adige, peraltro, sarebbe titolare, in

materia di competenza concorrente e non esclusiva, non potendo

ricondursi la disciplina delle U.S.L. alla competenza sugli enti

sanitari ed ospedalieri (ormai non più in vita) ma alla competenza

in materia di "ordinamento dei comuni" (art. 5, n.l., dello Statuto

speciale) di cui le U.S.L. costituiscono struttura operativa (ai

sensi dell'art. 15 della legge n. 833 del 1978, di riforma

sanitaria).

L'art. 80 della legge di riforma sanitaria, d'altra parte, nel far

salve le competenze delle Regioni a Statuto speciale, non

pregiudicherebbe la relativa qualificazione, che può discendere solo

dallo Statuto medesimo e l'art. 6 bis del d.l. n. 663 del 1979, così

come emendato dalla legge n. 33 del 1980, concernerebbe servizi e

presidi sanitari forniti direttamente dalle Province autonome e,

dunque, non le Unità Sanitarie Locali.

La medesima legislazione regionale (l. 11 gennaio 1981, n. 1, art.

32), del resto, nel richiamare espressamente i limiti posti dall'art.

35, comma primo, della legge n. 119 del 1981, in riferimento alla

determinazione, con decreto ministeriale, dei requisiti delle aziende

di credito cui può essere affidato il servizio di tesoreria delle

U.S.L., si uniforma a quello che deve ritenersi princi'pio della

legislazione dello Stato, rispetto a cui i criteri generali per le

convenzioni di tesoreria, da determinare ai sensi del secondo comma

del medesimo art. 35, avrebbero carattere strettamente

conseguenziale. Tutto ciò servirebbe a coordinare nel modo più

stretto il momento della spesa a carico del fondo sanitario nazionale

con quello della spesa attraverso gli organi erogatori del servizio;

con conseguente minimo costo per la finanza statale e, dunque, più

utile impiego delle risorse.

La partecipazione al procedimento di elaborazione delle direttive

della Commissione interregionale di cui all'art. 13 della legge n.

281 del 1970 costituirebbe comunque garanzia di adeguata valutazione

delle esigenze regionali. Considerato in diritto

1. - La Regione T.-A.A. propone conflitto in riferimento a decreto

del Ministro del Tesoro in data 21 settembre 1981, contenente criteri

per le convenzioni di tesoreria fra U.S.L. ed istituti di credito,

deducendo lesione della propria competenza in materia di "ordinamento

degli enti sanitari" (art. 4, n. 7 dello Statuto speciale; art. 2

d.P.R. 28 marzo 1975, n. 474 recante norme di attuazione).

Non ricorrerebbe, nella specie, un'ipotesi di legittimo esercizio

del potere di indirizzo e coordinamento, difettando i necessari

presupposti di interesse nazionale che lo giustificano e risultando

eccessivamente dettagliato il contenuto precettivo dell'atto, che

dunque andrebbe oltre i limiti del potere che pure intenderebbe

esercitare.

Il potere stesso, d'altra parte, non potrebbe essere esercitato

nei confronti di competenze primarie, come quella di cui godrebbe la

regione nella materia.

Il Presidente del Consiglio dei ministri assume, al contrario, che

il decreto impugnato trova fondamento nell'art. 35 della legge n. 119

del 1981; che, in ogni caso le competenze del T.-A.A. in materia

sarebbero quelle, non primarie (art. 5, n. 1, dello Statuto), che

concernono gli enti locali configurandosi le U.S.L., ai sensi

dell'art. 15 della legge 23 dicembre 1978, n. 833, istitutiva del

servizio sanitario nazionale, come "strutture operative" dei comuni.

2. - Il decreto oggetto del presente giudizio trae fondamento

dall'art. 35, secondo comma, della legge 30 marzo 1981, n. 119, sulla

cui legittimità questa Corte si è già pronunziata. Esso è

altresì conseguenziale rispetto a decreto in data 5 maggio 1981, che

determina le istituzioni creditizie cui può essere affidato il

servizio di tesoreria delle U.S.L., impugnato dalla Regione

Trentino-Alto Adige (il conflitto è stato deciso con sent. n. 172

del 1983, dichiarativa d'inammissibilità).

La sentenza n. 162 del 1982 di questa Corte, esaminando appunto il

sistema normativo introdotto con il detto articolo 35 della legge n.

119 del 1981, in tema di contabilità delle Unità sanitarie locali

ed in tema di convenzioni fra queste e le aziende di credito che

gestiscono il servizio di tesoreria, ha escluso che esso violi le

competenze della regione T.-A.A.. Siano, infatti, queste competenze

riconducibili a quelle in materia di enti sanitari oppure a quelle

relative agli enti locali o, piuttosto, alla competenza "ripartita" in

materia di igiene e sanità (art. 9, n. 10, dello Statuto speciale

per il T.-A.A.), certo è che, come osserva la sentenza citata, le

"disposizioni dell'art. 35 trovano fondamento nella già rilevata

esigenza di soddisfare interessi di portata nazionale in tema di

spesa da sostenere per prestazioni sanitarie" e, in particolare,

nelle esigenze di coordinamento e rigore nell'erogazione di questa

che, per essere radicate in valori costituzionali, si impongono anche

alle competenze esclusive delle regioni a Statuto speciale e delle

province autonome (art. 119 Cost.; art. 5 della legge n. 833 del

1978).

Né quanto dispone l'art. 6 bis del d.l. n. 633 del 1979, così

come convertito nella legge n. 33 del 1980, vale ad esimere la

Provincia di Trento dall'osservanza degli atti di indirizzo e

coordinamento in questo campo; l'art. 6 bis, infatti, si riferisce

alle somme trattenute dalle Province di Trento e Bolzano per servizi

e presidi sanitari da queste direttamente gestiti (sent. n. 162/1982)

e, dunque, non si applica alle somme del servizio sanitario nazionale

destinate alle Unità sanitarie locali; la norma, d'altra parte, non

vale a sottrarre quanto prelevato dal fondo sanitario nazionale alla

sua specifica destinazione sanitaria (sent. n. 245/1984) e, dunque,

neppure rende superflue le garanzie di particolare rigore finanziario

affermate in questo settore.

3. - L'atto impugnato, diretto al coordinamento in tema di

servizio di tesoreria delle Unità sanitarie locali mediante la

elaborazione di criteri generali per la predisposizione delle

convenzioni di tesoreria fra le medesime Unità sanitarie locali e le

aziende di credito ha, dunque, nella previsione da parte del comma

secondo dell'art. 35 della legge n. 119 del 1981, un'apposita base

legislativa (non ritenuta costituzionalmente illegittima dalla

ricordata sentenza n. 162 del 1982 di questa Corte).

La cennata previsione di legge non lascia piena libertà di azione

all'autorità investita del coordinamento. Infatti i poteri di questa

trovano orientamento nella normativa statale in materia di

contabilità pubblica, particolarmente degli enti locali e delle

stesse Unità sanitarie locali (cfr., fra l'altro, legge 5 agosto

1978, n. 468, art. 25 ss; d.P.R. 19 giugno 1979, n. 421, art. 15 ss;

legge 23 dicembre 1978, n. 833, art. 50), normativa cui del resto si

richiama la stessa legislazione regionale (l. n. 1 del 1981, art. 32,

comma secondo).

Né le disposizioni del decreto impugnato esorbitano dall'oggetto

e dai limiti come sopra posti.

4. - Per quel che concerne l'asserito eccesso di dettaglio, va

considerato che la disciplina delle convenzioni di tesoreria,

contenuta nel decreto del Ministro del Tesoro impugnato, vincola le

regioni ad osservare tutte le cautele ritenute necessarie a garantire

in questo settore l'oculata gestione della spesa sanitaria; è

diretta cioè ad uno scopo che si ricollega a valori costituzionali

(art. 119 Cost., nonché specificamente l'art. 5 della legge sul

servizio sanitario, là dove prescrive il coordinamento come mezzo

per assicurare la razionalizzazione ed il contenimento della spesa

sanitaria): uno scopo, quindi, idoneo a legittimare quella

penetrazione degli indirizzi non irragionevolmente ritenuta

necessaria alla salvaguardia dei detti valori (sent. n. 177 del

1986).

L'autonomia delle regioni non è, d'altra parte, eliminata neppure

in tale settore, sia perché talune prescrizioni, maggiormente

dettagliate, sono subordinate alla loro compatibilità con le

disposizioni delle leggi regionali (art. 2, art. 5, comma secondo),

sia perché le regioni medesime possono introdurre cautele e

prescrizioni ulteriori rispetto a quelle previste nell'atto di

indirizzo e coordinamento.