Sentenza n. 415/1994

ha pronunciato la seguente SENTENZA nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 4 nonché, in

quanto ad esso connessi, degli artt. 5, comma quarto; 6, comma

quinto; 7 e 8, commi primo e secondo, della legge della Regione

Sardegna riapprovata dal Consiglio regionale il 26 aprile 1994,

recante "Nuove norme sul controllo degli atti degli enti locali",

promosso con ricorso del Presidente del Consiglio dei ministri,

notificato il 16 maggio 1994, depositato in cancelleria il 25

successivo ed iscritto al n. 45 del registro ricorsi 1994;

Visto l'atto di costituzione della Regione Sardegna;

Udito nell'udienza pubblica dell'8 novembre 1994 il Giudice

relatore Gabriele Pescatore;

Uditi l'Avvocato dello Stato Franco Favara per il ricorrente, e

l'Avv. Sergio Panunzio per la Regione;

Ritenuto in fatto

1. - Il Presidente del Consiglio dei ministri, con ricorso

notificato il 16 maggio 1994, ha impugnato l'art. 4 nonché, in

quanto ad esso connessi, "gli artt. 5, comma quarto; 6, comma quinto;

7 e 8, commi primo e secondo, ecc." della legge della Regione

Sardegna riapprovata dal Consiglio regionale il 26 aprile 1994,

recante "Nuove norme sul controllo degli atti degli enti locali". Nel

ricorso si deduce la violazione dell'art. 46 dello statuto della

Regione Sardegna, in relazione ai principi contenuti negli artt. 42 e

44 della legge 8 giugno 1990, n. 142 (Ordinamento delle autonomie

locali).

Deduce il ricorrente che l'art. 46 dello statuto speciale per la

Regione Sardegna - articolo richiamato espressamente nell'art. 1,

comma primo, della delibera legislativa succitata - disponendo che

"il controllo sugli atti degli enti locali è esercitato da organi

della regione nei modi e nei limiti stabiliti con legge regionale in

armonia con i principi delle leggi dello Stato" disciplinerebbe

"compiutamente" il rapporto tra legislazione statale (recante

"principi" e quindi "limiti") e legislazione regionale in materia di

controllo sugli atti degli enti locali.

D'altro canto l'art. 1, comma secondo, della legge n. 142 del 1990

ha cura di precisare che le disposizioni in essa previste si

applicano a ciascuna Regione a statuto speciale, purché non

incompatibili con le norme statutarie e di attuazione.

Ciò premesso, si assume - nel ricorso - che nessun profilo di

incompatibilità è rinvenibile tra le predette disposizioni

statutarie e di attuazione della Regione Sardegna e gli artt. 42 e 44

della legge n. 142 del 1990. Di talché il legislatore regionale

sardo sarebbe tenuto ad adeguare la propria legislazione al dettato

degli artt. 42 e 44 succitati in ordine alla "elezione a maggioranza

qualificata dei componenti del comitato di controllo da parte del

Consiglio regionale", e ciò anche alla luce della più recente

giurisprudenza costituzionale in materia (sent. n. 360 del 1993).

Più in particolare i principi di cui agli artt. 42 e 44 della

legge n. 142 del 1990 sarebbero stati violati dai seguenti articoli

contenuti nella delibera legislativa della Regione sarda e

precisamente: a) dall'art. 4 il quale prevede che tre dei sette

componenti di cui al primo comma - e precisamente quelli indicati con

le lettere c), d) ed e) - nonché i componenti "integratori" di cui

al secondo comma siano di regola sorteggiati "nell'ambito di un

elenco di almeno tre nomi" - e ciò in palese difformità con quanto

previsto dagli artt. 42 e 44 cit. in ordine alla "elezione" o

"scelta" dei summenzionati componenti effettuata ad opera del

Consiglio regionale. Infatti, quest'ultimo potrebbe procedere alla

elezione dei componenti dei comitati di controllo solo in via

eccezionale e cioè qualora gli elenchi contenenti le designazioni

non pervengano tempestivamente, ovvero qualora gli stessi non siano

regolari (in quanto, per es., non corredati da espresse dichiarazioni

di disponibilità, ecc.).

Così procedendo, tuttavia, ad avviso del ricorrente, verrebbe

sottratta al Consiglio regionale la responsabilità politica in

ordine alla concreta selezione ed individuazione dei summenzionati

componenti e correlativamente verrebbe accresciuta l'importanza delle

indicazioni fatte dagli ordini professionali (nonché dal Presidente

della Giunta regionale per gli elenchi di cui all'art. 6).

Sicché l'art. 4 della legge regionale sarda nonché "le connesse

disposizioni contenute nei successivi articoli della stessa delibera

(quali l'art. 5, comma quarto, l'art. 6, comma quinto, l'art. 7 e

l'art. 8, commi primo e secondo, ecc.)" non sarebbero armonizzati con

gli artt. 42 e 44 della legge n. 142 del 1990 e contrasterebbero con

l'art. 46 dello Statuto sardo, per cui si chiede, che venga

dichiarata la illegittimità costituzionale degli stessi in ordine

alle parti censurate.

2. - Si è costituita davanti a questa Corte la Regione Sardegna,

deducendo innanzitutto la inammissibilità del ricorso perché

genericamente formulato in quanto non sussisterebbe coincidenza tra

motivi del rinvio e motivi del ricorso. Il ricorso sarebbe comunque

inammissibile nella parte in cui censura disposizioni diverse

dall'art. 4 cit. (e cioè per l'impugnativa concernente gli artt. da

5 ad 8) in quanto ciò non trova riscontro nell'oggetto dell'atto di

rinvio dell'8 aprile 1994.

Inoltre e sempre con riguardo al contenuto dell'atto di rinvio si

osserva che la censura ivi dedotta concerne il contrasto tra l'art. 4

più volte richiamato e l'art. 44, secondo comma, della legge n. 142

del 1990, per cui si eccepisce l'inammissibilità delle censure formulate nel ricorso anche in ordine alla violazione dell'art. 42 della

legge n. 142 del 1990.

Generica ed indeterminata sarebbe, altresì, la delibera del

Consiglio dei ministri del 13 maggio 1994 posta a sostegno del

ricorso in quanto essa non specificherebbe le disposizioni

costituenti oggetto di impugnativa sicché anche alla luce dei

principi contenuti nella più recente giurisprudenza costituzionale

(sent. n. 172 del 1994), il ricorso sarebbe inammissibile.

Nel merito, la Regione contesta la fondatezza del ricorso.

In primo luogo perché l'art. 46 dello Statuto sardo non

concernerebbe tanto la composizione degli organi di controllo

regionali sugli atti degli enti locali, quanto le modalità di

esercizio del controllo medesimo (ovvero atti sottoposti a controllo,

tipo di controllo, procedimento, ecc.). Di guisa che la composizione

dei comitati in discorso ricadrebbe nella competenza legislativa

esclusiva della Regione sarda in materia di ordinamento degli enti

locali di cui all'art. 3, lett. b) dello statuto speciale (come

sostituito dall'art. 4 della legge costituzionale 23 settembre 1993,

n. 2).

In ogni caso, secondo la Regione sarda, anche a voler ammettere

che la competenza legislativa regionale in materia sia limitata da

"principi fondamentali" stabiliti dalla legge n. 142 del 1990, non

sussisterebbe il denunciato contrasto fra l'art. 4 della

deliberazione legislativa impugnata ed i principi posti dalla stessa

legge n. 142 del 1990; legge che pur contenendo un principio di

"necessaria qualificazione tecnica e di indipendenza dei membri dei

comitati di controllo" non recherebbe, tuttavia, un principio

fondamentale (nel senso affermato dalla giurisprudenza

costituzionale) preordinato ad imporre che tutti i membri dei

comitati siano eletti a maggioranza qualificata.

Infine si rileva che, in virtù dell'art. 42, appena citato,

"soltanto" quattro membri del comitato regionale di controllo (sui

cinque previsti dalla legge n. 142 del 1990) sono eletti dal

Consiglio regionale, nei modi successivamente disciplinati dall'art.

44, secondo comma, stessa legge. E che, al riguardo l'art. 4, primo

comma, lett. a) e b) della deliberazione legislativa regionale

impugnata, stabilisce che quattro membri del comitato suddetto siano

eletti dal Consiglio regionale della Sardegna ed anche a maggioranza

qualificata (art. 8, terzo comma, deliberazione appena citata).

Sicché - secondo la Regione resistente - i membri del comitato

summenzionato sorteggiati e non eletti (di cui alle disposizioni

censurate dalla Presidenza del Consiglio) sarebbero dei membri

ulteriori rispetto ai quattro membri elettivi previsti dalla legge n.

142 del 1990: infatti la deliberazione legislativa regionale

impugnata prevede non già un comitato di cinque membri, bensì di

sette (più due membri integratori). Per conseguenza la disciplina

legislativa regionale impugnata sarebbe "in piena armonia" con i

principi posti dalla legge n. 142 del 1990.

3. - Nella imminenza della udienza tanto il ricorrente quanto la

regione resistente hanno depositato memorie illustrative con le quali

ribadiscono, precisano e sviluppano le argomentazioni ed insistono

sulle conclusioni formulate nel ricorso. Considerato in diritto

1. - Questa Corte è chiamata a decidere se l'art. 4, nonché, in

quanto ad esso connessi, "gli artt. 5, comma quarto; 6, comma quinto;

7 e 8, commi primo e secondo", della legge della Regione Sardegna,

riapprovata dal Consiglio regionale il 26 aprile 1994, che pone nuove

norme sul controllo degli atti degli enti locali, violi l'art. 46

dello statuto regionale sardo, in relazione ai principi contenuti

negli artt. 42 e 44 della legge n. 142 del 1990.

Più in particolare il contrasto denunciato concerne la

composizione dei comitati di controllo in quanto il succitato art. 4

prevede, al primo comma, che tre dei sette componenti e precisamente

quelli indicati con le lettere c), d) ed e), nonché i componenti

integratori di cui al secondo comma, siano sorteggiati nell'ambito di

un elenco di almeno tre nomi forniti dai relativi ordini

professionali ivi indicati, laddove gli artt. 42 e 44 della legge

sull'ordinamento delle autonomie locali prevedono la elezione a

maggioranza qualificata dei suddetti componenti.

Detta difformità di previsione violerebbe l'art. 46 dello Statuto

sardo, il quale disciplinando il controllo sugli atti degli enti

locali stabilisce che esso "è esercitato da organi della regione nei

modi e nei limiti stabiliti con legge regionale in armonia con i

principi delle leggi dello Stato", dettando così una disciplina

compiuta in materia e disponendo che la legislazione regionale sia

armonizzata con i principi posti dalla legislazione statale.

Armonizzazione che nella specie si intende realizzata con

l'adeguamento del legislatore sardo al principio posto dalla legge

dello Stato n. 142 del 1990 (artt. 42 e 44) in ordine alla elezione a

maggioranza qualificata dei componenti il comitato regionale di

controllo.

Così precisati i termini della questione, è da respingere la

eccezione di inammissibilità formulate dalla Regione Sardegna,

connessa alla non corrispondenza tra motivi del rinvio e motivi del

ricorso.

Invero, il principio della corrispondenza tra motivi del rinvio e

motivi del ricorso deve intendersi rispettato anche quando i primi

siano formulata in modo sintetico e sommario, sempreché la Regione

sia stata messa in grado di rendersi conto della consistenza delle

obiezioni rivoltele in sede di rinvio e queste coincidano

sostanzialmente con quelle svolte nel ricorso (da ultimo, sentt. n.

487 del 1991; n. 261 del 1990).

Nella specie i vizi denunciati in sede di rinvio corrispondono a

quelli proposti innanzi alla Corte; deve ritenersi quindi che l'atto

regionale impugnato è stato adottato con la consapevolezza delle

deduzioni e delle ragioni dell'autorità ricorrente.

2. - Nel merito la questione è infondata.

Anzitutto, non è possibile definire la competenza della Regione

Sardegna in ordine alla materia contemplata dalla norma impugnata, se

non si precisa, al riguardo, il quadro normativo di riferimento.

Ebbene, detto quadro non è più e soltanto rappresentato

dall'art. 46 dello Statuto sardo bensì ed anche dall'art. 3, lett.

b), di detto statuto introdotto dalla legge costituzionale 23

settembre 1993, n. 2. A seguito di questa modifica l'art. 3 dello

statuto regionale sardo viene a includere nella potestà legislativa

esclusiva della regione nella lett. b) "l'ordinamento degli enti

locali e delle relative circoscrizioni", mentre la vecchia

formulazione della citata lett. b) indicava soltanto la voce

"circoscrizioni comunali".

È da osservare preliminarmente che la ora indicata legge n. 2 del

1993 disegna il quadro delle competenze delle Regioni ad autonomia

speciale (eccezion fatta per la Sicilia) in materia di enti locali,

privilegiando il criterio di maggiore ampiezza e di sostanziale

uniformità laddove era in precedenza vigente una disciplina

piuttosto riduttiva ed eterogenea. In particolare, la competenza

delle Regioni a statuto speciale in materia di ordinamento di enti

locali acquista il carattere di esclusività e viene ad essere

definita con formula identica in tutti gli statuti speciali. Con il

che si rimuove - ed è questa una delle finalità rilevanti di detta

legge costituzionale di modifica - l'originaria diversità di regime

giuridico delle Regioni ad autonomia speciale in materia di enti

locali: conseguentemente si provvede alla armonizzazione dei relativi

statuti, completando l'indirizzo tracciato dalla legge n. 142 del

1990 in ordine al conferimento alle regioni speciali di strumenti

diretti ed adeguati a realizzare un compiuto sistema di autonomie

locali, come si rileva con chiarezza dagli atti parlamentari relativi

alla legge costituzionale n. 2 del 1993.

3. - Si tratta, ora, di stabilire quale sia in concreto l'oggetto

delle attribuzioni devolute da tale legge costituzionale alla Regione

Sardegna ed i rapporti di tale oggetto con la materia dei controlli

degli enti locali in base allo Statuto sardo. Questo statuto dedica

il titolo quinto agli enti locali e dagli artt. 43-46 emerge

chiaramente che i controlli sugli atti sono da considerarsi materia

dell'ordinamento di tali enti, nel cui ambito trovano espressa

collocazione e specifica disciplina. Inoltre la legge n. 2 del 1993

ha inteso uniformare le competenze delle quattro regioni speciali in

materia di enti locali a quelle della Sicilia e questo risultato non

si conseguirebbe, se si considerasse il controllo estraneo alla nuova

competenza esclusiva attribuita.

Ed è, poi, la stessa legge sulle autonomie locali n. 142 del 1990

che inserisce la disciplina dei controlli nell'ambito

dell'ordinamento di tali autonomie, sicché la competenza a

disciplinare l'ordinamento dei relativi enti comprende anche la

facoltà di regolarne i controlli, come è stato affermato da questa

Corte (sent. n. 360 del 1993), in quanto la prima inerisce

strettamente alla seconda (sent. n. 21 del 1985). Si può, quindi,

concludere che la materia del controllo sugli atti di cui all'art. 46

dello Statuto sardo, rientra a pieno titolo nell'oggetto contemplato

dalla lettera b) dell'art. 3 dello statuto stesso. Con la conseguenza

che la natura della potestà legislativa regionale in ordine alla

materia dei controlli, dopo la riforma operata dalla legge

costituzionale, diventa esclusiva e, quindi, regolata dalla lett. b)

dell'art. 3 dello statuto.

4. - In questo quadro, appaiono chiari i limiti che la Regione

sarda incontra nell'esercizio della sua potestà legislativa

esclusiva in materia di controlli. Occorre verificare poi se il

principio di elettività a maggioranza qualificata posto dall'art. 42

della legge n. 142 del 1990 costituisce un principio generale

dell'ordinamento che deve, in quanto tale, essere osservato dalla

regione.

Giova premettere che in sede costituente, punto fermo nell'avvio

della disciplina sui controlli, fu l'esigenza di depurarli di quegli

elementi che li avevano resi strumenti del potere centrale; si

poneva, pertanto, la esigenza di escludere forme di controllo

incompatibili per contenuto ed effetti con l'autonomia locale. Anzi

il controllo viene ad essere regolato da principi di carattere

costituzionale, in quanto espressione di una funzione di garanzia

dell'ordinamento di tale autonomia, come si rileva dal combinato

disposto degli artt. 128 e 130 della Costituzione.

Si tratta ora di vedere se ed in che modo la regola del sorteggio

posta dall'art. 4 della legge regionale sarda impugnata, in ordine

alla costituzione dell'organo di controllo - diversificandosi in ciò

dal principio di elezione a maggioranza qualificata dei componenti

del comitato di controllo posto dall'art. 42 della legge n. 142 del

1990 - incida sulla struttura e sulla funzione dell'organo.

Invero, gli artt. 42 e 44 della legge n. 142 del 1990,

disciplinando specificamente le modalità di costituzione del

comitato, pongono un principio (elettività dei componenti di esso da

parte del Consiglio regionale a maggioranza qualificata) certamente

fondamentale con riguardo alla materia dei controlli, in quanto,

incidendo sulla formazione dell'organo si riflette sulla neutralità

della stessa funzione di controllo.

Ma siffatto carattere di principio fondamentale della legge

statale non si identifica con quello di principio generale

dell'ordinamento dello Stato che costituisce, ex art, 3 dello Statuto

sardo, limite alla potestà legislativa esclusiva, della quale è

ormai dotata la Regione Sardegna anche in materia di controllo di

atti.

Il principio fondamentale - come del resto si desume dal primo

comma dell'art. 117 della Costituzione, relativo alle regioni a

statuto ordinario e dallo stesso art. 46 dello Statuto sardo - è

sempre un principio affermato o estratto da una legge o da un

complesso di leggi dello Stato in materie determinate, mentre il

principio dell'ordinamento giuridico dello Stato è ricavabile da

questo ordinamento, considerato come espressione complessiva del

sistema normativo e non di singole leggi.

Il principio dell'elettività della nomina dei membri del comitato

di controllo non attinge tale livello.

Il ricorso è pertanto infondato.